ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
29.04.2010 N 2а-2044/10/2670
Про визнання незаконною постанови
КМУ України від 27.01.2010 р. N 94
Окружний адміністративний суд міста Києва в складі: головуючого - судді Качур І.А., суддів - Кишинського М.І., Шелест С.Б., при секретарі - Черненко О.В. (за участю: представника позивача - Ткача О.О., представників відповідача - Золотухіної Г.О., третьої особи - ОСОБА_3), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Знак" до Кабінету Міністрів України, третя особа МВС України про визнання незаконною постанови КМУ України від 27.01.2010 р. N 94 "Про внесення зміни у додатки 1 і 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.92 року N 47".
На підставі ч. 3 ст. 160 КАС України ( 2747-15 ) в судовому засіданні 29.04.2010 року о 13 год. 02 хв. проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Виготовлення постанови у повному обсязі відкладено, про що повідомлено сторін після проголошення вступної та резолютивної частини постанови в судовому засіданні з урахуванням вимог ч. 4 ст. 167 КАС України ( 2747-15 ), ВСТАНОВИВ:
позивач звернувся до суду з позовом про визнання незаконною та такою, що суперечить нормативним актам вищої юридичної сили постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.2010 р. N 94 "Про внесення змін у додатки 1 і 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.92 р. N 47", якою надано доручення Міністерству внутрішніх справ України забезпечити виготовлення бланкової на пластиковій основі та паперовій основі виключно на державних підприємствах, які мають ліцензію на виготовлення бланків суворої звітності, а також внесено деякі зміни в технічний опис та матеріал виготовлення документів (національного посвідчення водія, тимчасового талону на право керування транспортними засобами, міжнародного посвідчення водія, свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу, тимчасового реєстраційного талона транспортного засобу, свідоцтва про реєстрацію машини, талону тимчасового обліку машини, технічного талону транспортного засобу збройних сил України, свідоцтва про реєстрацію великотоннажного транспортного засобу або іншого технологічного транспортного засобу), передбачених постановою КМУ від 31.01.92 р. N 47. В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що оскаржуваною постановою порушено права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки на виконання договірних відносин з Консорціумом "ЄДАПС", на замовлення Міністерства внутрішніх справ України, здійснюється виготовлення та поставка бланків документів суворого обліку, яку Уряд зобов'язав виготовляти виключно на державних підприємствах, які мають ліцензію на виготовлення бланків суворої звітності. Оскаржувана постанова суперечить нормативним актам вищою юридичної сили, адже передбачає у пункті 3 постановляючої частини забезпечення виготовлення бланків на пластиковій та паперовій основі виключно на державних підприємствах, які мають ліцензію на виготовлення бланків суворої звітності, що в свою чергу обмежує право на підприємницьку діяльність та суперечить ст. 42 Конституції України ( 254к/96-ВР ), ст. ст. 4, 5, 6, 15, 43 Господарського кодексу України ( 436-15 ). При прийнятті оскаржуваної постанови не дотримано Регламенту Кабінету Міністрів України ( 950-2007 ): не проведено громадської антикорупційної експертизи, не зважаючи на те, що оскаржувана постанова належить до нормативно-правових актів з потенційно високим ступенем корупційних ризиків, оскільки предметом її регулювання є виконання контрольно-наглядових функцій органами виконавчої влади.
У судовому засіданні представник позивача позов підтримав, дав пояснення, аналогічні мотивам звернення до суду. Крім того пояснив, що при прийнятті відповідачем оскаржуваної постанови не враховано висновок Міністерства юстиції України щодо правової експертизи проекту оскаржуваної постанови, та наполягав на тому, що постанова в цілому суперечить актам законодавства України вищої юридичної сили та Міжнародному законодавству. Просив позов задовольнити.
Представник відповідача проти позову заперечила та пояснила, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує здійснення внутрішньої політики, виконання Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України, актів Президента, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах компетенції постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконання. А тому відповідач в межах наданих законом повноважень та на виконання міжнародних зобов'язань, вніс зміни до постанови від 31.01.92 р. N 47, якою затверджено зразки національних та міжнародних посвідчень водіїв і документів, необхідних для реєстрації транспортних засобів. Зважаючи на зміст поняття дискримінація суб'єктів господарювання, наведеного у статті 31 Господарського кодексу України ( 436-15 ), положеннями спірної постанови не створено жодних дискримінаційних умов діяльності. Договори, укладені позивачем на виготовлення продукції, зазначеної в оскаржуваній постанові діють і тому посилання останнього на уявне порушення його прав у сфері господарської діяльності у майбутньому не можуть братись судом до уваги. Крім того вважає, що в адміністративному спорі, що розглядається, відповідач не наділений ознаками суб'єкта владних повноважень по відношенню до позивача, оскільки в даному випадку безпосередньо не регулює та не керує його поведінкою, оскаржувана постанова не містить жодної вимоги чи припису направленого до позивача, що виключає можливість порушення його прав і свобод та інтересів у конкретних публічно-правових відносинах. Просила у задоволенні позову відмовити.
Представник третьої особи проти позову заперечив та пояснив, що оскаржувана постанова прийнята з дотриманням законодавства України, є такою, що направлена на виконання взятих Україною міжнародних зобов'язань, зокрема передбачених Конвенцією про дорожній рух (1968 року). Просив у задоволенні позову відмовити.
Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку, що позов слід задовольнити з наступних підстав.
Відповідно до ст. 42 Конституції України ( 254к/96-ВР ) кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.
Ч. 4 ст. 22 Господарського кодексу України ( 436-15 ) передбачено, що законом можуть бути визначені види господарської діяльності, яку дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам і організаціям.
