КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
9 вересня 2010 року N 19-рп/2010
м. Київ

Справа N 1-40/2010

Рішення
Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
Верховного Суду України щодо відповідності
Конституції України (конституційності) положень
Закону України "Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо підвідомчості
справ, пов'язаних із соціальними виплатами"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Стецюка Петра Богдановича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича - доповідача,

за участю уповноважених представників суб'єкта права на конституційне подання Яреми Анатолія Григоровича - заступника Голови Верховного Суду України, Хавронюка Миколи Івановича - заступника керівника апарату Верховного Суду України - начальника правового управління; Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України - Селіванова Анатолія Олександровича; залучених до участі у розгляді справи представників Вищого адміністративного суду України Цуркана Михайла Івановича - заступника Голови Вищого адміністративного суду України, Перепелюка Володимира Григоровича - заступника начальника Секретаріату Голови Вищого адміністративного суду України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами" від 18 лютого 2010 року N 1691-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., N 19, ст.154).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання Верховного Суду України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність тверджень суб'єкта права на конституційне подання щодо неконституційності положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами" ( 1691-17 ).

Заслухавши суддю-доповідача Шишкіна В.І., пояснення Хавронюка М.І., Яреми А.Г., Селіванова А.О., Перепелюка В.Г., Цуркана М.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням вирішити питання щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами" від 18 лютого 2010 року N 1691-VI (далі - Закон N 1691). Законом N 1691 внесено зміни до Цивільного процесуального кодексу України ( 1618-15 ) (далі - ЦПК України) та Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) (далі - КАС України), згідно з якими розгляд спорів, пов'язаних із соціальними виплатами, здійснюється в порядку цивільного судочинства.

На думку Верховного Суду України, положення Закону N 1691 суперечать частині третій статті 22, частині другій статті 24, частинам першій, другій статті 55, статті 64 Конституції України ( 254к/96-ВР ), оскільки запровадження такого порядку розгляду справ щодо соціальних правовідносин значно звужує обсяг права громадян на судовий захист у спорах з органами державної влади.

У конституційному поданні акцентовано на тому, що при вирішенні спорів у порядку адміністративного судочинства громадяни звільняються від плати за матеріально-технічне забезпечення розгляду справ. З метою реалізації такого завдання адміністративного судочинства, як захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, у цьому виді судового провадження діє принцип офіційності, за яким суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд може вирішувати справу також на основі наявних доказів, якщо особа, яка бере участь у справі, не надасть на його пропозицію докази для підтвердження обставин, на які вона посилається. Обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він як відповідач заперечує адміністративний позов.

Таким чином, автор клопотання стверджує, що розгляд справ, пов'язаних із соціальними виплатами, у порядку адміністративного судочинства до передачі цих справ на розгляд у порядку цивільного судочинства забезпечував більш ефективний судовий захист прав і свобод найменш соціально захищених громадян.

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Вищий адміністративний суд України, Академія суддів України, науковці Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії, Центру політикоправових реформ.

3. Вирішуючи питання, порушене в конституційному поданні, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. З набранням чинності КАС України ( 2747-15 ) 1 вересня 2005 року всі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень, віднесені до підсудності адміністративних судів (частини перша, друга статті 2, пункти 1, 2, 7 частини першої статті 3 КАС України) ( 2747-15 ). Окружним адміністративним судам відповідно до частини другої статті 18 КАС України ( 2747-15 ) в редакції Закону України від 6 липня 2005 року N 2747-IV були підсудні всі адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки. Такий обсяг предметної підсудності містив і правові спори, пов'язані із соціальними виплатами, якщо відповідачем у справі був будь-який із вказаних органів чи посадовців - суб'єкт владних повноважень.

Законом України від 25 грудня 2008 року N 808-VI до КАС України ( 2747-15 ) внесені зміни, за якими спори, пов'язані із соціальними виплатами, на підставі нового пункту 3 частини першої статті 18 КАС України ( 2747-15 ) почали розглядати за підсудністю місцеві загальні суди в порядку адміністративного судочинства.

