Постанова : Про визнання незаконним і нечинним наказу N 245 від 23.04.2013 року

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ПОСТАНОВА
03.03.2015 р. N 826/20406/14

Про визнання незаконним і нечинним наказу
N 245 від 23.04.2013 року

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого, судді - Аблова Є. В., судді - Амельохіна В. В., судді - Шулежка В. П., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Міністерства інфраструктури України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - товариства з обмеженою відповідальністю "Авіалінії Візз Ейр Україна", товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії", громадської спілки "Асоціація підприємств авіаційної галузі України", товариства з обмеженою відповідальністю "Авіакомпанія "Атласджет Україна", Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України про визнання незаконним і нечинним наказу N 245 від 23.04.2013 року, встановив:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Міністерства інфраструктури України за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - товариства з обмеженою відповідальністю "Авіалінії Візз Ейр Україна", товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії", громадської спілки "Асоціація підприємств авіаційної галузі України", товариства з обмеженою відповідальністю "Авіакомпанія "Атласджет Україна", Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України про визнання незаконним і нечинним наказу N 245 від 23.04.2013 року "Про затвердження Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", мотивуючи позовні вимоги тим, що невідповідність оскаржуваного наказу правовим актам вищої юридичної сили, а також перевищення Міністерством інфраструктури України своїх повноважень при його прийнятті є підставою для визнання незаконним і нечинним даного наказу в порядку ст. 171 КАС України.

У позовній заяві позивач просить суд визнати незаконним і нечинним наказ Міністерства інфраструктури України N 245 від 23.04.2013 р. "Про затвердження Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.05.2013 за N 765/23297.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю, просив суд їх задовольнити.

Представники відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог зазначивши, що оскаржуваний наказ відповідає принципам державної регуляторної політики, прийнятий на виконання основних завдань Мінінфраструктури щодо формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері транспорту, використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, дорожнього господарства, надання послуг поштового зв'язку.

Крім того, представник відповідача в наданих суду запереченнях зазначив, що комплексний аналіз Положення про Державіаслужбу підтверджує відсутність у останньої повноважень з видання нормативно-правових актів.

Представник Державної регуляторної служби України, про день, час та місце судового засідання повідомлений належним чином, в судове засідання не прибув, надав до суду клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Відповідно до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи в судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомленні про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Враховуючи зазначене та неявку в судове засідання представника третьої особи, суд ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.

Розглянувши наявні матеріали справи, суд встановив наступне.

23.04.2013 Міністерством інфраструктури України видано наказ N 245 "Про затвердження Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.05.2013 за N 765/23297 (далі - Наказ N 245).

Позивач, вважаючи зазначений наказ таким, що суперечить нормативно-правовим актам вищої юридичної сили, порушує його право на отримання прав на експлуатацію повітряних ліній у спосіб, що встановлений Повітряним кодексом України, звернувся до суду за їх захистом з даним адміністративним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 2 статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано акт, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Тобто, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.

Особа є суб'єктом правовідносин, в яких буде застосовано нормативно-правовий акт, якщо вона безпосередньо є учасником матеріальних правовідносин, для врегулювання яких прийнято нормативно-правовий акт.

Матеріалами справи підтверджується, що позивач є юридичною особою, основним предметом діяльності якої є надання послуг з перевезення пасажирів повітряним транспортом (виконання міжнародних, внутрішніх та каботажних регулярних та/або чартерних польотів), надання послуг з перевезення вантажів, а також пошти повітряним транспортом (виконання міжнародних, внутрішніх та каботажних регулярних та/або чартерних польотів), включаючи перевезення небезпечних та дорогоцінних вантажів.

Позивач володіє ліцензією серії АГ N 505921, що видана 27.06.2012 року на підставі рішення від 20.06.2012 року N 1.18-06489, та має чинний сертифікат експлуатанта СЕ N UK 021 серія АО N 000217 від 14.10.2013 року.

В той же час, оскаржуваним наказом N 245 затверджено Порядок, який встановлює механізм надання, анулювання, внесення змін, відмови у наданні та обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній українськими та іноземними авіаперевізниками незалежно від форм власності, та використовується для регулювання доступу авіаперевізників на ринок повітряних перевезень і є обов'язковим для виконання.

В силу вимог статті 92 Повітряного кодексу України авіаційний перевізник, який виконує перевезення пасажирів та/або вантажу за плату та/або за наймом, повинен мати ліцензію на провадження діяльності з перевезення пасажирів та/або вантажу повітряним транспортом, яка видається уповноваженим органом з питань цивільної авіації згідно із законодавством України. Перевезення пасажирів, вантажу за плату та/або за наймом без ліцензії забороняється.

Згідно частини 1 статті 94 ПК авіаперевізник зобов'язаний надавати послуги з повітряних перевезень в обсягах і на умовах, передбачених сертифікатом експлуатанта, ліцензією та наданими йому правами на експлуатацію повітряних ліній.

