КОНСУЛЬТУЄ МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

Європейський досвід запровадження та
функціонування системи екологічного оподаткування:
уроки для України

Відносини між людиною та природою з кожним роком все більше загострюються, створюючи і поглиблюючи основну проблему планети Земля - проблему екологічної безпеки людства. Сучасні темпи науково-технічного прогресу набрали небувалих обертів і значно відірвалися від заходів захисту навколишнього природного середовища. Тільки з 70-х років XX ст. багато країн світу підхопили ідею охорони та бережного ставлення до довкілля. Стокгольмська конференція ООН з навколишнього середовища 1972 р., на якій було прийнято два основні документи - Декларацію принципів і План заходів, стала поворотним пунктом в екологічній політиці держав і міжнародного співтовариства¹.

На конференції вперше було сформульовано ідеї екологічно орієнтованого розвитку, при якому зростання добробуту людей не повинно супроводжуватися погіршенням навколишнього природного середовища і деградацією природних систем. Ці принципи означають відхід від споживацької концепції природокористування і поступовий перехід до ідей сталого розвитку² (англ. - sustainable development), до усвідомлення необхідності платності природокористування, забруднення та погіршення якості навколишнього природного середовища [1].

Одним з ефективних інструментів екологічного регулювання світова спільнота вважає екологічні податки, які є порівняно новими в національних податкових системах і постійно вдосконалюються. Так, у Порядку денному на XXI століття, прийнятому конференцією ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро (3 - 14 червня 1992 р.), зазначається: “За сприяння та підтримки регіональних і міжнародних економічних та екологічних організацій, а також неурядових науково-дослідних установ урядам слід заохочувати проведення досліджень і аналізу ефективних методів використання економічних механізмів і стимулювання, приділяючи при цьому особливу увагу таким ключовим питанням, як... роль екологічного оподаткування з урахуванням національних умов...” [2, п. 8.36].

У національній податковій системі України податкові інструменти екологічного регулювання тільки проходять стадію становлення і потребують особливого вдосконалення. Для цього корисно розглянути особливості функціонування податкових інструментів екологічного регулювання в європейських країнах з метою виявлення тих, які б сприяли вдосконаленню відповідних інструментів в Україні.

Отже, метою цієї праці є аналіз досвіду європейських країн у сфері становлення та функціонування екологічних податків і можливостей його адаптації до української системи оподаткування.

Уперше на офіційному рівні необхідність запровадження екологічних податків було задекларовано в першій Програмі дій Європейського Союзу у сфері навколишнього середовища (1973 р.) і пов'язано з реалізацією принципу “забруднювач платить”. Увага до екологічних податків і зборів у країнах ЄС активізувалася з другої половини 80-х років XX ст. Початок 90-х років XX ст. характеризувався переходом від усвідомлення проблем навколишнього природного середовища (довкілля) до розробки шляхів їх вирішення. Запровадження цієї та багатьох інших прогресивних ідей пов'язано з проведенням Конференції 00Н у Ріо-де-Жанейро і прийняттям Декларації з навколишнього середовища і розвитку та Порядку денного на XXI століття [2].

Концептуальною основою екологізації податкових систем є ідея подвійного виграшу, відповідно до якої економічне стимулювання охорони навколишнього середовища і ресурсозберігання шляхом запровадження екологічних податків (зборів) повинно одночасно супроводжуватися пропорційним зниженням податкового навантаження на інші об'єкти оподаткування, наприклад доходи.

На сучасному етапі екологічні податки займають важливе місце в податкових системах країн ЄС і постійно вдосконалюються. Ідея докорінної реформи системи екологічних податків (ETR - ЕсоІоgiсаІ Таx Reform) у розвинутих країнах почала з'являтись наприкінці XX ст. [3]. Вираженням цієї ідеї є Есоtах3 - концепція побудови податкової системи з пріоритетом збереження навколишнього природного середовища, причому більшість розвинутих країн сприймають її як основну і намагаються гармонізувати національні законодавства в даній сфері.

