ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ПОСТАНОВА
30.03.2010 N 2а-10667/09/2670

Про визнання протиправною та скасування
постанови Кабінету Міністрів України
від 03.06.2009 р. N 549

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі: головуючого, судді - Донця В.А., суддів: Костенка Д.А., Шрамко Ю.Т. (за участю секретаря судового засідання - Венгер А.В.), розглянув у відкритому судовому засіданні справу за позовом заступника Генерального прокурора України до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 03.06.2009 р. N 549.

Заступник Генерального прокурора України (далі - Позивач) звернувся з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 03.06.2009 р. N 549 "Про запровадження обмежень щодо проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб" (далі - постанова).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами перевірки було встановлено невідповідність постанови вимогам чинного законодавства, у зв'язку з чим принесено протест з вимогою про скасування постанови. Оскільки відповіді про результати розгляду протесту в установлений законом строк від Відповідача не надійшло, це слугувало підставою для звернення до суду.

У судовому засіданні представник Позивача адміністративний позов підтримав, просив вимоги задовольнити.

Представник Відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог. На думку Відповідача, постанова прийнята в межах повноважень та з дотриманням норм чинного законодавства.

Вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.

Пунктом 1 постанови (Офіційний вісник України, 2009, N 42, ст. 1402) визначено, що до 31 грудня 2010 р. Міністерству внутрішніх справ, Міністерству охорони навколишнього природного середовища, Державному комітетові із земельних ресурсів, Головному управлінню державної служби, Головному контрольно-ревізійному управлінню, Державній автомобільній інспекції (стосовно здійснення контролю за утриманням автомобільних доріг, вулиць), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Севастопольській міській, районним, районним у м. Севастополі державним адміністраціям, іншим органам виконавчої влади та їх територіальним підрозділам, що згідно із законодавством мають право здійснювати контроль за діяльністю сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб: тимчасово обмежити проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб (крім перевірок, що стосуються використання бюджетних коштів, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення і пожежної безпеки на об'єктах, що перебувають у власності відповідної територіальної громади, а також тих, що проводяться за зверненнями фізичних і юридичних осіб про порушення відповідною сільською або селищною радою чи посадовою особою їх прав або за поданням відповідною радою до органу виконавчої влади письмового звернення про проведення перевірки); приймати рішення про притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності лише у разі невиконання ними протягом 30 днів після надходження приписів про усунення виявлених порушень; не застосовувати санкції за порушення, усунуті на виконання припису.

Згідно з пунктом 2 постанови зупинено на період до 31 грудня 2010 р. дію пунктів 8 - 15 Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. N 339 (Офіційний вісник України, 1999 р., N 10, ст. 390; 2004 р., N 27, ст. 1775).

Генеральною прокуратурою України до Кабінету Міністрів України було принесено протест від 06.08.2009 р. N 07/2/1-160вих-09, в якому запропоновано постанову Кабінету Міністрів України від 03.06.2009 р. N 549 "Про запровадження обмежень щодо проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб" скасувати.

Вказаний протест листом Першого віце-прем'єр-міністра від 18.09.2009 р. N 12806/0/2-09 відхилено. Оскільки на протест у строк, визначений статтею 21 Закону України "Про прокуратуру" ( 1789-12 ), не було надано відповіді, Позивач звернувся до суду про визнання постанови протиправною та її скасування.

Відповідачем не надано суду доказів, які б свідчили про проведення експертизи проекту постанови відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. N 950.

Заяв про застосування строків звернення до адміністративного суду з позовом від сторін не надходило.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Право прокуратури на звернення до суду передбачено Законом України "Про прокуратуру" ( 1789-12 ) від 5 листопада 1991 року N 1789-XII. Так, статтею 21 цього Закону ( 1789-12 ) встановлено, що протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи (частина перша). У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права (частина друга). У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта (частина четверта).

Відповідно до статті 117 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Статтею 53 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 року N 279-VI (з наступними змінами та доповненнями) встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України, актів Президента України видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження (частина перша). Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України (частина друга). Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України (частина третя).

Згідно з частиною четвертою статті 143 Конституції України ( 254к/96-ВР ) органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Частиною п'ятою статті 41 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ) встановлено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України забезпечує здійснення контролю за виконанням органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень органів виконавчої влади.

