ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
03.08.2016 N 387

Про відмову в погодженні
проекту регуляторного акта

Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України здійснено розгляд проекту наказу Міністерства соціальної політики України "Про внесення змін до наказу Державного комітету з нагляду за охороною праці від 26.01.2005 N 15" (далі - проект наказу) на його відповідність вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також документи, що додаються до проекту наказу, надіслані Держпраці листом від 24.06.2016 року N 6832/1/4.4-ДП-16.

За результатами розгляду проекту наказу та аналізу його регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон) встановлено:

проектом наказу пропонується внести зміни до Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці (далі - проект Змін).

Як вбачається з Аналізу регуляторного впливу до проекту наказу, його розроблено з метою виконання рішення Державної регуляторної служби України (далі - ДРС) та приведення норм Типового положення у відповідність до вимог чинного законодавства, забезпечення дерегуляції господарської діяльності в сфері охорони праці.

Однак проект регуляторного акта не може бути погоджений у запропонованій редакції та потребує доопрацювання з урахуванням наступних зауважень.

Так, на підставі звернення суб'єкта господарювання Державною регуляторною службою України було прийнято рішення від 11.08.2015 N 3 "Про необхідність усунення Державною регуляторною службою України з питань праці порушень принципів державної регуляторної політики згідно з вимогами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Рішення N 3), яким було запропоновано Державній службі України з питань праці внести зміни до Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці та Переліку робіт з підвищеною небезпекою, затверджених наказом Держнаглядохоронпраці від 26.01.2005 N 15, шляхом приведення пункту 5.2 Типового положення у відповідність до вимог чинного законодавства.

Держпраці на виконання Рішення ДРС N 3 було розроблено та подано до ДРС проект наказу Мінсоцполітики "Про внесення змін до Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці", який за результатами проведеного аналізу погоджено рішенням ДРС від 10.11.2015 N 965, який в повній мірі виконував вимоги Рішення N 3.

Проте на сьогоднішній день регулятором не було здійснено низки заходів щодо затвердження погодженого ДРС проекту наказу та забезпечення подання його в установленому порядку на державну реєстрацію до Мін'юсту, а також офіційного опублікування, після якого наказ має набирати чинності, а Рішення N 3 фактично вважається виконаним.

В той же час Держпраці було направлено відповідний проект наказу на погодження до заінтересованих органів та з метою обговорення зауважень і пропозицій до проекту наказу, що надійшли до Держпраці від СПО об'єднання профспілок та СПО роботодавців було проведено узгоджувальну нараду із сторонами соціального діалогу. За результатами зазначеної наради було прийнято рішення доопрацювати проект наказу з урахуванням висловлених пропозицій та Рішення N 3.

Ураховуючи вищезазначене, з метою реалізації вимог статті 29 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та усунення порушень принципів державної регуляторної політики, передбачених статтею 4 цього Закону, Служба неодноразово зверталася до Мінсоцполітики та Держпраці з проханням терміново вжити всіх необхідних заходів щодо забезпечення затвердження погодженого ДРС рішенням від 10.11.2015 N 965 проекту наказу Міністерства соціальної політики України "Про внесення змін до Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці", який був розроблений з метою виконання Рішення N 3.

Держпраці не було здійснено відповідних заходів реагування, проте листом Держпраці від 24.06.2016 N 6832/1/4.4-ДП-16 була надіслана на погодження нова редакція проекту наказу Міністерства соціальної політики "Про внесення змін до наказу Державного комітету з нагляду за охороною праці від 26.01.2005 N 15", яка не враховує пропозицій, викладених в Рішенні N 3.

Загальний порядок проведення навчання з питань охорони праці визначений статтею 18 Закону України "Про охорону праці" (далі - Закон).

Виконання вимог Закону в частині проведення навчання та перевірки знань з питань охорони праці здійснюється відповідно до Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці, затвердженого наказом Державного комітету України з нагляду за охороною праці від 26.01.2005 N 15 (далі - Типове положення, Наказ N 15).