Есоїах - це політика впровадження спеціалізованих податків, спрямована на сприяння сталому розвитку екологічної системи через комплекс економічних ініціатив. Така політика може виступати як доповнення або ж як альтернатива регуляторному підходу в оподаткуванні.

Сучасні податкові системи різних країн, у тому числі вітчизняна, переважно зосереджені на традиційних джерелах сплати податків: доходах населення, прибутку підприємств, доданій вартості. Екологічні податки чи ресурсні платежі не є бюджетоутворюючими податками. Так, на сьогодні надходження від оподаткування праці та капіталу в країнах Організації економічного співробітництва та розвитку становлять у середньому 62% від загальних податкових надходжень, коливаючись від 42% у Мексиці до 70% - у Японії та США. При цьому частка екологічних податків у загальних податкових надходженнях країн цієї організації залишається порівняно незначною, хоча і має тенденцію до зростання. У середньому вона досягає 7% і коливається від 3,5% (США) та 3,9% (Канада) до 15,76% (Туреччина) [5].

Основна мета більшості екологічних податків та зборів - не наповнення державного бюджету (фіскальна функція), а стимулювання платника до позитивної з точки зору охорони навколишнього середовища поведінки (екологічна функція) - на відміну від енергетичних та транспортних податків, яким більше властива фіскальна функція, ніж екологічна.

Досвід країн ЄС демонструє, що під екологічними податками, які з року в рік становлять все більш значну частину дохідної бази бюджетів цих країн, розуміють саме податки на небезпечні для навколишнього середовища види господарської діяльності: виробництво енергетичного і моторного палива, електроенергії, автомобілів тощо. Іншими словами, все, що здатне викликати несприятливі зміни в навколишньому середовищі, може бути предметом екологічного оподаткування. Взявши це визначення за основу, Директорат з податків та митних зборів Європейської комісії поділив екологічні податки на сім груп [6]:

енергетичні податки (energi taxes) - на моторне паливо, на енергетичне паливо, на електроенергію;

транспортні податки (transport taxes) - податки з подоланого кілометражу, щорічний податок з власника транспортного засобу, акцизи при покупці нового або уживаного автомобіля;

платежі за забруднення (tax on emissions, carbon taxes) - за викиди забруднюючих речовин в атмосферу і викиди у водойми вуглекислого газу та інших шкідливих речовин (хлорфторвуглеводнів, оксидів сірки й азоту, свинцю);

платежі за розміщення відходів (tах оn wastе) - платежі за розміщення відходів на звалищах та їх переробку і податки на низку спеціальних продуктів (пакувальні матеріали, батареї, шини, змащувальні масла тощо);

податки на викиди речовин, що призводять до глобальних змін (tax on emissions) - речовин, що руйнують озоновий шар, і парникових газів;

податок на шумове забруднення (еarmarked charges);

платежі за користування природними ресурсами (royaltу).

Залежно від цільової спрямованості екологічні податки поділяють на три групи:

податки, що мають на меті фіскальну функцію та запроваджуються для поповнення бюджету (до цієї групи можна віднести транспортні та енергетичні податки);

податки, що мають на меті покриття екологічних витрат (плата за природокористування, за забір води, за розміщення відходів, спеціальні податки на батарейки);

платежі, які стимулюють екологічно відповідальну поведінку виробників та покупців.

У Європі найбільшого поширення набули транспортні та енергетичні податки. Найсуттєвішою є також частка надходжень від таких податків. У тій або іншій формі вони запроваджені в усіх країнах - членах Європейського Союзу. Достатньо стрімкими темпами відбувається гармонізація національних законодавств та приведення їх у відповідність з Директивами ЄС. При цьому транспортні й енергетичні податки за своєю суттю є суто фіскальними податками, тобто призначені для отримання бюджетом сталих доходів. Вони також справляють позитивний ефект на навколишнє природне середовище, проте він розглядається фахівцями як додатковий позитивний ефект від запровадження цих видів податків.

