КИЇВСЬКА МІСЬКА РАДА
РІШЕННЯ
N 344/1320 від 24 травня 2001 року
Про затвердження концепції
імміграційної політики в місті Києві
З метою подальшого поліпшення міграційної ситуації в м.Києві, керуючись Законом України "Про біженців" та рішенням Київради від 28.12.1999 N 215/717 "Про заходи щодо запобігання нелегальній міграції громадян в Україну і регулювання міграційних процесів в м. Києві", Київська міська рада ВИРІШИЛА:
1. Затвердити концепцію імміграційної політики в м. Києві згідно з додатком.
2. Виконавчому-органу Київради (Київській міській державній адміністрації) розробити й подати на розгляд Київради у 3-місячний термін програму заходів з реалізації концепції імміграційної політики в м. Києві.
3. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київради мандатну, з питань законності, правопорядку, прав громадян та боротьби зі злочинністю.
Міський голова О. Омельченко
"Хрещатик" N 114 (1944) від 4 вересня 2001 року
Додаток
до рішення Київради
від 24 травня 2001 року N 344/1320
Концепція
імміграційної політики в місті Києві
Розділ I. Основні чинники впливу
Головні чинники, що визначають формування і дестабілізаційний розвиток міграційної ситуації в м. Києві, можна умовно розділити на об'єктивні й суб'єктивні.
До об'єктивних відносяться сталі чинники довготермінової дії й такі, що в основному не залежать від зусиль виконавчої влади та органів самоврядування.
Під суб'єктивними чинниками розуміються такі, що зумовлені прорахунками та недостатньою координацією дій окремих ланок управлінської вертикалі та державних установ і можуть бути відносно швидко зліквідовані спільними зусиллями різних гілок влади.
1. Об'єктивні чинники
1. Геополітичне та географічне положення України - її знаходження на перехресті традиційних імміграційних потоків Схід-Захід, Південь-Захід, а також каналів нелегальної переправки та контрабанди людей, що сформувалися в другій половині XX сторіччя.
2. Наявність окремих усталених зон військово-політичних конфліктів та економічної нестабільності навколо України. Так звані країни "ризикової міграції", то створюють ці зони, є постійним джерелом притоку в нашу державу біженців, економічних і нелегальних іммігрантів тощо (Афганістан, Бангладеш, Ірак, Іран, Туреччина, Шрі-Ланка, країни СНД, Центральної та Південної Африки).
3. Політика заохочення виїзду за кордон, "виштовхування" своїх громадян, що свідомо проводиться деякими демографічно перевантаженими країнами Азії та Африки (Китай, В'єтнам, Нігерія та ін.) і має на меті звільнення від "надлишкової маси" населення та утворення етнічних анклавів у різних районах світу з політичними, економічними, а подекуди й кримінальними цілями.
4. Відносна прозорість існуючих кордонів України (особливо з Росією та Молдовою) і спрощений порядок в'їзду і перебування іноземців з країн СНД і колишніх соціалістичних країн в Україну і, як наслідок, неможливість найближчими роками запровадження дієвого контролю з боку держави за імміграційними потоками і запобігання нелегальній імміграції.
5. Економічна ситуація в Україні, відсутність необхідних бюджетних коштів на вирішення проблем, пов'язаних з влаштуванням, соціальною реабілітацією біженців та депортацією "нелегалів".
6. Пасивне (від'ємне) міграційне сальдо України, еміграція частки працездатного корінного населення в розвинуті країни Заходу і заміщення його іммігрантами.
7. Політика керівництва більшості етнічних громад, які репрезентують іммігрантів в Україні, що з релігійних і політичних міркувань скерована на протидію інтеграції своїх співвітчизників в українське суспільство, збереження їх протиправного нелегального статусу, з метою посилення впливу на членів цих громад, використання їх в різних сферах кримінальної діяльності. Слід зазначити, що значною мірою цьому сприяє низький освітній та фаховий рівень іммігрантів, специфіка їх релігійних і особливо соціальних звичаїв та орієнтацій, пов'язаних з тривалим перебуванням в зонах військових конфліктів.
2. Суб'єктивні чинники
1. Невизначеність держави щодо політики в сфері імміграції. На сьогодні в Україні немає такого офіційного програмного документа, як "Імміграційна політика", який є в більшості країн світу і визначає основні дії держави в цьому напрямку. Особливо негативно позначається на загальному стані державної політики в сфері імміграції відсутність єдиного централізованого державного органу, такого, як "Імміграційна служба України", що відповідав би за стратегію імміграційної політики, виконував і координував би роботу по Україні в цілому. В Україні не склалося завершеного механізму регуляції процесів міграції. Різні міністерства і відомства в межах своїх повноважень здійснюють певну діяльність в цій сфері, а в цілому вона має фрагментарний характер. Одними лише зусиллями пра воохоронних органів таку складну соціальноекономічну проблему не вирішити.
