КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
01.02.2016
Справа: N 826/23832/15
Про визнання протиправною бездіяльності,
зобов'язання вчинити певні дії
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Ісаєнко Ю.А.;
суддів: Губської Л.В., Федотова І.В.,
за участю секретаря: Чорної Н.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів" в особі Ради адвокатів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 листопада 2015 року у адміністративній справі за позовом Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів" в особі Ради адвокатів України до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної служби статистики України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, встановив:
Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної служби статистики України, в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства економічного розвитку і торгівлі України щодо приведення національних класифікаторів України у відповідність із Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та зобов'язати надати доручення Державній службі статистики України внести зміни до Класифікатора видів економічної діяльності та Статистичного класифікатору організаційних форм суб'єктів економіки для приведення їх у відповідність із Законом України "Про адвокатуру т адвокатську діяльність";
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби статистики України щодо внесення змін до національних класифікаторів для приведення їх у відповідність Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та зобов'язати внести зміни до Класифікатора видів економічної діяльності ДК 009:2010, визначивши окремий код класифікації "Діяльність у сфері забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування", а також внести зміни до Статистичного класифікатору форм суб'єктів економіки, визначивши окремий код класифікації для організаційної форми "Індивідуальна адвокатська діяльність".
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 листопада 2015 року у задоволенні позову відмолено.
Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач подав апеляційну скаргу з підстав неповного з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 листопада 2015 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
В судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив їх задовольнити.
Представники відповідачів у судовому засіданні заперечували проти задоволення апеляційної скарги посилаючись на те, що судом першої інстанції було ухвалене законне та обґрунтоване рішення, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України від 22.11.2012 N 625739, витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців станом на 30.06.2015, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" зареєстрована 19.11.2012 як юридична особа; організаційно - правова форма: інші організаційно - правові форми; вид діяльності за КВЕД-2010: 84.11 - Державне управління загального характеру.
Згідно статуту, затвердженого рішенням установчого з'їзду адвокатів України від 17.11.2012, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" є всеукраїнською, недержавною, некомерційною, неприбутковою, професійною організацією, яка об'єднує всіх адвокатів України з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування, створена на засадах професійної незалежності для сприяння розвиту та зміцнення інституту адвокатури в Україні, підвищення рівня правової допомоги, що надається адвокатами, підвищення ролі та авторитету адвокатури в суспільстві, захисту прав і законних інтересів членів організації.
Також згідно матеріалів справи позивач листом від 14.05.2014 N 636/0/2-14 звернувся до Прем'єр - міністра України, в якому просив надати доручення відповідним центральним органам виконавчої влади щодо внесення до Класифікатора видів економічної діяльності коду із визначенням, яке буде відповідати діяльності Національної асоціації адвокатів України, а саме "Діяльність у сфері забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування"; доповнення Класифікатора організаційно-правових форм господарювання з метою приведення останнього у відповідність до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", визначивши окремо такі види організаційно-правових форм, як індивідуальна адвокатська діяльність, адвокатське бюро та адвокатське об'єднання; розробки та затвердження форми реєстраційних карток для внесення відомостей про учасників адвокатських об'єднань до Єдиного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.
На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 23.05.2014 N 18547/1/1-14 щодо внесення змін до національних класифікаторів України Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку України) листом від 13.06.2014 N 3411-16/19765-07 направило до Держастату лист Національної асоціації адвокатів України для розгляду та надання пропозицій.
Листом Державної служби статистики України від 13.06.2014 N 14.5-04/421-14 повідомлено Мінекономрозвитку України, що у внесені до Класифікації видів економічної діяльності (КВЕД-2010) окремої позиції для виду діяльності із забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування відсутня потреба, оскільки він є національним аналогом стандартної статистичної Класифікації видів економічної діяльності Європейського союзу (NACE); також роз'яснено, що діяльність Національної асоціації адвокатів України із забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування не відноситься до позиції 84.11 КВЕД, а відноситься до позиції 94.12 "Діяльність професійних громадських організацій". Щодо внесення змін до Класифікації організаційно - правових форм господарювання, Держстатом України зазначено, що в даний час здійснюється перегляд Класифікації з метою її удосконалення та актуалізації; нова редакція Класифікації враховуватиме останні зміни, в тому числі щодо організаційних форм здійснення адвокатської професійної діяльності та адвокатського самоврядування.
