КОНСУЛЬТУЄ ДЕРЖАВНА КАЗНАЧЕЙСЬКА СЛУЖБА УКРАЇНИ

Державні закупівлі на початку року:
як врахувати вимоги бюджетного законодавства

Для бюджетної установи процедура закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти не є новою, адже якщо обсяги закупівлі завеликі, законодавство вимагає обов'язкового проведення таких процедур. Якщо установі виділені відповідні асигнування та затверджено кошторис, із процедурою державної закупівлі не виникає ніяких проблем. Але, якщо на початку року постійний кошторис не затверджено, із негайною закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти виникають труднощі. Тож з огляду на бюджетне законодавство розглянемо обставини, при яких бюджетні установи можуть брати бюджетні зобов'язання за договорами, укладеними відповідно до законодавства про державні закупівлі.

Визначаємо передумови взяття бюджетних зобов'язань

З огляду на бюджетне законодавство під час виконання бюджету за видатками отриманню товарів, робіт і послуг передує ряд стадій, визначених у ст. 46 БКУ. Щоб отримати товари, роботи і послуги бюджетна установа має обов'язково:

- по-перше, отримати встановлені бюджетні асигнування на основі та в межах затвердженого розпису бюджету;

- по-друге, мати затверджений кошторис та паспорт бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі).

І лише коли ці стадії буде пройдено, бюджетна установа може взяти бюджетні зобов'язання (розмістити замовлення, укласти договір), після чого отримати товари і послуги і, як наслідок, розрахуватися за них відповідно до взятих бюджетних зобов'язань.

Як відомо, будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення (ч. 7 ст. 23 БКУ).

Відповідно до затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, які є підставою для затвердження кошторисів (ч. 1 ст. 47 БКУ).

Розпорядники бюджетних коштів згідно із ч. 7 ст. 48 БКУ беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів. Зверніть увагу, що за спеціальним фондом бюджету бюджетні установи можуть брати бюджетні зобов'язання виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету та бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами (ч. 2 ст. 48 БКУ).

В свою чергу, зобов'язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених БКУ та законом про держбюджет (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов'язаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства. Такі зобов'язань не покривають з бюджету (ч. 4 ст. 48 БКУ).

Суттєвим обмеженням щодо взяття бюджетних зобов'язань бюджетною установою є наявність простроченої кредиторської заборгованості за окремими напрямами видатків. Відповідно до п. 4. ст. 51 БКУ за наявності простроченої кредиторської заборгованості із заробітної плати (грошового забезпечення), стипендій, а також за спожиті комунальні послуги та енергоносії розпорядники бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань за загальним фондом не беруть бюджетні зобов'язання та не здійснюють платежі за іншими заходами, пов'язаними з функціонуванням бюджетних установ (крім захищених видатків бюджету, визначених ст. 55 БКУ), до погашення такої заборгованості.

Реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів, а також відображення їх у звітності про виконання бюджету, здійснює Казначейство. При реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань, взятих бюджетною установою, Казначейство перевіряє відповідність напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) (ч. 5 ст. 48 БКУ).

Організаційні взаємовідносини між Казначейством та розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів, а також розподіл обов'язків та відповідальності між ними в процесі реєстрації бюджетних та бюджетних фінансових зобов'язань визначені у Порядку N 309.

Зверніть увагу! Порушенням бюджетного законодавства визнається взяття зобов'язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених БКУ чи законом про держбюджет (п. 20 ст. 116 БКУ). За це можуть застосовуватися заходи впливу відповідно до ст. 117 БКУ.

Отже, відповідно та в межах затвердженого розпису бюджету, головний розпорядник бюджетних коштів доводить до підпорядкованих бюджетних установ бюджетні асигнування, які є підставою для затвердження ними кошторису, та надають право бюджетній установі брати бюджетні зобов'язання та здійснювати платежі за цими зобов'язаннями.

Підстава для взяття бюджетних зобов'язань затверджений кошторис

Нагадаємо: кошторис - це основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень (п. 30 ст. 2 БКУ).

