КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
11 листопада 2008 року N 25-рп/2008
м. Київ

Справа N 1-46/2008

Рішення
Конституційного суду України
у справі за конституційним поданням Президента України
щодо відповідності Конституції України
(конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України
"Про затвердження Порядку проведення у 2008 році
земельних аукціонів" (справа про земельні аукціони)

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича - доповідача,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Ставнійчук Марини Іванівни - Представника Президента України у Конституційному Суді України, Німченка Василя Івановича - Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394 (Офіційний вісник України, 2008 р., N 33, ст. 1086).

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394.

Заслухавши суддю-доповідача Домбровського І.П., пояснення Ставнійчук М.І., Німченка В.І., Селіванова А.О. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

установив:

1. 21 липня 2008 року Президент України видав Указ N 639 "Про зупинення дії постанови Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2008 року N 394" та звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394 (далі - Постанова).

На думку суб'єкта права на конституційне подання, Постанова ( 394-2008 ) є підзаконним актом, тому врегулювання нею питань правового режиму власності на землю не відповідає нормам Конституції України ( 254к/96-ВР ) (статтям 1, 8, частині другій статті 13, частині другій статті 14, частинам другій, третій статті 41, пункту 7 частини першої статті 92) ( 254к/96-ВР ). Кабінет Міністрів України, видавши Постанову ( 394-2008 ), не врахував правову позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками, за якою відповідно до статей 13, 14, пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) правовий режим власності та користування землею визначається виключно законами України.

Автор клопотання вважає, що Конституція України ( 254к/96-ВР ), Земельний кодекс України ( 2768-14 ), Закон України "Про оренду землі" ( 161-14 ), інші закони, на які Кабінет Міністрів України посилався у Постанові ( 394-2008 ), не встановлюють можливості визначення порядку проведення аукціону (земельних торгів) підзаконним актом і не наділяють Уряд України повноваженням щодо затвердження порядку проведення аукціонів із продажу земельних ділянок. Таким чином, Кабінет Міністрів України видав Постанову ( 394-2008 ) з перевищенням передбачених Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України повноважень, чим порушив вимоги частини другої статті 19, частини третьої статті 113, пункту 10 статті 116, частини першої статті 117, частини другої статті 120 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ).

2. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представник суб'єкта права на конституційне подання підтримав клопотання, викладене в конституційному поданні, а представники Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України навели обґрунтування позицій органів, які вони представляють, стосовно конституційного подання.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному поданні, виходить з такого.

3.1. У Основному Законі України ( 254к/96-ВР ) зазначається, що Україна є правовою державою (стаття 1) ( 254к/96-ВР ), органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією ( 254к/96-ВР ) межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6) ( 254к/96-ВР ), закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України ( 254к/96-ВР ) і повинні відповідати їй (частина друга статті 8) ( 254к/96-ВР ). За приписом частини другої статті 19 Конституції України ( 254к/96-ВР ) органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.

Статус Кабінету Міністрів України, крім зазначених основоположних норм, врегульовано і в інших положеннях Конституції України ( 254к/96-ВР ). Зокрема, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України (частина третя статті 113) ( 254к/96-ВР ), здійснює інші повноваження, визначені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України (пункт 10 статті 116) ( 254к/96-ВР ), в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження (частина перша статті 117) ( 254к/96-ВР ).

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією ( 254к/96-ВР ) (частина друга статті 120) ( 254к/96-ВР ) і законами України.

Системний аналіз вказаних норм Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) дає підстави для висновку, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами).

3.2. Зважаючи на важливість фундаментальних засад конституційного ладу в Конституції України ( 254к/96-ВР ) передбачено систему гарантій щодо забезпечення функціонування інституту права власності, зокрема права власності на землю, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, та об'єктом права власності Українського народу (частина перша статті 13, частина перша статті 14) ( 254к/96-ВР ).

Крім того, в Основному Законі України ( 254к/96-ВР ) зазначено, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки; усі суб'єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13) ( 254к/96-ВР ); право власності на землю гарантується, воно набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (частина друга статті 14) ( 254к/96-ВР ); правовий режим власності визначається виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92) ( 254к/96-ВР ).