Оскаржуваною постановою, встановлюється зобов'язання Міністерства внутрішніх справ привести власні нормативно-правові акти у відповідність з цією постановою і забезпечити виготовлення бланків на пластиковій та паперовій основі виключно на державних підприємствах, які мають ліцензію на виготовлення бланків суворої звітності (п. 3).
Таким чином, оскаржувана постанова, яка є підзаконним нормативно-правовим актом, всупереч вимог законодавства, встановлює обмеження щодо зайняття певними видами підприємницької діяльності.
Згідно висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін у додатки 1 і 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.92 р. N 47" вбачається, що така не відповідає актам законодавства, які мають вищу юридичну силу (п. 10).
Міністерство фінансів України надало позивачу ліцензію на виготовлення бланків документів суворої звітності, строк дії якої закінчується 31.12.2014 року.
Як вбачається з договору N 29 від 19.02.2009 року на виготовлення та поставку продукції, укладеного позивачем та консорціумом "ЄДАПС", який укладений на виконання Договору від 17.02.2009 р. N 9 між консорціумом "ЄДАПС" та Міністерством внутрішніх справ України на виготовлення та поставку бланків документів суворого обліку на пластиковій основі, позивач зобов'язується поставляти бланки національного посвідчення водія та свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу у вигляді пластикових карток формату ID-1.
Невиконання зобов'язань по вищенаведеному договору неминуче призведе до порушення сторонами статті 193 Господарського кодексу України ( 436-15 ). Порушення зобов'язань є підставою для застосування господарських санкцій, передбачених цим Кодексом ( 436-15 ), іншими законами або договором.
Також, реалізація позивачем та МВС України оскаржуваної постанови в частині невиконання зобов'язань за вищезазначеними договорами, призведе до порушень статей 526, 527 Цивільного кодексу України ( 435-15 ). Затрати позивача на виготовлення продукції, розрахунки з постачальниками сировини, сплата податків, інші витрати, які вже поніс позивач, призвели та призведуть у майбутньому до численних фінансових затрат та збитків для позивача, а також невиконання позивачем договірних відносин з контрагентами - постачальниками сировини для виготовлення бланків документів суворої звітності.
Судом встановлено, що відповідач, не маючи на те законних повноважень, оскаржуваною постановою заборонив позивачу та іншим недержавним суб'єктам підприємницької діяльності, бути учасником ринку виготовлення бланків документів суворої звітності, що суперечить законодавству України, оскільки обмеження щодо здійснення підприємницької діяльності, а також перелік видів діяльності, в яких забороняється підприємництво, встановлюється Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та законом.
Відповідно до параграфа 53 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМ України від 18.07.2007 N 950, головний розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов'язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб'єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, у тому числі організаціям недержавної форми власності.
2. Громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів проводиться відповідно до законодавства.
3. У разі проведення громадської антикорупційної експертизи головний розробник надає громадянам або об'єднанням громадян за їх зверненням проект акта з необхідними матеріалами, повідомляє про строки завершення його підготовки. Пропозиції, що надійшли в результаті проведення громадської антикорупційної експертизи, головний розробник розглядає під час опрацювання проекту.
Однак як вбачається з пояснювальної записки до проекту оскаржуваної постанови, консультації з громадськістю не проводились.
Суд погоджується з висновком Міністерства юстиції України і з огляду на те, що відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови, порушено положення п. 3 ст. 18 Господарського кодексу України ( 436-15 ), адже створено умови, які сприяють окремим конкурентам (державним підприємствам) у підприємницькій діяльності.
Прийняття постанови має всі ознаки антиконкурентних дій органів влади (Кабінету Міністрів України) (ч. 2 ст. 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції") ( 2210-14 ).
Відповідач неправомірно обмежив конкуренцію, що є прямим порушенням гарантованого Позивачу ст. 42 Конституції України ( 254к/96-ВР ) права на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом та ст. ст. 5, 6 Господарського кодексу України ( 436-15 ), якими гарантовано свободу підприємницької діяльності, не забороненої законом.
Суд не погоджується з доводами відповідача та третьої особи про те, що оскаржувана постанова прийнята на виконання взятих Україною міжнародних зобов'язань і тому документи можуть виготовлятися як на пластиковій так і на паперовій основі, щодо чого були внесені відповідні зміни в технічні описи.
Із матеріалів справи та аналізу Міжнародного стандарту ISO/IEC FDIC 7810 "Ідентифікаційна картка - фізичні характеристики", на який є посиланням в технічних описах документів, передбачених постановою від 31.01.92 р. N 47, не передбачено виготовлення ідентифікуючих документів на паперовій основі.
Таким чином судом встановлено, що оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України порушено права і охоронювані законом інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин, зокрема, право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України ( 2747-15 ) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що оскаржену постанову Кабінету Міністрів України від 27.01.2010 р. N 94 "Про внесення зміни у додатки 1 і 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.92 р. N 47" слід визнати незаконною.
Керуючись ст. ст. 24, 71, 86, 158 - 163, 171 КАС України ( 2747-15 ), Окружний адміністративний суд міста Києва ПОСТАНОВИВ:
1. Позовні вимоги задовольнити повністю.
2. Визнати незаконною постанову Кабінету Міністрів України від 27.01.2010 р. N 94 "Про внесення зміни у додатки 1 і 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.92 р. N 47".
Постанова відповідно до ч. 1 ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом ( 2747-15 ), якщо таку заяву не було подано.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня її складення в повному обсязі за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Дата складення та підписання постанови у повному обсязі - 11.05.2010 року.
Головуючий І.А.Качур
Судді: С.Б.Шелест
М.І.Кишинський