2. Недосконалість, недостатня розробленість, суперечливість чинного міграційного законодавства, невідповідність його до сучасних вимог. Законодавство, що регламентує правові відносини в цій сфері, не відповідає в переважній більшості сучасним вимогам. Одним із найважливіших наслідків недосконалості чинного міграційного законодавства є правова ізольованість законів України "Про біженців" та "Про правовий статус іноземців" від інших законодавчих та інструктивних актів, що регламентують роботу суміжних сфер і відомств, без взаємодії з якими неможливо забезпечити належну реалізацію іммігрантами своїх прав та виконання обов'язків (починаючи від взяття на облік в органах МВС і закінчуючи медичним обслуговуванням, пенсійним забезпеченням, працевлаштуванням, підприємницькою діяльністю тощо). Низка практичних питань, пов'язаних з нелегальною міграцією, ускладнюється також відсутністю необхідних нормативних актів щодо порядку документування іноземців, механізму адміністративного видворення та відшкодування органам МВС юридичними та приватними особами витрат, пов'язаних з депортацією.
Серед інших негативних наслідків слід відмітити відсутність чітких положень у вітчизняному законодавстві щодо розселення іммігрантів, ефективного контролю за їх переміщенням по території України тощо.
На відміну від існуючої європейської практики наша держава жодним чином не регулює розміщення шукачів притулку на своїй території. Результатом цього є нерівномірність їх розподілу по території України, перенасичення іммігрантами певних регіонів (в першу чергу м. Києва, де концентрується близько 50% цієї категорії іноземців).
3. Незбалансованість методів контролю та регулювання імміграційних процесів. Сьогодні імміграція для України - об'єктивне явище. З одного боку - інтеграція держави в міжнародний простір змушує її брати участь в імміграційних процесах, хоче вона того чи ні; з іншого - немає загальновизнаної точки зору відносно впливу імміграції на економічний, соціальний та політичний стан держави. Різні фахівці і науковці оцінюють його від різко негативного до безумовно позитивного і відповідно пропонують прямо протилежні підходи до вирішення цієї проблеми - від заборонного (який полягає в значному штучному обмеженні в'їзду і перебування на території України іноземців, масовій депортації нелегальних мігрантів за межі держави) до зняття будь-яких обмежень на імміграцію в країну, повного амністування всіх нелегальних мігрантів і механічного запозичення в цій сфері досвіду західних країн і рекомендацій ООН.
Імміграція сама собою, як суспільне явище, не може бути ні поганою, ні хорошою, ні корисною, ні шкідливою. За певних обставин імміграція може бути як корисним явищем для держави, так і негативним. Якщо іммігранти потрапляють в країну з непідготовленою для їхнього прийому інфраструктурою, то держава несе збитки. I навпаки, в заздалегідь підготовлених для цього умовах надходження до національного доходу країни від праці біженців будуть набагато перевищувати витрати на їх утримання. В даному випадку мова йде про законослухняних біженців. Якщо це "нелегали", то збитки не вичерпуються лише економічними витратами. Значні негаразди пов'язані також із соціальними, зокрема кримінальними й політичними аспектами. Імміграційна політика взагалі не може бути однаковою в усіх випадках, наприклад, по відношенню до законослухняних іммігрантів і "нелегалів". Тому найбільш перспективним є шлях раціонального поєднання і гнучкого застосування, в залежності від конкретних обставин, обох підходів, але головний акцент в будь-якому випадку має бути зроблено на законодавчо-регулюючих методах (а не на заборонно-силових), що видається більш доцільним як з політичної, так і з фінансової точок зору.
Заборонний підхід, прихильниками якого виступають здебільшого представники правоохоронних органів, входить в протиріччя з ст. 26 Конституції України, діючим законодавством, суперечить світовій практиці і є політичне недалекоглядним. Його широке застосування, пов'язане із численними порушеннями прав людини, може завдати значної шкоди іміджу держави.
Потрібних результатів можна значно швидше й дешевше досягти шляхом удосконалення чинного законодавства й створення такого правового поля, яке було б задовільним для законослухняних іммігрантів і максимально несприятливим для нелегальних мігрантів. Вітчизняний досвід свідчить, що сама невизначеність, відсутність легального статусу в країні перебування і, як наслідок, можливості інтеграції в суспільство штовхає людину на кримінальний шлях. Основний процент злочинності серед іммігрантів дають, як правило, нелегальні мігранти. Тому пріоритетними в наших умовах є заходи упереджувально-профілактичного характеру, тобто такі, що спрямовані на контроль і пропорційний розподіл іммігрантських потоків, удосконалення чинного законодавства, створення перспективних інтеграційних програм. Такі заходи матимуть в основному не заборонний, а обмежувально-регулюючий ефект, будуть спрямовані на використання такого світового явища, як міграція, на користь розбудови і зміцнення Української держави.
В Україні, особливо в Києві, сучасна соціально-економічна ситуація обумовлює особливе ставлення держави до міграційних процесів. З відомих обставин імміграція залишається для столиці в усій найближчій перспективі проблемою більш негативною, ніж позитивною. Виходячи з цього, і треба будувати власну імміграційну політику. Її завдання полягає в тому, щоб використовувати в інтересах держави, її громадян саме позитивні моменти імміграції, створювати умови для їх примноження, і навпаки - нейтралізувати негативні наслідки. Її суть повинна полягати у створенні такого соціально-правового поля, яке було б максимально несприятливим для нелегальних мігрантів і водночас створювало б належні умови для інтегрування в наше суспільство законослухняних іммігрантів та біженців, кількість яких обмежена і не може мати серйозного дестабілізуючого впливу.
