КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
Окрема думка судді Конституційного Суду України
Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного
Суду України у справі за конституційним поданням 105
народних депутатів України щодо офіційного
тлумачення положень частин шостої, сьомої,
дев'ятої статті 83 Конституції України
(справа про коаліцію депутатських
фракцій у Верховній Раді України)
1. На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) (далі - Рішення).
Своїм Рішенням Конституційній Суд України в пункті 1 резолютивної частини розтлумачив, що: "В аспекті порушеного у конституційному поданні питання словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, слід розуміти як сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність."
Пунктом 2 резолютивної частини Рішення Конституційний Суд України припинив конституційне провадження у справі в частині конституційного подання щодо офіційного тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частині дев'ятій статті 83 Конституції України, з урахуванням конституційного положення про встановлення мінімального чисельного складу коаліції депутатських фракцій на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.
Пунктом 3 резолютивної частини Рішення Конституційний Суд України визнав Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) з моменту набрання ним чинності.
Пунктом 4 Рішення Тимчасовий регламент Верховної Ради України, визнаний таким, що не відповідає Конституції України, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Суб'єкт права на конституційне подання просив дати офіційне тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України".
Ним не піддавалась сумніву конституційність Тимчасового регламенту Верховної Ради України, затвердженого Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI (далі Тимчасовий Регламент). Вважаю, що Конституційний Суд України без достатніх правових підстав ініціював розгляд питання щодо неконституційності Тимчасового Регламенту в цілому.
Відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" у разі, якщо в процесі розгляду справи за конституційним поданням чи конституційним зверненням виявлено невідповідність Конституції України інших правових актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі, і які впливають на прийняття рішення чи надання висновку у справі, Конституційний Суд України визнає такі правові акти (їх окремі положення) неконституційними.
Таким чином, право визнати неконституційним інший правовий акт, крім того, щодо якого порушено провадження, у Конституційного Суду України виникає лише тоді, коли виявлено невідповідність цього акту Конституції України і зазначений акт (тобто інший, щодо якого не порушено конституційне провадження) впливає на прийняття рішення чи надання висновку у справі. Клопотання суб'єкта права на конституційне подання стосувалося лише надання тлумачення щодо положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України".
Суб'єкт права на конституційне подання не звертався з клопотанням щодо конституційного контролю Тимчасового регламенту. Піддавши конституційному контролю Тимчасовий регламент, Конституційний Суд України вийшов за рамки конституційного подання за відсутності підстав, зазначених в статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України".
Підтримуючи концепцію щодо форми Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент), висловлену мною в окремій думці на Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України), ВВАЖАЮ:
1. Конституційним Судом України у Рішенні закладено суперечність між різними його положеннями.
Що стосується форми правового акта, якому Конституційний Суд України дав оцінку на предмет конституційності, то вона не має жодного впливу на об'єкт тлумачення - положення частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", а тому вважаю, що із зазначених мотивів у Конституційного Суду України не було підстав для визнання неконституційним Тимчасового регламенту.
2. В основу Рішення про визнання Тимчасового регламенту неконституційним Конституційний Суд України поклав позицію Конституційного Суду України, викладену в Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України) та положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України, мотивуючи свій висновок тим, що Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання ним чинності.
Однак з таким підходом не зовсім можна погодитися, оскільки Конституційний Суд України зробив свій висновок щодо неконституційності Тимчасового регламенту не розглянувши положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України в системному зв'язку з положеннями частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88, які узгоджуються з положеннями частини другої статті 85, статті 91 Конституції України.
У частинах п'ятій, дев'ятій статті 83, пункті 15 частини першої статті 85, частині третій статті 88 Конституції України ідеться про Регламент.
Згідно з пунктом 21 частини першої статті 92 організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначаються виключно законами України. Рішення не має висновку, що Тимчасовий регламент містить виключно положення щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України.
Як зазначалося мною раніше в окремій думці на Рішення від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України) вважаю, що Регламент регулює різні правила, в тому числі і внутрішні, якими визначається внутрішній порядок (розпорядок, режим) роботи. Регламент (фр. reglement, від лат. regula - правило) - нормативно-процесуальний акт, що визначає внутрішню організацію і порядок діяльності (Шляхтун П.П. Конституційне право: Словник термінів. - К., 2005. - С. 451). Регламент - (від фр. regle - правило) - нормативно-правовий акт, який визначає внутрішню організацію і порядок діяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування. Регламент, як правило, приймається самим органом на основі і відповідно до Конституції і законів України, що визначають статус даного органу влади. Регламент не володіє силою закону, але визнається джерелом конституційного права (Арутюнян Т.Т., Баглай М.В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. - М., 2006. - С. 393). Регламент: 1) прийнятий розпорядок ведення зборів, засідання і т. ін.; 2) заведений розпорядок дня, режим праці і т.ін.; 3) інструкція, зведення правил для користування чим-небудь (Словник української мови/За ред. І.К. Білодіда та ін. - Т. 8. - К., 1977. - С. 478).
Рішенням, яким Тимчасовий регламент визнано неконституційним, Конституційний Суд України вдруге позбавив Верховну Раду України можливості самостійно регулювати питання своєї внутрішньої діяльності.
Нормативно-правовий акт, який має регулювати роботу Верховної Ради України, повинен містити як механізм реалізації її конституційних повноважень, так і відрізнятися високим ступенем деталізації щодо упорядкування внутрішніх відносин, які виникають у процесі реалізації своїх повноважень, що характерно для регламенту і не властиво для закону як нормативно-правового акта.