Дієвим засобом скорочення енергоспоживання за рахунок зміни поведінки споживачів є оподаткування енергії та застосування різних видів платежів і зборів. В останні роки, зважаючи на реформу податкової системи в напрямі її екологізації для зменшення енергоспоживання та, як наслідок, зменшення шкідливого впливу на навколишнє середовище, все ширше застосовується практика встановлення податків на споживання енергії. Така практика не є популярною серед споживачів, проте її застосування сприяє найефективнішому досягненню екологічних цілей.

Значні труднощі в країнах ЄС при формуванні загального підходу до оподаткування енергії обумовлено суттєвими відмінностями в структурі податків та рівнях оподаткування серед країн ЄС, відмінностями в структурі енергобалансу та структурі енергетичних галузей, а також потенційним впливом оподаткування на міжнародну конкурентоспроможність.

Оподаткування енергопродуктів та електроенергії в країнах ЄС здійснюється відповідно до Директиви Ради 2003/96/ЄС від 27.10.2003 р. про реструктуризацію системи Співтовариства щодо оподаткування енергоносіїв та електроенергії [7]. У Директиві наведено перелік товарів, на які встановлено ставки акцизів, мінімальні рівні оподаткування для країн ЄС, а також можливі винятки.

До товарів, на які можна встановлювати ставки акцизного податку, належать бензин, дизельне пальне, скраплений газ, метан, природний газ, вугілля та кокс, електроенергія. Рівні оподаткування, які держави-члени застосовують до енергопродуктів та електроенергії, не повинні бути нижчими за мінімальні рівні оподаткування, встановлені Директивою [5].

В європейських країнах розміри акцизів на бензини в 2 - 4 рази перевищують собівартість його виробництва. У середньому вартість сирої нафти та витрати на її переробку в ціні бензину становлять 20%, ПДВ - 15%, торгова націнка - 5%, а розмір акцизу - 60%. Аналогічні співвідношення існують і для дизельного пального, хоча в деяких країнах ЄС його роздрібна ціна суттєво менша за ціну бензину. Питання вирівнювання цін є надзвичайно актуальним для ЄС, особливо з прийняттям нових членів. Вирівнювання цін необхідне, зокрема, у зв'язку з тим, що власники та водії великих вантажних автомобілів прокладають маршрути виходячи не з найменшої відстані, а з мінімальної вартості пробігу.

Щодо оподаткування акцизом природного газу та електроенергії необхідно зазначити, що розмір податку залежить від цільового використання газу або енергії. Зокрема, за Директивою мінімальний рівень податку на електроенергію, яка використовується з комерційною метою, встановлено на рівні 0,5 євро/МВт, тоді як на електроенергію некомерційного призначення - на рівні 1 євро/МВт. Такі мінімальні ставки сприяють, з одного боку, підтримці конкурентоспроможності європейських виробників на міжнародному рівні, з іншого - спонукають споживачів до економного використання електроенергії.

До країн з найвищими ставками податку належать Данія, Нідерланди, Швеція, Австрія та Німеччина (табл. 1). Незважаючи на політику підтримки виробників та стимулювання економного споживання електроенергії, в деяких країнах, наприклад Данії, ставки на електроенергію для комерційного використання менші порівняно зі ставками на електроенергію для інших цілей. Всі інші країни мають низький рівень податку: від 0 євро/кВт у Бельгії, Франції, Латвії, Англії до 5 євро/кВт у Польщі.

Транспортні податки посідають особливе місце в системі екологічного оподаткування багатьох розвинутих країн, зокрема країн ЄС. Адже ці податки повністю втілюють у собі принцип екооподаткування “забруднювач платить”. У країнах ЄС та ОЕСР, незважаючи на спільний ринок, і за формою, і за змістом транспортні податки суттєво різняться (табл. 2).

Таблиця 1.

Країни ЄС, що мають найвищі ставки податку на електроенергію (2008 р.)

Таблиця 2.

Транспортні податки в деяких країнах ЄС (станом на 01.01.2009р.)

Цей податок має регулююче значення для охорони навколишнього середовища. Так, є пропозиції щодо значного зменшення його розміру для автомобілів з низьким вмістом шкідливих речовин у вихлопі. Це стимулює покупця до придбання економічних та менш шкідливих для навколишнього середовища машин.