4. Відсутність серйозних довгострокових програм регулювання імміграційних процесів, аналітичної роботи та прогнозування в державних установах, що покликані контролювати процеси в цій галузі, не кажучи вже про планування та розробку практичних рекомендацій. Немає навіть таких елементарних речей, як державна система інформування шукачів притулку щодо їх прав та обов'язків, консультацій з діючого законодавства України тощо.
5. Політика в сфері міграційних процесів відомих міжнародних організацій, які докладають всіх зусиль, щоб Україна з транзитної країни перетворилася на батьківщину для іноземців з Азії та Африки, прагнуть перетворити Україну разом з деякими іншими країнами СНД (Росія, Молдова, Білорусь) у "відстійник" для мігрантів з третього світу, у своєрідний "санітарний кордон" навколо розвинених країн Західної та Центральної Європи. Ситуація ускладнюється й тим, що проблема біженців віднесена Радою Європи до однієї з найпершочерговіших і розглядається головним чином у контексті прав людини.
Розділ II. Мета і завдання імміграційної політики
Основною метою та завданнями імміграційної політики в м. Києві, що випливають із аналізу загального стану міграційної ситуації, є:
1. Встановлення більш ефективного контролю столичної влади за імміграційними процесами (в'їзд, виїзд, перебування іноземців у м. Києві). Загальна стратегія й координація планування і розробки заходів у сфері імміграції на міському рівні мають здійснюватися всіма уповноваженими організаціями під керівництвом столичної влади.
2. Збереження міжнаціонального миру і злагоди в м. Києві, запобігання будь-яким проявам конфліктів, ворожнечі на міжнаціональному грунті.
1. Послаблення соціальної напруги в суспільстві, профілактика й упередження будьяких негативних масових проявів в імміграційному середовищі.
2. Подолання тенденцій ізоляціонізму, національної обособленості та замкнутості в іммігрантських громадах, створення умов для їх всебічної інтеграції в українське суспільство.
3. Сприяння всебічній натуралізації і інтеграції в суспільство законослухняних іммігрантів у поєднанні із жорсткими обмежувальними, карними санкціями щодо нелегальних мігрантів і нелегальної імміграції як явища в цілому.
4. Запобігання створенню так званих етнічних кварталів (місць компактного розселення за національною ознакою) в м. Києві окремих категорій іммігрантів.
5. Іммігранти до їх повної інтеграції в суспільство повинні займати в суспільному житті те місце, яке визначила для них столична влада, тобто імміграційні потоки мають бути скеровані у потрібне для держави русло, сприяти її розвитку, а не навпаки - перетворюватись у дестабілізуючі фактори (економічні, політичні, соціальні, криміногенні й т. п.).
6. Заходи по облаштуванню та соціальній реабілітації біженців не повинні лягати тягарем на міській бюджет, а мають виконуватись головним чином із залученням нетрадиційних джерел фінансування, а не за рахунок бюджетних ресурсів, призначених на задоволення потреб корінного населення (що само собою буде сприяти зростанню ксенофобії та соціальної напруги в суспільстві).
7. Певне штучне обмеження (щорічне квотування) розселення і перебування іммігрантів у столиці.
8. Вибіркова легалізація (надання офіційного статусу за тих чи інших умов) певної частини представників основних етнічних груп іммігрантів, що репрезентовані в столиці.
Розділ III. Принципи імміграційної політики
Головним є загальний принцип державного регулювання, зокрема столичною владою, імміграційних процесів (в'їзду, виїзду, перебування іноземців) в м. Києві, з якого випливають такі основні окремі принципи:
1. Активна демографічна політика - збереження демографічного балансу в столиці на користь корінного населення.
2. Спрямування імміграційних процесів у потрібне для м. Києва русло, використання імміграційного потенціалу, (суспільної, трудової активності іммігрантів, інше) в інтересах держави
3. Виховання населення столиці в дусі міжнаціональної толерантності, поваги до представників будь-якої нації та народності. Імміграційна й етнонаціональна політика повинні розглядатись як невід'ємні складові одного і того ж процесу.
4. Столиця потребує окремого правового регулювання в галузі імміграції і особливий підхід до вироблення імміграційної політики в столиці, які не можуть бути тотожними іншим регіонам України.
5. Імміграційна політика має бути направлена не на утримання біженців за рахунок держави, а на їх всебічну інтеграцію в суспільство з переходом на повне самозабезпечення (самоутримання).
6. Вивчення та здійснення постійного контролю за соціальними, політичними, криміногенними процесами в іммігрантському середовищі (проведення соціологічного моніторингу, експертних і прогностичних досліджень тощо).
Заступник міського голови секретар Київради - В.Яловий