Закон регулює найбільш важливі питання суспільного і державного життя. Визначати, в який спосіб та в якій формі має регулюватися порядок/режим роботи державних інститутів, якою, в тому числі, є Верховна Рада України, - їх внутрішнє питання, їх право.
Регулювання порядку роботи парламенту зумовлено такою правовою формою, яка може наділяти учасників відносин суб'єктивними правами і обов'язками та детально регламентувати їх здійснення, що характерно для регламенту і не властиво для закону як нормативно-правового акта вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини.
Конституційний Суд України, визнавши неконституційним Тимчасовий регламент в цілому, незважаючи на те, що в ньому були норми, положення яких регулювали внутрішні правила поведінки, які стосуються діяльності Верховної Ради України, встановив норми, за якими виключно законом повинні визначатися внутрішній порядок (розпорядок, режим), правила роботи Верховної Ради України, та в такий спосіб позбавив Верховну Раду України можливості самостійно регулювати будь-які правила внутрішньої поведінки.
Згідно з статтею 91 Основного Закону України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти. Вона здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання (частина друга статті 85). За пунктом 15 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття Тимчасового регламенту. Законодавець таким чином визначив Регламент як окремий, відмінний від закону акт Верховної Ради України, який вона має право приймати в межах своїх повноважень.
Зазначене положення узгоджується з положеннями частин п'ятої, дев'ятої статті 83 Конституції України, відповідно до яких формування, організація діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюється Конституцією України та Регламентом, і положеннями частини третьої статті 88 Конституції України, за якими Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.
Чинна Конституція України закріпила повноваження Верховної Ради України приймати Регламент, яким врегульований внутрішній порядок роботи парламенту, порядок здійснення повноважень Головою Верховної Ради України, питання діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, які Конституційний Суд України своїм Рішенням, по суті, поставив під сумнів легітимність цих положень Основного Закону України, що є неприпустимим.
Даючи оцінку Тимчасовому регламенту, Конституційний Суд України в основу свого Рішення поклав положення пункту 21 частини першої статті 92 та правові позиції Конституційного Суду України, висловлені в його рішеннях, які ґрунтувалися на нормах Конституції України 1996 року, знехтувавши іншими нині чинними її положеннями. При цьому Конституційний Суд України, аналізуючи Регламент, не дав оцінки положенням частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88 чинної Конституції України в редакції Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV, а також історичного тлумачення й оцінки змін зазначених положень Конституції України.
Чинною редакцією Основного Закону України встановлено форму нормативно-правового акта, яким має регулюватися порядок роботи Верховної Ради України, а саме: Регламентом - самостійним нормативно-правовим актом Верховної Ради України, визначеним положеннями Конституції України (частини п'ята, дев'ята статті 83, пункт 15 частини першої статті 85, частина третя статті 88), а не законом про Регламент.
Конституційний Суд України як не може встановлювати, якою формою нормативно-правового акта повинен регулюватися порядок роботи Верховної Ради України, так не має права вказувати, які питання державного чи суспільного життя мають регулюватися законом України, а які - іншими нормативно-правовими актами, а також не наділений правом неузгодженості закладені в Основному Законі України, віддаючи перевагу одним положенням Конституції України на шкоду іншим положенням Конституції.
Регулювання порядку роботи Верховної Ради України Регламентом не суперечить пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України. За чинною редакцією зазначеного пункту організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначаються законами України, однак правове поле має прогалину, яку законодавець може заповнити, прийнявши закон, яким буде передбачені організація і порядок роботи Верховної Ради України. Верховна Рада України має право прийняти закон, який повинен регулювати організацію і порядок її діяльності, однак це не є її обов'язком.
Визнавши Рішенням неконституційним Тимчасовий регламент, Конституційний Суд України протиставив положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України положенням частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88 Основного Закону України та поставив під сумнів легітимність окремих положень Конституції України, а саме: частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88, що виходить за межі його повноважень.
Крім того, положення, закладене в пункті 3 резолютивної частини Рішення, за яким Конституційний Суд України визнав Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI, таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним)з моменту набрання ним чинності суперечить положенням статті 152 Конституції. Закон та інший правовий акт може визнаватися неконституційним тільки за рішенням Конституційного Суду України лише з моменту винесення відповідного рішення органом конституційної юрисдикції, який вправі (і тільки він) піддавати конституційному контролю зазначені в Конституції України (статтях 147, 150, 151, 159) об'єкти конституційного контролю.
Конституція не містить презумпції неконституційності законів апріорі і такі є конституційними до моменту винесення щодо них Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Відповідно до частини другої статті 152 закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Тобто день ухвалення рішення про неконституційність об'єкту конституційного контролю є точкою відліку його неконституційності, а відтак його нечинності, оскільки ці дві категорії є взаємопов'язаними згідно з положеннями статті 152 Конституції України і випливають одна з одної - день визнання закону (акту) неконституційним рішенням Конституційного Суду України є днем втрати чинності цим законом (актом).
Крім того, зазначеним пунктом рішення поставлено під сумнів легітимність всіх дій вчинених Верховною Радою України на підставі Тимчасового Регламенту з 8 квітня 2008 року та всіх її рішень, прийнятих з 8 квітня 2008 року.
Суддя Конституційного Суду України М.МАРКУШ