У зв'язку із наведеним позивач листом від 04.08.2014 N 967/0/2-14 повторно звернувся до Мінекономрозвитку України щодо внесення змін до вищенаведених Класифікаторів, проте листом Держстату України від 19.09.2014 N 14.4-04/626-14 позивачу надано відповідь аналогічну попередній.
Вважаючи протиправну бездіяльність відповідачів щодо приведення національних класифікаторів України у відповідність із Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та внесення до них відповідних змін позивач звернувся з даним позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку відповідачів.
Колегія суддів частково погоджується з таким висновком з наступних підстав.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об'єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування.
Згідно частини п'ятої статті 259 ГК України складовою частиною національної системи класифікації є національні класифікатори. Національні класифікатори та процедури їх розроблення затверджує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку.
Статтею 3 Закону України "Про державну статистику" передбачено, що державна політика в галузі статистики спрямована на створення єдиної системи обліку та статистики на всій території України та її узгодження з міжнародними стандартами і методологією.
Відповідно до статті 14 зазначеного Закону органи державної статистики зобов'язані, зокрема, використовувати у практиці органів державної статистики міжнародні статистичні стандарти та рекомендації.
Так, наказом Державного комітету з питань технічного регулювання та споживчої політики від 11.10.2010 N 457 затверджений Національний класифікатор України "Класифікатор видів економічної діяльності" ДК 009:2010 (далі - КВЕД 009:2010).
У вступній частині Національного класифікатора України КВЕД 009:2010 зазначено, що в Україні національні статистичні класифікації видів економічної діяльності, продукції, товарів створювали, використовуючи європейські класифікації в незмінному вигляді. Упровадження Класифікації видів економічної діяльності (ДК 009-96), яку було побудовано на базі NACE (Rev. 1), відбувалось протягом 1997 - 2000 років згідно з розробленим планом заходів, а, починаючи з січня 2001 року, за цією Класифікацією здійснювали організування статистичних спостережень, формування зведеної інформації та публікацію статистичних даних. З 2006 року набула чинності друга редакція Класифікації видів економічної діяльності (ДК 009:2005), побудована на базі NACE (Rev. 1.1). КВЕД 009:2010 створено на основі NACE (Rev. 2), упровадженої Регламентом (ЄС) Європейського парламенту та ради від 20 грудня 2006 року N 1893/2006.
У пункті 3 КВЕД 009:2010 зазначено, що підставою для внесення змін до КВЕД є відповідні зміни в базовій міжнародній статистичній класифікації NACE.
Згідно пункту 6 Методологічних основ та пояснень до позицій Класифікації видів економічної діяльності, затверджених наказом Державного комітету статистики України від 23 грудня 2011 року N 396 з метою забезпечення міжнародного співставлення, визначення та пояснення до класифікаційних позицій КВЕД повністю відповідають визначенням і поняттям, встановленим ЄС для використання у NACE, а також відповідають тим, що опубліковані у Вступі до ISIC. Методологічні основи, які покладені в основу національної класифікації КВЕД, ґрунтуються на відповідних правилах NACE і повністю їм відповідають.
Позивач просить ввести позицію "Діяльність у сфері забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування".
Проте, колегія суддів вважає, що введення до КВЕД 009:2010 позиції, яка буде повністю відповідати завданню лише однієї в Україні юридичної особи, є невиправданим з точки зору збору, накопичення та використання статистичної інформації.
Судом першої інстанції було вірно встановлено, що Національна асоціація адвокатів України може бути облікована за КВЕД 009:2010 "Діяльність професійних громадських організацій".
Так, завдання Національної асоціації адвокатів України, зазначені в частини другій статті 45 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", які мають спільні риси із завданнями профспілок, зазначеними у статтях 19, 21, 29 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності".
На думку позивача, професійні спілки та Національна асоціація адвокатів України відрізняються за порядком їх створення, юридичним статусом, способом набуття членства в організації, особливостями діяльності тощо, а тому не можуть обліковуватися за одним КВЕД.
Разом з тим, у NACE, а, отже, і у КВЕД 009:2010, основним критерієм для поділу на групи є характеристика виду економічної діяльності.
