КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
N 7-рп/2000, від 27 квітня 2000 року
м. Київ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням Президента
України щодо відповідності Конституції України
(конституційності) Закону України "Про тимчасове
виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на
посаду за згодою Верховної Ради України Президент
України або Верховна Рада України за поданням
Президента України"
(справа про тимчасове виконання
обов'язків посадових осіб)
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:
Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Козюбри Миколи Івановича,
Корнієнка Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мартиненка Петра Федоровича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Селівона Миколи Федосовича,
Тимченка Івана Артемовича,
Тихого Володимира Павловича - суддя-доповідач,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
Яценка Станіслава Сергійовича,
за участю уповноваженого за дорученням суб'єкта права на конституційне подання - Стичинського Броніслава Станіславовича, першого заступника Міністра юстиції України; Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; представника Верховної Ради України Кармазіна Юрія Анатолійовича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з організованою злочинністю і корупцією (нині - Голова Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією), Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" від 10 грудня 1997 року N 709/97-ВР.
Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України".
Підставою для розгляду справи відповідно до статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України".
Заслухавши суддю-доповідача Тихого В.П., пояснення Стичинського Б.С., Носова В.В., Кармазіна Ю.А., Селіванова А.О. та вивчивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:
1. Оспорюваний Закон встановив порядок тимчасового виконання обов'язків та призначення на посади осіб, яких призначає на посади за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України. Цим Законом визначено: осіб, які тимчасово виконують обов'язки відповідних посадових осіб у разі звільнення (відставки) останніх і строк тимчасового виконання цих обов'язків (стаття 1); внесення у таких випадках кандидатур на призначення на ці посади (стаття 2); строк внесення Президентом України нової кандидатури у разі ненадання згоди Верховною Радою України на призначення на посаду запропонованої кандидатури або відхилення нею цієї кандидатури (стаття 3).
2. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що, прийнявши зазначений Закон, Верховна Рада України вийшла за межі своїх повноважень, визначених Конституцією України (статті 85, 92), порушивши тим самим частину другу статті 8 Конституції України, за якою закони приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Глава держави також стверджує, що цей Закон обмежує повноваження Президента України, передбачені пунктами 9, 11, 14 частини першої статті 106 Конституції України щодо призначення за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, Генерального прокурора України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України та пунктами 18, 21 частини першої статті 85 Конституції України щодо подання кандидатур для призначення Верховною Радою України Голови Національного банку України та членів Центральної виборчої комісії.
На думку суб'єкта права на конституційне подання, це обмеження повноважень вбачається і в тому, що Конституція України не передбачає для Президента України ні строків подання Верховній Раді України пропозицій щодо кандидатур на призначення відповідних посадових осіб, ні заборони повторно вносити ті самі кандидатури.
У листі Голови Верховної Ради України до Конституційного Суду України зазначено, що "відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Це означає, що Президент України зобов'язаний діяти у спосіб, передбачений законами, які на підставі статті 75 Конституції України приймає Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні". Виходячи з аналізу положень Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України", наголошується в листі, "необхідність внесення на розгляд Верховної Ради Президентом України нової кандидатури на відповідну посаду свідчить про оцінку депутатським корпусом не посадових функцій, які має здійснювати та чи інша кандидатура, а професійних та інших якостей і здібностей конкретного кандидата на посаду щодо виконання державних функцій. Це не означає, що повторне внесення Президентом України кандидатури, яка раніше була відхилена Верховною Радою України щодо її згоди на призначення, не може стосуватися тієї самої особи, відносно якої Верховна Рада повинна реалізувати своє право на погодження".
Позиції Президента України і Голови Верховної Ради України в процесі розгляду справи на відкритому пленарному засіданні Конституційного Суду України підтримали відповідні представники.
3. Вирішуючи цей спір, Конституційний Суд України виходить з того, що Конституцією України (статті 106, 85) передбачено призначення Президентом України на посаду за згодою Верховної Ради України та Верховною Радою України за поданням Президента України певних посадових осіб.