Наразі пунктом 5.2 Типового положення визначено, що перші заступники та заступники міністрів, керівники інших центральних органів виконавчої влади, перші заступники та заступники міністрів, керівники інших центральних органів виконавчої влади Ради міністрів Автономної Республіки Крим, заступники керівників обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; керівники об'єднань підприємств, керівники підприємств (чисельністю понад 1000 працівників), керівники та фахівці служб охорони праці, члени комісій з перевірки знань з питань охорони праці цих підприємств; експерти технічні з промислової безпеки; керівники та викладачі кафедр охорони праці вищих навчальних закладів, керівники і штатні викладачі галузевих навчальних центрів проходять навчання у Головному навчально-методичному центрі Держгірпромнагляду.

Рішенням N 3 було запропоновано внести зміни до Типового положення, шляхом приведення пункту 5.2 Типового положення у відповідність до вимог чинного законодавства в частині проходження зазначеними в цьому пункті посадовими особами навчання з питань охорони праці у навчальних закладах та установах, які в установленому Типовим положенням порядку проводять відповідне навчання.

Водночас поданий Держпраці на погодження до ДРС новий проект наказу, яким вносяться зміни до Типового положення, зокрема до пункту 5.2 в частині зміни слів "Головному навчально-методичному центрі Держгірпромнагляду" на слова "навчальних центрах, визначених в установленому порядку", в свою чергу створює новий порядок визначення навчальних центрів, які будуть здійснювати відповідне навчання.

Пунктом 1.4 проекту Змін визначено нові поняття і терміни, серед яких навчальний центр - суб'єкт господарювання, який проводить навчання з питань охорони праці працівників інших суб'єктів господарювання.

Разом з цим, звертаємо увагу, що вимога щодо проходження навчання у навчальних центрах або галузевих навчальних центрах також закріплена у пункті 5.3 відповідного проекту Змін.

Таким чином, виключається можливість проходження навчання з охорони праці у навчальних закладах та установах особами, визначеними у пунктах 5.2 та 5.3 Типового положення, як це визначено у діючій редакції Наказу N 15.

Крім того, наголошуємо, що ні Законом України "Про охорону праці", ні будь-яким іншим нормативно-правовим актом не передбачено жодних обмежень в частині визначення навчальних закладів, центрів чи будь-яких інших установ, що проводять навчання з питань охорони праці.

Також відповідно до статті 18 Закону України "Про охорону праці", на виконання якої затверджено Типове положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці та Перелік робіт з підвищеною небезпекою, відсутні норми щодо заходів державного нагляду (контролю) у цій сфері.

Проте пунктом 1.5 чинного Типового положення, затвердженого Наказом N 15, встановлено, що "нагляд за дотриманням вимог цього Типового положення здійснюють органи державного нагляду за охороною праці, а контроль - служби охорони праці центральних і місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та підприємств".

Таким чином, слід виключити з Типового положення, затвердженого Наказом N 15, всі норми щодо здійснення державного нагляду (контролю).

Також, відповідно до частини п'ятої статті 18 Закону України "Про охорону праці" центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони праці затверджується типове положення, яким визначається Порядок проведення навчання та перевірки знань посадових осіб з питань охорони праці.

Отже, назву і текст Наказу N 15 необхідно привести у відповідність до норм, встановленої частиною п'ятою статті 18 Закону України "Про охорону праці".

Крім того, інформуємо, що на адресу ДРС листами Дніпровської обласної організації роботодавців Експертних та Інспекційних організацій N 23 від 21.07.2016, ТОВ "Європа - Транс ЛТД" N ПЕР/Вч/2016/00129 від 20.07.2016 та ТОВ "Учбовий центр "Новатор" N 119 від 21.07.2016 надійшли зауваження до проекту (копії додаються)*.

____________

* Не наводяться.

Відповідно до частини сьомої статті 9 Закону про регуляторну політику усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Таким чином, розгляд питання щодо погодження проекту наказу можливе лише після дотримання розробником процедури, встановленої частиною сьомою статті 9 Закону про регуляторну політику.

Наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту наказу не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта", зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика).

Відповідно до пункту 13 Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта (АРВ) викладаються письмово згідно з додатком 1 цієї Методики.

Так, у розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, зокрема:

- визначити причини її виникнення;

- оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб;

- визначити основні групи, на які вона справляє вплив;

- обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.

Разом з тим, в АРВ до проекту наказу розробником не проаналізовано існуюче правове регулювання господарських та адміністративних відносин, щодо яких склалась проблема, не доведено, чому існуючі регулювання не вирішують проблему та потребують вдосконалення. При визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, розробник обмежився лише словесним описом проблеми. Не наведено жодних даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, визначали її масштаб та важливість, а також не охарактеризовано та не оцінено сфери життя та діяльності, на які проблема має найбільший негативний вплив.

Зазначене не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема, принципу доцільності оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.

Так, у розділі II "Цілі державного регулювання" АРВ розробник повинен чітко визначити мету державного регулювання, що має бути безпосередньо пов'язана з розв'язанням проблеми.

Натомість, в цьому розділі розробником зазначено, що проект наказу розроблено на виконання рішення Державної регуляторної служби України (далі - ДРС) та приведення норм Типового положення у відповідність до вимог чинного законодавства, забезпечення дерегуляції господарської діяльності в сфері охорони праці.

Задекларовані розробником цілі державного регулювання:

- не відповідають проблемі, визначеній у попередньому розділі АРВ,

- викладені не чітко і лаконічно та не є вимірюваними.

Зокрема, розробником не визначено індикаторів зменшення масштабів проблеми, що характеризувало б досягнення мети регулювання, а тому зробити висновок, чи є цілі реально досяжними, не вбачається можливим.

Таким чином, розробником порушено принцип адекватності, оскільки належним чином не обґрунтовано, наскільки обраний спосіб державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми та дозволить досягти поставлених цілей.

У розділі III "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми, з яких обрати не менше двох альтернатив, стисло описати їх та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожній з них.

Однак розробник при визначенні альтернативних способів досягнення цілей обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до Додатка 2 до Методики.

В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту наказу, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.

Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.

У зв'язку з неналежним опрацюванням попередніх розділів АРВ, у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.

У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту наказу та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.

При заповненні розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розрахунок витрат органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з Додатком 3 до Методики проведено формально, не враховано всі можливі витрати держави на забезпечення виконання регулювання.

Так само формально підготовлено і М-Тест під час визначення впливу проекту наказу на суб'єктів малого підприємництва. Так, розробником враховано лише окремі процеси, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації вимог регулювання. Це ставить під сумнів точність розрахунку, проведеного згідно з Додатком 4 до Методики.

Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так, розробником не наведено обов'язкових показників результативності регуляторного акта (розробник обмежився лише додатковими показниками результативності), таких як: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта; кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта; рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта.

При цьому додаткові показники, які безпосередньо характеризують результативність регуляторного акта, розробником сформульовані некоректно. Відповідно до вимог Методики ці показники повинні бути не описовими, а кількісними та вимірювальними.

Крім того, розробником не наведено прогнозних показників результативності дії регуляторного акта у кількісному виразі.

Підсумовуючи зазначене, при розробці проекту наказу розробником не враховані принципи державної регуляторної політики, визначені статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема:

- доцільності - обґрунтованої необхідності державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

- ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

- передбачуваності - послідовності регуляторної діяльності та відповідності її цілям державної політики;

- збалансованості - в частині недоведеного розробником забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави.

Крім того, не дотримано вимог статті 5 зазначеного вище Закону в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які не узгоджуються з діючими регуляторними актами.

Враховуючи викладене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:

відмовити в погодженні проекту наказу Міністерства соціальної політики України "Про внесення змін до наказу Державного комітету з нагляду за охороною праці від 26.01.2005 N 15".

В. о. Голови Державної регуляторної
служби України В. П. Загородній