Водночас згідно із ч. 1 ст. 3 БКУ бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. А неприйняття ВРУ закону про держбюджет до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Отже, кошторис як основний плановий фінансовий документ бюджетної установи встановлює повноваження на взяття бюджетних зобов'язань у межах одного календарного року, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ викладено у Порядку N 228.

Згідно із п. 31 Порядку N 228 кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, помісячні плани використання бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів повинні бути затверджені протягом 30 календарних днів після затвердження розписів відповідних бюджетів.

Кошториси бюджетних установ затверджують головні розпорядники бюджетних коштів (п. 4 ч. 5 ст. 22 БКУ).

Висновок. За відсутності затвердженого у встановленому порядку кошторису бюджетної установи взяття бюджетних зобов'язань неможливе, адже лише кошторисом встановлюються повноваження на бюджетний період щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань для взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів. Тобто взяття таких зобов'язань, а саме розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару або послуги чи здійснення інших аналогічних операцій без затвердженого кошторису є порушенням бюджетного законодавства.

Зверніть увагу. Згідно із п. 16 ст. 116 БКУ порушенням бюджетного законодавства визнається порушення порядку або термінів подання, розгляду і затвердження кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету, затвердження у кошторисах показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями. Водночас згідно із п. 41 Порядку N 228 затвердження кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів, помісячних планів використання бюджетних коштів, що перевищує встановлені бюджетні призначення, тягне за собою відповідальність згідно із законодавством.

Розпис бюджету не затверджений: складаємо тимчасовий кошторис

Згідно з ч. 1 ст. 44 БКУ Державний бюджет України (ДБУ) виконується за розписом відповідно до бюджетних призначень у місячний строк з дня прийняття закону про держбюджет. До затвердження такого розпису затверджується тимчасовий розпис ДБУ на відповідний період. Таке ж і з місцевими бюджетами: місцевий бюджет виконується за розписом, затвердженим керівником місцевого фінансового органу; до затвердження розпису місцевого бюджету затверджується тимчасовий розпис місцевого бюджету на відповідний період (ч. 3 ст. 78 БКУ).

Особливості формування надходжень ДБУ та здійснення витрат ДБУ в разі несвоєчасного набрання чинності законом про держбюджет зафіксовані у ст. 41 БКУ:

- якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про держбюджет, витрати ДБУ можуть здійснюватися лише на бюджетні програми, бюджетні призначення щодо яких встановлені законом про держбюджет на попередній бюджетний період, та одночасно передбачені у проекті закону про держбюджет на наступний бюджетний період, за якими повністю зберігаються цільові обмеження;

- при цьому щомісячні бюджетні асигнування загального фонду сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, визначених на попередній бюджетний період (крім окремих випадків).

Аналогічні вимоги встановлює ст. 79 БКУ щодо особливості формування надходжень та здійснення витрат місцевого бюджету у разі несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет.

Пам'ятайте! До набрання чинності законом про держбюджет або до затвердження рішення про місцевий бюджет на поточний бюджетний період забороняється здійснювати витрати в частині капітальних видатків (за деякими винятками).

Бюджетні установи складають на цей період тимчасові індивідуальні кошториси (з довідками про зміни до них у разі їх внесення), а вищі навчальні заклади та наукові установи, заклади охорони здоров'я, що надають первинну медичну допомогу, також - тимчасові індивідуальні плани використання бюджетних коштів і тимчасові індивідуальні помісячні плани використання бюджетних коштів, які затверджуються їхні керівниками. При цьому зведені тимчасові кошториси не складаються.

Висновок. До затвердження ДБУ або рішення про місцевий бюджет, а також їх постійних розписів, керівники бюджетних установ затверджують тимчасові кошториси (тимчасові плани використання коштів), в яких щомісячні бюджетні асигнування не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, встановлених на попередній бюджетний період. На їх підставі та у межах цих призначень бюджетні установи матимуть право брати бюджетні зобов'язання, тобто здійснювати процедури державних закупівель, укладати договори про закупівлю, придбавати товари або послуги та, відповідно, проводити платежі згідно із цими зобов'язаннями.

Укладаємо договір про закупівлю: враховуємо юридичні аспекти

Як відомо, ч. 4 ст. 40 Закону про держзакупівлі забороняє укладати договори, які передбачають витрачання державних коштів до/без проведення процедур закупівель (за деякими винятками).