Відповідно до статті 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 N 280/97-ВР державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Вказаними положеннями правових актів передбачено можливість здійснювати контроль Кабінетом Міністрів України за виконанням органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень органів виконавчої влади. З метою реалізації цих повноважень Уряд може приймати відповідні правові акти.

Водночас Кабінет Міністрів України не наділений компетенцією встановлювати повноваження органів, визначених у пункті 1 постанови, позаяк повноваження щодо здійснення перевірок визначені відповідними законами України, наприклад, "Про міліцію" ( 565-12 ), "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" ( 3341-12 ), "Про контрольно-ревізійну службу в України" ( 2939-12 ), "Про державний контроль за використанням та охороною земель" ( 963-15 ), "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" ( 4004-12 ), "Про охорону навколишнього природного середовища" ( 1264-12 ), Земельним кодексом України ( 2768-14 ) та іншими. Також частиною другою статті 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" ( 280/97-ВР ) встановлено, що підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України ( 254к/96-ВР ), цим та іншими законами.

Окрім цього пунктом 22 частини першої статті 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) визначено що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Згідно зі статтею 2 Кодексом України про адміністративні правопорушення ( 80731-10, 80732-10 ) законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу ( 80731-10, 80732-10 ) та інших законів України (частина перша). Закони України про адміністративні правопорушення до включення їх у встановленому порядку до цього Кодексу ( 80731-10, 80732-10 ) застосовуються безпосередньо (частина друга). Положення цього Кодексу ( 80731-10, 80732-10 ) поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законами, ще не включеними до Кодексу ( 80731-10, 80732-10 ) (частина третя).

Відтак колегія суддів вважає необґрунтованим посилання Відповідача на частину першу статті 41 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ), за якою Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, зокрема економічного, соціального та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України забезпечує здійснення контролю за виконанням органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень органів виконавчої влади, як на підставу для врегулювання відносин постановою щодо здійснення перевірок та накладення адміністративних стягнень відповідними органами, оскільки ці правовідносини врегульовані законами України.

Згідно з частиною восьмою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Таким чином, суд дійшов висновку про невідповідність пункту 1, абзацу другого пункту 2, пункту 3 постанови вказаним законам України. Окрім того зазначені пункти прийняті Кабінетом Міністрів України поза межами його компетенції. Тому зазначені положення постанови слід визнати незаконними та нечинними.

Водночас колегія суддів вважає, що абзац перший пункту 2, за яким постановлено зупинити на період до 31 грудня 2010 р. дію пунктів 8 - 15 Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. N 339 (Офіційний вісник України, 1999 р., N 10, ст. 390; 2004 р., N 27, ст. 1775), прийнятий Урядом відповідно до вимог чинного законодавства та в межах його повноважень. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. N 339 затверджено Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади. Як вже зазначалось, право на здійснення такого контролю надано Уряду Конституцією України ( 254к/96-ВР ), законами України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ), "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ). Враховуючи положення статті 117 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статті 53 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ), зупинення власного акта належить до дискреційних повноважень Уряду. Таким чином, в цій частині постанова не суперечить законам України, прийнята в межах повноважень, не порушує прав, свобод, інтересів інших осіб. Відтак в цій частині позов задоволенню не підлягає.

Недотримання Урядом процедури щодо прийняття правових актів, передбаченої Регламентом Кабінету Міністрів України ( 950-2007 ) не може бути безумовною підставою для визнання акта незаконним. Визначальним для визнання акта незаконним є його невідповідність законам України, що встановлюється судом.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що адміністративний позов слід задовольнити частково, визнавши незаконними та нечинними пункт 1, абзац другий пункту 2, пункт 3 постанови.

Керуючись статтями 9, 69 - 71, 94, 97, 158 - 163, 254 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), Окружний адміністративний суд м. Києва ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати незаконними та нечинними пункт 1, абзац другий пункту 2, пункт 3 постанови Кабінету Міністрів України від 3 червня 2009 р. N 549 "Про запровадження обмежень щодо проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб".

У задоволенні решти адміністративного позову відмовити.

Відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) постанова або ухвала суду першої інстанції, якщо інше не встановлено цим Кодексом ( 2747-15 ), набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом ( 2747-15 ), якщо таку заяву не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений цим Кодексом ( 2747-15 ), постанова або ухвала суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення цього строку. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими статтями 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Постанова виготовлена в повному обсязі 14.04.2010 р.

Головуючий, суддя В.А.Донець

Судді: Д.А.Костенко

Ю.Т.Шрамко