Найвищі реєстраційні податки - у Данії та Фінляндії. У Данії, зокрема, цей податок становить 180% від ціни дилера (з ПДВ), тому там існує жарт: “Ти повинен заплатити за три машини, щоб отримати одну!” [8].

Максимальний рівень оподаткування автомобілів серед європейських країн мають Данія, Нідерланди, Фінляндія, мінімальний - Німеччина, Італія, Португалія. Зокрема, сума транспортного податку, що сплачує власник автомобіля, який працює на бензині, за весь період його експлуатації в Італії в 5 разів менша за аналогічну суму в Данії, в 3 рази - за суму в Нідерландах (табл. 3). Взагалі транспортні податки на авто, що використовують дизельне пальне, значно перевищують суму податків на бензинові авто.

Щорічні податкові надходження за всіма переліченими транспортними податками є суттєвими і становлять для країн ЄС від 4,5% (Італія) до 10% (Ірландія) від загальної суми стягнутих податків. Ці надходження зараховуються до бюджету країн ЄС, і частина з них використовується в подальшому за цільовим призначенням:

покращання екологічних стандартів автомобілів;

розвиток альтернативної транспортної інфраструктури;

розробка та впровадження альтернативних видів палива;

будівництво нових доріг та ремонт існуючих дорожніх шляхів.

Щодо податків на викиди речовин, які призводять до глобальних змін, то на сьогодні в Європейському Союзі не існує єдиної системи такого оподаткування, як і домовленостей країн - членів ЄС з цього питання. Деякі країни в односторонньому порядку висунули низку ініціатив щодо екологічних податків, у тому числі за викиди вуглекислого газу, свинцю, сірки тощо.

Багато країн запровадили такі податки ще до Кіотського протоколу, наприклад Фінляндія, Нідерланди, Норвегія та Швеція - податки на викиди вуглецю. У Фінляндії та Нідерландах обсяг надходжень від цих податків порівняно з іншими екологічними податками та зборами несуттєвий, їх основна мета - збільшення доходів на природоохоронні потреби.

Отже, на сьогодні екологічні податки займають істотне місце в податкових системах учасників Європейського Союзу та ряду інших розвинутих країн. У цих країнах через податкову політику реалізуються ресурсозбереження, підвищення рівня ефективності і вирішення одночасно з екологічними широкого спектра соціальних проблем. Природоохоронні напрями сучасної податкової політики нині охоплюють різні рівні економіки, включаючи глобальний, а також концентруються на пріоритетних з позицій забруднення секторах.

Деякі результати запровадження екологічних податків у країнах Європейського Союзу наведено в табл. 4.

Висновки

У багатьох країнах інтерес до екологічно орієнтованих податкових інструментів особливо зріс у другій половині 1980-х років у зв'язку з критикою недоліків прямого державного втручання в екологічну сферу і перетранс-формуванням уваги з виключно адміністративних на економічні методи управління. Поняття екологічних податків у законодавстві зарубіжних країн є досить широким і включає цілу низку податків, платежів та інших публічно-правових стягнень.

Таблиця 3.

Суми транспортних податків за весь період
експлуатації автомобіля в деяких країнах ЄС

Таблиця 4.

Результат запровадження екологічних
податків у країнах Європейського Союзу

У зв'язку з цим ідентифікацію екологічних податків пов'язано з певними складнощами, оскільки поряд з податками, спрямованими безпосередньо на природоохоронні цілі, можуть застосовуватися фінансові інструменти, що мають не лише самостійне призначення, а й явний екологічний ефект, зокрема енергетичні податки, податки на автотранспортні засоби, збори за розміщення відходів тощо.

Реалізація екологічної функції оподаткування в європейських державах відбувається, по-перше, централізовано, тобто шляхом прийняття актів на рівні Європейського Союзу, і, по-друге, у межах реформування податкових систем окремих держав - членів Євросоюзу.