Відповідно до пункту 14 Методологічних основ та пояснень до позицій Класифікації видів економічної діяльності, затверджених наказом Державного комітету статистики України від 23 грудня 2011 року N 396, NACE не враховує розбіжності між формами власності, юридичним статусом або характером діяльності виробничої одиниці, оскільки такі критерії не мають відношення до характеристик виду економічної діяльності. Одиниці, що здійснюють однакові види економічної діяльності, відносяться до однієї позиції NACE незалежно від того, чи є вони акціонерними товариствами (або їх частиною), приватними підприємствами або державними органами, чи є материнська компанія іноземною юридичною особою і чи складається одиниця з більш ніж одного підрозділу.
Відповідно, відмінності між профспілками та Національною асоціацією адвокатів України, на які посилається позивач, є неважливими для цілей визначення КВЕД.
Таким чином, оскільки КВЕД 009:2010 побудований за принципом повної відповідності NACE (Rev. 2), упровадженої Регламентом (ЄС) Європейського парламенту та ради від 20 грудня 2006 року N 1893/2006, та станом на час розгляду справи в суді першої та апеляційної інстанції зміни до NACE (Rev. 2) не вносились, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у задоволенні позову щодо внесення змін до КВЕД 009:2010.
Що стосується внесення змін до Статистичного класифікатора організаційних форм суб'єктів економіки (СКОФ), визначивши окремий код класифікації для організаційної форми "Індивідуальна адвокатська діяльність", колегією суддів встановлено наступне.
Так, наказом Державної служби статистики України від 29 вересня 2014 року N 271 затверджений Статистичний класифікатор організаційних форм суб'єктів економіки (далі - СКОФ).
Положеннями вступної частини СКОФ передбачено, що організаційна форма юридичної особи - це сукупність установлених нормами законодавства організаційних елементів, які визначають спосіб та порядок створення юридичної особи, виражають особливості сфери її діяльності та правовідносин (майнових, господарських, управлінських, земельних, трудових тощо), які виникають у процесі діяльності юридичної особи. Існування законодавчого переліку організаційних форм юридичних осіб дає змогу чітко розмежувати різні суб'єкти господарювання з метою забезпечення можливості вільного вибору форми їх діяльності та різноманітності форм реалізації права на підприємницьку діяльність.
Організаційна форма суб'єкта ґрунтується на відповідній правовій основі, що дозволяє розмежовувати ті чи інші види юридичних осіб, використовуючи певний набір класифікаційних ознак.
Вибір форми господарювання визначає певний набір факторів, головними з яких є такі елементи організаційної структури: мета юридичної особи; склад учасників; спосіб формування капіталу; мінімальна вартість майна; майнова відповідальність по зобов'язаннях; організація управління; права та обов'язки учасників; умови відповідальності юридичної особи та її учасників; взаємовідносини з учасниками та учасників один з одним.
Усі організаційні одиниці, тобто юридичні особи, розрізняються за правовими, фінансово-економічними та організаційно-управлінськими ознаками.
Підставою для перегляду або внесення змін до СКОФ є поява встановлених нормами законодавства нових організаційних елементів, відповідної фінансово-економічної або організаційно-управлінської основи у господарських відносинах суб'єктів.
У розумінні пункту 2 статті 1 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" адвокатська діяльність це незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту;
Згідно статті 13 вказаного Закону адвокат, який здійснює адвокатську діяльність індивідуально, є самозайнятою особою. Адвокат, який здійснює адвокатську діяльність індивідуально, може відкривати рахунки в банках, мати печатку, штампи, бланки (у тому числі ордера) із зазначенням свого прізвища, імені та по батькові, номера і дати видачі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.
Отже, індивідуальна адвокатська діяльність є новою законодавчо визначеною організаційною формою.
Відповідно до положень статті 50, 51, 52 ЦК України право на здійснення підприємницької діяльності, яку не заборонено законом, має фізична особа з повною цивільною дієздатністю. Фізична особа здійснює своє право на підприємницьку діяльність за умови її державної реєстрації в порядку, встановленому законом. До підприємницької діяльності фізичних осіб застосовуються нормативно-правові акти, що регулюють підприємницьку діяльність юридичних осіб, якщо інше не встановлено законом або не випливає із суті відносин. Фізична особа - підприємець відповідає за зобов'язаннями, пов'язаними з підприємницькою діяльністю, усім своїм майном, крім майна, на яке згідно із законом не може бути звернено стягнення.
Отже, реєстрація особи, яка здійснює адвокатську діяльність індивідуально, як фізичної особи - підприємця, не передбачена.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що "Індивідуальна адвокатська діяльність" є окремою організаційно-правовою формою, тому СКОФ необхідно доповнити вказаною позицією.