Законом N 1691 (пункт 2 розділу I) вказаний пункт 3 частини першої статті 18 КАС України ( 2747-15 ) виключено, а частину першу статті 15 ЦПК України ( 1618-15 ) викладено в новій редакції, де за змістом пункту 2 спори, пов'язані із соціальними виплатами, незалежно від статусу відповідача належить розглядати в порядку цивільного судочинства (абзац четвертий пункту 1 розділу I) ( 1691-17 ).

3.2. Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України ( 254к/96-ВР ) головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, за свою діяльність держава відповідає перед людиною. Забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року N 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України ( 254к/96-ВР ) із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

За приписом частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен при вирішенні питання щодо його прав та обов'язків має право на справедливий і відкритий розгляд незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. У розвиток вказаного положення Європейський суд з прав людини в Рішенні від 25 лютого 1993 року у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держави-учасниці організувати їхню судову систему в такий спосіб, щоб їхні суди і трибунали виконували кожну зі своїх функцій (пункт 44), притаманну відповідній судовій установі.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" ( 2453-17 ) передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина друга статті 1) ( 2453-17 ), в системі судів загальної юрисдикції (частина перша статті 3) ( 2453-17 ) діють спеціалізовані суди (частини друга, третя статті 17, стаття 18) ( 2453-17 ), до яких належать господарські, адміністративні суди (частини друга, третя статті 21, частина третя статті 26, частина друга статті 31) ( 2453-17 ). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) ( 254к/96-ВР ) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) ( 254к/96-ВР ) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України) ( 2747-15 ). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень між загальними і спеціалізованими судами підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист. За таким підходом усі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень, належать до адміністративної юрисдикції і за компетенцією мають бути розглянуті адміністративними судами (пункти 1, 2, 7 статті 3, частина перша статті 17 КАС України) ( 2747-15 ). Це стосується також підсудності спорів, пов'язаних із соціальними виплатами, у яких за позовом фізичної особи відповідачем є суб'єкт владних повноважень.

Отже, додержання конституційного принципу спеціалізації при прийнятті законів щодо організації і діяльності судів України є конституційним обов'язком законодавця. Внесені Законом N 1691 зміни до КАС України ( 2747-15 ) і ЦПК України ( 1618-15 ), якими спори, пов'язані із соціальними виплатами, вилучені з компетенції судів спеціалізованої (адміністративної) юрисдикції і передані в підсудність загальним судам (цивільна юрисдикція), не відповідають частині першій статті 125 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

3.3. Конституційний принцип спеціалізації, відповідно до якого утворено систему адміністративних судів, зумовив впровадження властивого йому порядку судочинства. Цей порядок у порівнянні з цивільним судочинством має відмінності в процесуальних правах і обов'язках як осіб, які беруть участь у справі, так і суду в зборі та дослідженні доказів, що має забезпечити процесуальні можливості захисту прав, свобод та інтересів позивача у спорі із суб'єктом владних повноважень.

В адміністративному судочинстві, на відміну від цивільного судочинства, діє принцип офіційності, який полягає в активній позиції суду щодо з'ясування всіх обставин у справі (частини четверта, п'ята статті 11, частина друга статті 69, частина п'ята статті 71 КАС України) ( 2747-15 ). Обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він як відповідач заперечує адміністративний позов (частина друга статті 71 КАС України) ( 2747-15 ), а в цивільному судочинстві кожна сторона зобов'язана довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень (частина перша статті 11, частина перша статті 60 ЦПК України) ( 1618-15 ). "Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов'язку суд витребовує названі документи та матеріали", а якщо такі приписи відповідач без поважних причин не виконує, то "суд вирішує справу на основі наявних доказів" (частини четверта, шоста статті 71 КАС України) ( 2747-15 ). Цивільно-процесуальне законодавство не встановлює для суду таких повноважень.

Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, відповідно до частини другої статті 19 КАС України ( 2747-15 ) вирішуються адміністративними судами за вибором позивача, крім випадків, встановлених цим кодексом ( 2747-15 ). Проте в цивільному судочинстві згідно зі статтею 109 ЦПК України ( 1618-15 ) суд розглядає позови за місцем проживання чи місцезнаходженням відповідача, крім випадків, зазначених у статті 110 ЦПК України ( 1618-15 ).

Адміністративне судочинство допускає вихід за межі позовних вимог, якщо це необхідно для захисту прав людини, а також об'єднання в одне провадження кількох заявлених позивачем вимог, які за іншими законами належить розглядати в порядку різного судочинства (частина друга статті 11, частина друга статті 21 КАС України) ( 2747-15 ), що не допускається у цивільному судочинстві (частина перша статті 11, стаття 16 ЦПК України) ( 1618-15 ).

У частині третій статті 87 КАС України ( 2747-15 ), на відміну від частини третьої статті 79 ЦПК України ( 1618-15 ), не передбачено судових витрат на інформаційно-технічне забезпечення розгляду справи, які сплачує позивач при поданні цивільного позову (частина п'ята статті 119 ЦПК України) ( 1618-15 ).

В адміністративному судочинстві, на відміну від цивільного судочинства, фізична особа як позивач до суб'єкта владних повноважень має переваги щодо компенсації судових витрат, а на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви (частини перша, п'ята статті 94, частина третя статті 105 КАС України) ( 2747-15 ).

Виходячи з викладеного є підстави констатувати, що вказаними змінами до КАС України ( 2747-15 ) і ЦПК України ( 1618-15 ) порушено принцип спеціалізації в судочинстві та звужено раніше встановлені законом процесуальні права і гарантії особи, а механізм судового захисту її прав став менш ефективним і доступним. Таке твердження корелюється з правовою позицією Конституційного Суду України, за якою "звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Відповідно до частини третьої статті 22 Конституції України ( 254к/96-ВР ) при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Проте зміни до КАС України ( 2747-15 ) і ЦПК України ( 1618-15 ) звузили процесуальні права позивача у справах, пов'язаних із соціальними виплатами, обмеживши його можливості в судовому захисті своїх прав у спорах із суб'єктом владних повноважень, що порушує частину третю статті 22, частину першу статті 55 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ).

На підставі викладеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення пункту 2 розділу I Закону N 1691 щодо виключення пункту 3 з частини першої статті 18 КАС України ( 2747-15 ), пункту 2 розділу II "Після набрання чинності цим Законом адміністративні суди завершують розгляд справ, провадження в яких було відкрито за пунктом 3 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ). Адміністративні позови, апеляційні та касаційні скарги чи подання, подані до набрання чинності цим Законом до відповідних адміністративних судів в адміністративних справах, передбачених пунктом 3 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), і за якими провадження не відкрито, передаються цими судами до відповідних судів, які здійснюватимуть їх розгляд у порядку цивільного судочинства" та пункт 2 частини першої статті 15 ЦПК України ( 1618-15 ) в редакції Закону N 1691 про підсудність судам цивільної юрисдикції всіх справ, пов'язаних із соціальними виплатами, суперечать частині третій статті 22, частині першій статті 55, частині першій статті 125 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Враховуючи наведене та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 52, 61, 63, 65, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України

вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами" від 18 лютого 2010 року N 1691-VI, а саме:

- пункту 2 розділу I: "Пункт 3 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., NN 35-37, ст. 446) виключити";

- пункту 2 розділу II: "Після набрання чинності цим Законом адміністративні суди завершують розгляд справ, провадження в яких було відкрито за пунктом 3 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ). Адміністративні позови, апеляційні та касаційні скарги чи подання, подані до набрання чинності цим Законом до відповідних адміністративних судів в адміністративних справах, передбачених пунктом 3 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), і за якими провадження не відкрито, передаються цими судами до відповідних судів, які здійснюватимуть їх розгляд у порядку цивільного судочинства".

2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 2 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України ( 1618-15 ) в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами" від 18 лютого 2010 року N 1691-VI.

3. Положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами" від 18 лютого 2010 року N 1691-VI та Цивільного процесуального кодексу України ( 1618-15 ), визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.