Згідно із частиною першою статті 106 Конституції України Президент України:
- призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку (пункт 9);
- призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади (пункт 11);
- призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України (пункт 14).
Відповідно до частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить:
- надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України (пункт 12);
- призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України (пункт 18);
- призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України (пункт 21);
- надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України (пункт 24);
- надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (пункт 25).
З наведеного випливає, що оспорюваним Законом конкретизовано норми Конституції України про призначення посадових осіб Президентом України за згодою Верховної Ради України та Верховною Радою України за поданням Президента України і встановлено єдиний порядок тимчасового виконання обов'язків таких посадових осіб та призначення їх на ці посади. Таким чином створено нову правову конструкцію: норми цього Закону поширюються на тимчасове виконання обов'язків та призначення на посади всіх без винятку посадових осіб, яких призначає Президент України за згодою Верховної Ради України або Верховна Рада України за поданням Президента України, в тому числі Прем'єр-міністра України та членів Центральної виборчої комісії.
4. Вирішуючи питання щодо конституційності Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" в частині встановленого ним порядку тимчасового виконання обов'язків та призначення на посади Голови Національного банку України, Генерального прокурора України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Конституційний Суд України виходить з такого.
Згідно із конституційно-правовими засадами поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6) та принципами конституційності, законності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Хоча органи законодавчої, виконавчої та судової влади є самостійними у своїй діяльності в межах наданих їм повноважень, проте стабільність конституційного ладу досягається чіткою системою їх взаємостримувань і противаг. Поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову передбачає їх тісну взаємодію, кінцевим результатом якої є досягнення конституційних цілей і завдань (забезпечення прав і свобод людини і громадянина, їх безпека, стабільність конституційного ладу тощо).
Конституція України покладає на Президента України як главу держави особливий обов'язок - бути гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102).
Процес внесення Президентом України пропозицій щодо кандидатур для призначення на посади згідно з вимогами Конституції України повинен здійснюватись у взаємодії з Верховною Радою України в межах парламентських процедур. Положення Конституції України передбачають досягнення згоди між Президентом України і Верховною Радою України і у вирішенні кадрових питань. Так, згідно з частиною першою статті 122 Конституції України Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України, а Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади. Відповідно до статті 123 Конституції України організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
За Конституцією України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75), до повноважень якого належить прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85) та здійснення інших повноважень, які віднесені до його відання (частина друга статті 85). Це стосується і призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією України (пункт 15 частини першої статті 85). Пунктом 12 частини першої статті 92 Конституції України передбачено, що організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно законами. Норми цієї статті відтворюються і в частині другій статті 120 Конституції України, згідно з якою організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Питання про порядок призначення посадових осіб, тимчасове виконання їхніх обов'язків, в тому числі й визначення строків щодо подання кандидатур для призначення на відповідну посаду та порядку внесення пропозицій щодо цих кандидатур, перебуває саме в площині діяльності органів виконавчої влади і правових основ державної служби і тому має регулюватися виключно законами України. Адже йдеться про порядок призначення посадових осіб, які є керівниками відповідних державних органів, і невизначеність їх правового статусу, порядку тимчасового виконання обов'язків і призначення прямо впливає на законність і ефективність їх діяльності. Посади цих керівників не можуть бути тривалий час вакантними, оскільки це, як свідчить практика, призводить до негативних наслідків.
Якщо виходити з повноважень Верховної Ради України щодо надання нею згоди на призначення і щодо призначення поданих Президентом України кандидатур на відповідні посади та необхідності обопільної узгодженості цих повноважень в ході їх реалізації, не виключається можливість перегляду Верховною Радою України свого рішення про ненадання згоди на призначення або про відхилення внесеної Президентом України кандидатури і повернення до її розгляду.