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 40 Закону про держзакупівлі договір про закупівлю укладається в письмовій формі, а у разі здійснення закупівель за процедурою електронного реверсивного аукціону - у формі електронного документа.

Згідно з ч. 2 ст. 180 ГКУ договір вважається укладеним, якщо між сторонами, у передбачених законом порядку та формі, досягнуто згоди щодо усіх його істотних умов. Істотними є умови, визнані такими за законом чи необхідні для договорів даного виду, а також умови, щодо яких на вимогу однієї із сторін повинна бути досягнута згода.

При укладенні господарського договору сторони зобов'язані у будь-якому разі погодити предмет, ціну та строк дії договору (ч. 3 ст. 180 ГКУ). Умови про предмет у договорі повинні визначати найменування (номенклатуру, асортимент) та кількість продукції (робіт, послуг), а також вимоги до їх якості (ч. 4 ст. 180 ГКУ).

Зміна ціни після укладення договору допускається лише у випадках і на умовах, встановлених договором або законом (ст. 632 ЦКУ). А от зміна ціни в договорі після його виконання не допускається (ч. 3 ст. 632 ЦКУ).

Згідно зі ст. 631 ЦКУ строком договору є час, протягом якого сторони можуть здійснити свої права і виконати свої обов'язки відповідно до договору. Водночас нормою ч. 7 ст. 180 ГКУ встановлено, що строком дії господарського договору є час, впродовж якого існують господарські зобов'язання сторін, що виникли на основі цього договору. На зобов'язання, що виникли у сторін до укладення ними господарського договору, не поширюються умови укладеного договору, якщо договором не передбачено інше.

Зверніть увагу! Закінчення строку договору не звільняє сторони від відповідальності за його порушення, яке мало місце під час дії договору (ч. 7 ст. 180 ГКУ та ч. 4 ст. 631 ЦКУ).

Умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції (у тому числі від ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі (ч. 5 ст. 40 Закону про держзакупівлі). Істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами у повному обсязі, крім випадків:

1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника;

2) зміни ціни за одиницю товару не більш як на 10 % у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі;

3) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної у договорі;

4) продовження строку дії договору та виконання зобов'язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об'єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі форс-мажорних обставин, затримки фінансування витрат замовника за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної у договорі;

5) зміни умов у зв'язку із застосуванням положень ч. 6 ст. 40 Закону про держзакупівлі;

6) узгодженої зміни ціни в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг);

7) зміни ціни у зв'язку із зміною ставок податків і зборів пропорційно до змін таких ставок;

8) зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу інфляції, зміни курсу іноземної валюти у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни залежно від зміни такого курсу, зміни біржових котирувань, регульованих цін (тарифів) і нормативів, які застосовуються в договорі про закупівлю.

Дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, що не перевищує 20 % суми, визначеної у договорі, укладеному в попередньому році, якщо видатки на цю мету затверджено в установленому порядку (ч. 6 ст. 40 Закону про держзакупівлі).

На етапі укладання договору про закупівлю рекомендуємо зафіксувати у ньому випадки, встановлені у ч. 5 і ч. 6 ст. 40 Закону про держзакупівлі, щодо можливості зміни істотних умов договору (звісно, із врахуванням вимог ч. 2 ст. 180 ГКУ). Адже із узгодженими та взятими сторонами зобов'язаннями з'явиться можливість змінити такі умови шляхом укладання додаткових угод аж до кінця строку договору або до повного його виконання.

Враховуючи тривалість бюджетного періоду, як правило, строк дії договору обмежується кінцем бюджетного періоду, а саме 31-м грудня. Після цієї дати сторони не можуть здійснювати свої права і виконувати свої обов'язки відповідно до договору. Рекомендуємо при узгодженні строку виконання зобов'язань за договором зафіксувати у ньому положення такого змісту:

"Договір набирає чинності з___________та діє до 31 грудня 20_ року, а в частині оплати - до повного його виконання Сторонами".

Закупівля за торішнім договором і нова процедура держзакупівель

Як зазначалося вище, дія торішнього договору про закупівлю може бути продовжена на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, що не перевищує 20% суми, визначеної у такому договорі (ч. 6 ст. 40 Закону про держзакупівлі). Однак це можливо у разі, якщо строк дії договору не закінчився, а видатки на цю мету затверджені в установленому порядку.