Водночас, згідно з вимогами частини 3 статті 92 та частини 2 статті 94 ПК України наявність ліцензії не означає, що авіаційний перевізник має право доступу до певних повітряних ліній або ринків. З метою набуття права доступу до певних повітряних ліній або ринків авіаперевізник повинен отримати від уповноваженого органу з питань цивільної авіації відповідний документ на право експлуатації певної повітряної лінії.

Наведене в сукупності свідчить, що позивач є суб'єктом правовідносин, щодо яких застосується оскаржуваний акт та є учасником матеріальних правовідносин, для врегулювання яких прийнято нормативно-правовий акт.

При цьому, згідно п. 2 ч. 1 ст. 171 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті. Крім того, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з його прийняттям прав та законних інтересів особи.

Зважаючи на наведене, необхідним є з'ясування судом питання компетенції Міністерства інфраструктури України у правовідносинах, що є предметом регулювання оскаржуваним нормативно-правовим актом, стосовно чого суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого Указом Президента України від 12.05.2011 N 581, Міністерство інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сферах авіаційного, автомобільного, залізничного, морського і річкового, міського електричного транспорту та у сферах використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, метрополітенів, дорожнього господарства, надання послуг поштового зв'язку, забезпечення підготовки та реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань і заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інших міжнародних спортивних подій, забезпечення безпеки руху, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства (центральний орган виконавчої влади у сфері транспорту, дорожнього господарства, туризму та інфраструктури).

Пунктом 2 зазначеного Положення визначено, що Мінінфраструктури України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України, дорученнями Президента України, а також цим Положенням.

Мінінфраструктури як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, є одним з органів державної влади, що в силу статті 4 Повітряного кодексу України, здійснюють державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України.

Частиною 5 ст. 4 Повітряного кодексу України визначено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, визначає пріоритетні напрями та здійснює заходи щодо формування державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України і забезпечує нормативно-правове регулювання відповідно до статті 11 цього Кодексу.

При цьому, відповідно до ст. 11 Повітряного кодексу України нормативно-правове регулювання у сфері цивільної авіації здійснюється шляхом прийняття в установленому порядку нормативно-правових актів та прийняття уповноваженим органом з питань цивільної авіації авіаційних правил України, що регулюють діяльність цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Наведене свідчить, що стаття 11 Повітряного кодексу України визначає здійснення нормативно-правового регулювання у сфері цивільної авіації шляхом прийняття в установленому порядку нормативно-правових актів та прийняття уповноваженим органом з питань цивільної авіації авіаційних правил України, що регулюють діяльність цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Водночас, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, приймає нормативно-правові акти, спрямовані на формування державної політики у сфері цивільної авіації, крім авіаційних правил України, визначених частиною п'ятою цієї статті.

З наведених норм Повітряного кодексу України вбачається, що до повноважень Мінінфраструктури віднесено формування державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України і забезпечення нормативно-правове регулювання. В той же час, прийняття авіаційних правил України належить до повноважень Державіаслужби України, а не Міністерства інфраструктури України.

Суд також зазначає, що частиною 4 статті 94 Повітряного кодексу України визначено, що порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній та порядок затвердження розкладу руху авіаперевізників встановлюютьсяавіаційними правилами України.

В той же час, Порядок, затверджений оскаржуваним Наказом N 245, встановлює механізм надання, анулювання, внесення змін, відмови у наданні та обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній українським та іноземним авіаперевізникам незалежно від форм власності, використовується для регулювання доступу авіаперевізників на ринок повітряних перевезень і є обов'язковим для виконання.

Втім, даний порядок в силу положень частини 4 статті 94 Повітряного кодексу має встановлюватись авіаційними правилами України, які згідно з вимогами статті 11 Повітряного кодексу України приймаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, тобто Державною авіаційною службою України.

Суд звертає увагу, що тлумачення відповідачем ч. 5 ст. 11 Повітряного кодексу України в сукупності із положеннями абзацу 2 ч. 2 ст. 11 Повітряного кодексу України не спростовує висновку про відсутність у Мінінфраструктури компетенції на прийняття оскаржуваного Наказу N 245.

Згідно ч. 5 ст. 11 Повітряного кодексу України авіаційні правила України встановлюють: види, форми сертифікатів та інших документів, що видаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації; строки дії зазначених документів; детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови, у тому числі щодо видачі зазначених документів; вимоги до суб'єктів та об'єктів авіаційної діяльності, наявності у суб'єктів авіаційної діяльності систем управління безпекою польотів та систем управління якістю; правила та порядок виконання польотів; правила та порядок аеронавігаційного обслуговування; правила, порядок, обсяг і критерії оцінки, проведення перевірок, інспектування та аудиту, їх види, прийнятні методи визначення відповідності.