Отже, прийняття Верховною Радою України Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" не є перевищенням повноважень Верховної Ради України, випливає із змісту зазначених статей Конституції України і не обмежує повноважень Президента України. Навпаки, законодавче врегулювання порядку тимчасового виконання обов'язків і призначення на посади Голови Національного банку України, Генерального прокурора України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України треба розглядати як позитивний момент у правовому регулюванні організації цих органів та їх взаємодії з іншими органами державної влади, оскільки в цьому разі така деталізація спрямована на підвищення ефективності їх діяльності. Крім того, законодавчо встановивши порядок призначення вказаних посадових осіб, Верховна Рада України визначила і для себе певні правові строки розгляду цих питань.
5. Оцінюючи конституційність Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" в частині встановленого ним порядку тимчасового виконання обов'язків і призначення на посади Прем'єр-міністра України та членів Центральної виборчої комісії, Конституційний Суд України виходить з того, що порядок призначення їх на посади і припинення повноважень, виконання ними обов'язків суттєво відрізняються від порядку призначення на посади, припинення повноважень і тимчасового виконання обов'язків інших посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України.
5.1 Конституція України (розділ VI) визначає, зокрема, умови і порядок призначення, складення повноважень або відставки Прем'єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України (частини перша і друга статті 113), складає повноваження перед новообраним Президентом України (частина перша статті 115). Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком його відставку (частина четверта статті 115). Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (частина друга статті 87).
Згідно з Конституцією України Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України (частина друга статті 114).
У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 Конституції України виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем'єр-міністра України (стаття 112), у цих випадках вибори Президента України проводяться в період дев'яноста днів з дня припинення повноважень (частина п'ята статті 103).
Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів (частина п'ята статті 115).
Виходячи з наведених положень встановлений оспорюваним Законом порядок тимчасового виконання обов'язків і призначення на посади посадових осіб є неконституційним щодо Прем'єр-міністра України.
5.2 Центральна виборча комісія є постійно діючим державним органом, утворення і функціонування якого випливає із змісту пункту 21 частини першої статті 85, пунктів 12, 20 частини першої статті 92 Конституції України та відповідно до цього регламентується спеціальним Законом України "Про Центральну виборчу комісію" від 17 грудня 1997 року N 733/97-ВР. Цим Законом передбачено порядок утворення, склад та організацію діяльності, правовий статус і повноваження членів Комісії. Згідно із Законом України "Про Центральну виборчу комісію" кандидатури осіб на посади членів Комісії попередньо обговорюються в депутатських групах і фракціях, а їх призначення проводиться за наявності висновків відповідного Комітету Верховної Ради України (частина третя статті 6); Комісія є колегіальним органом (частина перша статті 9); Голова Комісії, заступник Голови та секретар Комісії обираються з числа членів Комісії на її засіданні (частина четверта статті 6); члени Комісії не мають заступників, не очолюють державний орган, виконують свої функції одноособове, їх повноваження персоніфіковані (статті 18, 19, 20, 21, 22); Голова, заступник Голови, секретар та інші члени Комісії у своїй діяльності є незалежними (частина третя статті 24) і їх незалежність забезпечується, зокрема, особливим порядком призначення та дострокового припинення повноважень (частина четверта статті 24); зміни у складі Комісії проводяться у такий же спосіб, як і призначення членів Комісії; Верховна Рада України після внесення Президентом України подання щодо дострокового припинення повноважень члена Комісії розглядає його в місячний строк і приймає відповідне рішення (частини друга, третя статті 25).
Наведене свідчить, що встановлений Законом України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" порядок тимчасового виконання обов'язків і призначення на посади посадових осіб є неконституційним щодо членів Центральної виборчої комісії.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 51, 61, 63, частиною першою статті 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:
1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Закон України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" від 10 грудня 1997 року N 709/97-ВР у частині встановленого цим Законом порядку тимчасового виконання обов'язків та призначення на посади Голови Національного банку України, Генерального прокурора України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України.
2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" від 10 грудня 1997 року N 709/97-ВР у частині встановленого цим Законом порядку тимчасового виконання обов'язків та призначення на посади Прем'єр-міністра України і членів Центральної виборчої комісії.
3. Положення Закону України "Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України" від 10 грудня 1997 року N 709/97-ВР, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.