Як свідчить міжнародний досвід, екологічна реформа податкової системи застосовується для досягнення двох основних цілей:

формування дохідної частини через оплату завданих забрудненням навколишнього природного середовища збитків і вжиття заходів для скорочення викидів у майбутньому;

зміни поведінки (екологічні податки розроблено для фінансування послаблення впливу на довкілля та пов'язаних з цим превентивних заходів).

Екологічні податки у різних формах існують практично в усіх країнах, проте процеси справляння таких податків можуть суттєво відрізнятися. Наприклад, екологічний податок може входити до вартості товару, або супроводжувати виробничий процес, або сплачуватися при утилізації товару тощо.

Важливість запровадження екологічних податків на сучасному етапі важко переоцінити. Вивчення та систематизація міжнародного досвіду в цій сфері та вироблення чітких і ефективних підходів до реформування системи оподаткування сприятимуть збільшенню надходжень до Державного бюджету України та стимулюватимуть процес впровадження енергозберігаючих, енерговід-новлювальних та очисних технологій на підприємствах і в домогосподарствах.

Досвід країн з розвинутою ринковою економікою переконує, що основною метою екологічних податків (зборів) є не поповнення державного бюджету, а стимулювання платника до позитивного та відповідального ставлення до навколишнього середовища. Отримані при цьому кошти можуть спрямовуватись на стимулювання охорони навколишнього середовища споживачами, розробку і впровадження безвідходних технологій, утилізацію відходів тощо.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

¹ Наступними документами з глобальних питань охорони природного середовища стали: Всесвітня стратегія охорони природи (1980,1991 рр.); Всесвітня хартія охорони природи (1982 р.); Регіональна стратегія охорони навколишнього середовища країн - членів Європейської екологічної комісії (1988 р.); Рамкова конвенція ООН про зміну клімату (1992 р.); Кіотський протокол до Рамкової конвенції (1997 р.).

² Під сталим розвитком слід розуміти модель розвитку суспільства з гармонійним (збалансованим) поєднанням економічного, екологічного, соціального та філософського розвитку, яке задовольняє потреби сьогодення і не перешкоджатиме можливості майбутніх поколінь задовольняти власні потреби.

³ Часто застосовується термін “фіскальна екологічна реформа”, запропонований канадськими вченими [4].

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. von Weizsacker Е. U., Jesinghaus J. Ecological tax reform - a policy proposal for sustainable development // ZED Books. - London; New Jersey, 1992.

2. Agenda 21: Earth Summit - The United Nations Programme of action from Rio. - Release Date: April, 1993 / United Nations Department of economic 'and social affairs division for sustainable development (UNDESA - DSD) // http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/ Division for sustainable development.

3. Engle E. Ecotaxes and the European Union // European environmental law review. - 2007. - 16, N 11. - R 298 - 303.

4 Beauregard-Tellier F. Ecological fiscal reform - economics division, parliamentary information and research service of Canada (PIRS), 17 March 2006 // http://www.parl.gc.ca/information/library/PRBpubs/prb0595-e.html.

5. OECD, 2009. Database on economic instruments used for environmental policy and natural resources management // http://www2.oecd.org/ecoinst/ queries/TaxRatelnfo.htm.

6. Restructuring the community framework for the taxation of energy products and electricity, Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003//0ffic. Journ. of the European Union //http://www.eel.nl/documents/eclegislation/energy/taxation.pdf.

7. Maro P. Environmental taxes for the EU? Opportunities and risks'//Paper, presented for the EU Civil society contact group/Social Platform. - Brussels, May, 2008.

8.Kraav E., Lupsik S. Estonian ecological tax reform/Ministry of the environment of Estonia: Presentation in COMETR workshop, Prague, May, 2007//www.envir.ee.

Дмитро СЕРЕБРЯНСЬКИЙ,
начальник відділу податкової політики
та методології оподаткування НДЦ ПО
Національного університету ДПС
України, канд. екон. наук, доцент,
Юлія ЮЩЕНКО,
головний економіст Департаменту
податкової та митної політики,
канд. екон. наук

“Вісник податкової служби України” № 41 листопад 2009 р.
передплатні індекси:
22599 (укр.) 22600 (рос.)