Тобто, Державіаслужба України, яка згідно частини 2 статті 5 Повітряного кодексу України має компетенцію із розроблення, прийняття та впровадження авіаційних правил, у відповідності до частини 5 статті 11 Повітряного кодексу України має компетенцію приймати і авіаційні правила, якими встановлюється вид, форма документу, що посвідчує право на експлуатацію повітряної лінії, рівно як і детальний порядок та умови отримання, анулювання, припинення дії та відмови у видачі права на експлуатацію повітряної лінії.

Водночас, Мінінфраструктури прийнято оскаржуваний Наказ N 245, яким затверджено як форму документа "Право на експлуатацію повітряної лінії" (додаток N 1 до Наказу N 245), який має видаватись Державіаслужбою України, так і детальний порядок та умови отримання анулювання, припинення дії та відмови у видачі цього документа.

З урахуванням наведеного у сукупності, суд приходить до висновку щодо прийняття оскаржуваного наказу з перевищенням меж визначеної чинним законодавством компетенції Мінінфраструктури.

Крім того, при дослідженні оскаржуваного наказу на предмет його законності, необхідним є з'ясування питання щодо його відповідності правовим актам вищої юридичної сили.

Так, відповідно до Порядку, затвердженого оскаржуваним наказом, рішення про надання права на експлуатацію повітряної лінії приймається комісією з формування та реалізації державної політики щодо експлуатації повітряних ліній, яка створюється Мінінфраструктури.

Пунктом 2.3 зазначеного Порядку визначено, що рішення Комісії приймаються відкритим голосуванням членів комісії та оформлюються протоколом, який підписується всіма присутніми на засіданні членами комісії та затверджується наказом Міністерства. Рішення комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість присутніх на засіданні членів комісії.

Водночас, в силу норм частини 3 статті 94 та частини 6 статті 95 ПК України право на експлуатацію повітряної лінії надається уповноваженим органом з питань цивільної авіації, тобто Державіаслужбою України.

В силу норм Повітряного кодексу України уповноважений орган з питань цивільної авіації має право вчиняти незалежні дії у сферах, що прямо віднесені до його компетенції вказаним нормативно-правовим актом, тобто приймати рішення про надання чи відмову у наданні, анулювання чи обмеження прав на експлуатацію повітряних ліній на підставі відповідних заяв авіаперевізників.

Наведене свідчить, що оскаржуваним наказом визначено повноваження щодо прийняття рішення про надання права на експлуатацію повітряної лінії за органом іншим, ніж це встановлено Повітряним кодексом України та в сукупності з зазначеним дає підстави вважати, що оскаржуваний наказ не відповідає вимогам правових актів вищої юридичної сили.

Суд також враховує роз'яснення, що викладені у п. 10.2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 N 7 "Про судове рішення в адміністративній справі", згідно якого рішення суб'єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.

З поданих третіми особами у справі документів вбачається, що на підставі Наказу N 245 всім авіаперевізникам, у тому числі третім особам, надавались права на експлуатацію повітряних ліній.

Згідно із частиною 1 статті 94 ПК авіаперевізник зобов'язаний надавати послуги з повітряних перевезень в обсягах і на умовах, передбачених сертифікатом експлуатанта, ліцензією та наданими йому правами на експлуатацію повітряних ліній.

У відповідності до вимог частини 3 статті 92 та частини 2 статті 94 ПК України наявність ліцензії не означає, що авіаційний перевізник має право доступу до певних повітряних ліній або ринків. З метою набуття права доступу до певних повітряних ліній або ринків авіаперевізник повинен отримати від уповноваженого органу з питань цивільної авіації відповідний документ на право експлуатації певної повітряної лінії.

Тобто, здійснення авіаперевезень без наявності прав на експлуатацію повітряних ліній не є можливим. Визнання Наказу N 245 нечинним інакше як на майбутнє може призвести до суттєвих втрат юридичних осіб, яким дані права надавались на підставі нормативно-правового акта, що прийнятий відповідачем поза межами компетенції та без дотримання норм законів, що мають вищу юридичну силу.

З огляду на дане, суд вбачає підстави для визнання Наказу N 245 у порядку статті 171 КАС України нечинним з моменту ухвалення рішення у даній справі.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідачем як суб'єктом владних повноважень не доведено суду правомірність прийнятого оскаржуваного наказу.

За таких обставин, Окружний адміністративний суд міста Києва, за правилами, встановленими ст. 86 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню в повному обсязі.

Частиною 1 ст. 94 КАС України визначено, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).

Керуючись ст. ст. 71, 86, 94, 158 - 163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва постановив:

Позовні вимоги приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" задовольнити повністю.

Визнати незаконним і нечинним наказ Міністерства інфраструктури України N 245 від 23.04.2013 р. "Про затвердження Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній", що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.05.2013 за N 765/23297, з моменту ухвалення рішення у даній справі.

Судові витрати в сумі 73,08 грн. присудити на користь приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" за рахунок Державного бюджету України.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий, суддя Є. В. Аблов

Судді:

В. В. Амельохін

В. П. Шулежко