Пунктом 10 Перехідних положень Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" зобов'язано Кабінет Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Проте, як встановлено колегією суддів, зміни до СКОФ внесені не були.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону України "Про державну статистику" органами державної статистики є, зокрема центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері статистики.
Згідно абзацу шостого статті 12 зазначеного Закону основними завданнями органів державної статистики є забезпечення розроблення, вдосконалення та впровадження системи державних класифікаторів техніко-економічної та соціальної інформації, які використовуються для проведення статистичних спостережень.
У відповідності до пункту 1 та підпункту 34 пункту 4 Положення про Державну службу статистики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2014 року N 481 Державна служба статистики України (Держстат) є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі статистики, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економічного розвитку і торгівлі та який реалізує державну політику у сфері статистики. Держстат може здійснює інші повноваження, визначені законом.
Вказане також передбачено в Положенні про Державну службу статистики України, затверджене Указом Президента України від 6 квітня 2011 року N 396/2011.
Отже, питання внесення змін до СКОФ відноситься саме до повноважень Державної служби статистики України.
Повноваження Міністерства економічного розвитку і торгівлі України у відповідній сфері передбачені Положенням, затвердженим Указом Президента України від 31 травня 2011 року N 634/2011.
За правилами пункту 3 цього Положення серед основних завдань Міністерства є формування державної політики у сфері статистики.
Відповідно до абзацу восьмого підпункту 1 та абзацу четвертого підпункту 10 пункту 4 Положення Мінекономрозвитку України відповідно до покладених на нього завдань: забезпечує нормативно-правове регулювання у сфері статистики відповідно до положень Законів України "Про державну статистику", "Про Всеукраїнський перепис населення", "Про сільськогосподарський перепис"; організовує розроблення проектів нормативно-правових актів з питань захисту прав і інтересів споживачів, реклами, стандартизації, метрології, сертифікації, оцінки (підтвердження) відповідності, управління якістю та погоджує їх;
З викладеного вбачається обов'язок Міністерства економічного розвитку і торгівлі України організувати розроблення змін до СКОФ, та прийняти їх, проте, відповідних дій вчинено не було, а тому така бездіяльність є протиправною.
Водночас, прийняттю змін до СКОФ передує їх розроблення, що є повноваженням Державної служби статистики України, проте, оскільки остання не виконала свого обов'язку, бездіяльність Міністерства полягає виключно у нездійсненні організації розроблення проекту змін до СКОФ.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що позовні вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання відповідачів вчинити дії щодо внесення змін до СКОФ, визначивши окремий код класифікації для організаційної форми "Індивідуальна адвокатська діяльність", підлягають задоволенню.
Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, відповідно до пункту 1 та 4 статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні постанови неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального права, в зв'язку з чим постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст. ст. 160, 198, 202, 205, 207 КАС України, суд апеляційної інстанції, - постановив:
Апеляційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів" в особі Ради адвокатів України задовольнити частково.
Скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 листопада 2015 року та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Державної служби статистики України, яка полягає у не розробленні змін до Статистичного класифікатора організаційних форм суб'єктів економіки (СКОФ), затвердженого наказом Державної служби статистики України від 29 вересня 2014 року N 271.
Визнати протиправною бездіяльність Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, яка полягає у незабезпеченні організації внесення змін (доповнень) до Статистичного класифікатора організаційних форм суб'єктів економіки (СКОФ), затвердженого наказом Державної служби статистики України від 29 вересня 2014 року N 271.
Зобов'язати Державну службу статистики України розробити зміни і доповнення до Статистичного класифікатора організаційних форм суб'єктів економіки (СКОФ), затвердженого наказом Державної служби статистики України від 29 вересня 2014 року N 271, шляхом запровадження окремої позиції для організаційної форми "Індивідуальна адвокатська діяльність".
Зобов'язати Міністерство економічного розвитку і торгівлі України внести зміни і доповнення до Статистичного класифікатора організаційних форм суб'єктів економіки (СКОФ), затвердженого наказом Державної служби статистики України від 29 вересня 2014 року N 271, для окремої позиції для організаційної форми "Індивідуальна адвокатська діяльність".
В інший частині позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
(Постанову у повному обсязі складено 08.02.2016)
Головуючий суддя: Ю.А. Ісаєнко
Суддя: Л.В. Губська
Суддя: І.В. Федотов