Приклад. У бюджетної установи для забезпечення своєї діяльності виникла нагальна потреба у закупівлі паливно-мастильних матеріалів (ПММ) на початку року. Минулорічний обсяг закупівлі ПММ значно перевищує 100 тис. грн і вже вичерпано. У бюджетної установи відсутній затверджений в установленому поряду кошторис, оскільки не затверджений розпис бюджету.

Враховуючи те, що розпис бюджету не затверджений, бюджетна установа складає тимчасовий кошторис, який затверджується керівником бюджетної установи та в якому щомісячні бюджетні асигнування не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, встановлених на попередній бюджетний період. При складанні тимчасового кошторису розпорядники бюджетних коштів в першу чергу повинні передбачити в них відповідні обсяги бюджетних асигнувань для забезпечення проведення в повному обсязі захищених видатків бюджету, визначених у ст. 55 БКУ, і лише після цього - бюджетні асигнування за незахищеними статтями видатків, у тому числі для закупівлі ПММ.

Оскільки у минулорічному договорі враховані юридичні аспекти щодо продовження строку його дії, який буде достатнім для проведення процедури закупівлі, цілком законно буде укласти додаткову угоду до нього. При цьому при укладанні додаткової угоди бюджетна установа може передбачити в ній зобов'язання щодо придбання ПММ на суму, що не повинна перевищувати 20% суми минулорічного договору та має бути в межах бюджетних асигнувань, передбачених на цю мету в тимчасовому кошторисі бюджетної установи. Протягом 7 робочих днів з дати взяття бюджетного зобов'язання (бюджетного фінансового зобов'язання) бюджетна установа повинна зареєструвати ці зобов'язання у відповідному органі казначейства. І лише після отримання бюджетною установою товарів, робіт і послуг (на нашому прикладі - це отримання ПММ) бюджетна установа може здійснити платежі відповідно до взятих бюджетних зобов'язань та бюджетних фінансових зобов'язань.

Водночас Закон про держзакупівлі не містить прямих обмежень щодо організації процедур закупівель до набрання чинності законом про держбюджет (рішення про місцевий бюджет), до затвердження розпису ДБУ (місцевого бюджету), а також до затвердження бюджетною установою в установленому порядку кошторису, плану використання бюджетних коштів. Отже, бюджетна установа, тобто замовник, для забезпечення невідкладних потреб у товарах, роботах і послугах на початку наступного бюджетного року може наприкінці поточного року (чи на початку наступного року) розпочати процедуру закупівлі за бюджетні кошти за відповідним предметом закупівлі. Таку позицію висловило і Мінекономрозвитку у своєму роз'ясненні від 17.11.2011 р. N 3302-25/14028-08. Проте розпочинати таку процедуру за відповідним предметом закупівлі можна, виходячи з його очікуваної вартості, за умови, що в основних умовах договору про закупівлю буде передбачено відповідний порядок виникнення договірних зобов'язань залежно від реального фінансування. А саме: при укладанні такого договору розпоряднику бюджетних коштів слід враховувати вимоги ч. 1 ст. 23 БКУ та ч. 4 ст. 48 БКУ та обов'язково передбачити в ньому істотну умову, що бюджетні зобов'язання можуть виникнути лише при наявності відповідних бюджетних призначень та бюджетних асигнувань.

До того ж Закон про держзакупівлі не встановлює обов'язку замовника складати та затверджувати річний план державних закупівель на підставі кошторису (тимчасового кошторису) або тимчасового плану використання коштів.

Використані документи

1. БКУ - Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. N 2456-VI.

2. ГКУ - Господарський кодекс України від 16.01.2003 p.N 436-IV.

3. ЦКУ - Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. N 435-IV.

4. Закон про держзакупівлі - Закон України "Про здійснення державних закупівель" від 01.06.2010 р. N 2289-VI.

5. Порядок N 228 - Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою КМУ від 28.02.2002 р. N 228.

6. Порядок N 309 - Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затверджений наказом МФУ від 02.03.2012 р. N 309.

Наталія Кукуруза,
заступник начальника Управління бухгалтерського
обліку операцій державного
бюджету Державної казначейської служби України