Проаналізувавши вказані конституційні положення, Конституційний Суд України дійшов висновку, що відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном (землею) визначаються законом.

Необхідність врегулювання права власності, в тому числі і на землю, на рівні законів підтверджується і правовими позиціями Конституційного Суду України, згідно з якими "правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном визначаються законами" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2000 року N 14-рп/2000); "виключно законами України встановлюється правовий режим власності, в основі якого - конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності" (абзац другий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 20 червня 2007 року N 5-рп/2007).

3.3. За Земельним кодексом України ( 2768-14 ) (далі - Кодекс) (в редакції за станом на 17 квітня 2008 року) право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України ( 254к/96-ВР ), цього Кодексу ( 2768-14 ), а також інших законів, що видаються відповідно до них (частина друга статті 78).

Підставами набуття права власності на земельну ділянку є, зокрема, придбання її за договором купівлі-продажу, іншими цивільно-правовими угодами (статті 81, 82, 83, 84 Кодексу) ( 2768-14 ).

У частині першій статті 124 Кодексу ( 2768-14 ) передбачено, що набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах, крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі.

Аналогічне положення закріплено у статті 16 Закону України "Про оренду землі" ( 161-14 ) (в редакції за станом на 17 квітня 2008 року).

Земельні ділянки державної або комунальної власності, призначені для продажу суб'єктам підприємницької діяльності, підлягають продажу на конкурентних засадах (земельні торги), крім викупу земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що є власністю покупців цих ділянок, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі (стаття 134 Кодексу) ( 2768-14 ).

У частині п'ятій статті 137 Кодексу ( 2768-14 ) передбачено, що земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом.

3.4. 17 квітня 2008 року Кабінет Міністрів України видав Постанову ( 394-2008 ), якою затвердив Порядок проведення у 2008 році земельних аукціонів.

Зі змісту пункту 1 вказаного Порядку ( 394-2008 ) вбачається, що ним визначається процедура підготовки, організації та проведення у 2008 році земельних аукціонів для продажу земельних ділянок або надання права на їх оренду. Наголошено, що його дія не поширюється на продаж та оренду земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації, ділянок приватної власності, а також на продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Це свідчить про врегулювання цим актом питань щодо порядку відчуження, набуття і здійснення права власності, права тимчасового користування (оренди), функцій, компетенції органів державної влади і місцевого самоврядування.

Проте такі питання мають врегульовуватися тільки законом.

Цей висновок ґрунтується на наведеному положенні статті 137 Кодексу ( 2768-14 ) та правових позиціях Конституційного Суду України.

Так, у Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що "правовий режим власності означає врегулювання нормами закону земельних відносин, порядку та умов поділу земель на категорії, правове визначення форм власності на землю, порядку набуття і здійснення права власності, а також права постійного чи тимчасового землекористування щодо управління землями тощо, реалізацію та позбавлення цього права, функції, компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування" (абзац другий пункту 6 мотивувальної частини).

Враховуючи те, що порядок і умови набуття, припинення і здійснення права власності на землю входять до загального поняття "правовий режим власності", який визначається виключно законами України, Кабінет Міністрів України, видавши Постанову ( 394-2008 ) (пункт 1), діяв поза межами своїх повноважень, передбачених Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, що не відповідає вимогам частини другої статті 8, частини другої статті 19, пункту 7 частини першої статті 92, частини третьої статті 113, частини першої статті 117 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

На неприпустимості порушення Урядом України вимог частини другої статті 19, частини третьої статті 113, частини першої статті 117 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) Конституційний Суд України наголосив у Рішенні від 19 червня 2001 року N 9-рп/2001.

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку про неконституційність пункту 1 Постанови ( 394-2008 ).

4. Відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) у конституційному поданні повинне зазначатися правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта або його окремих положень (пункт 4 частини другої статті 39) ( 422/96-ВР ); предметом розгляду Конституційного Суду України може бути конституційне подання, в якому викладаються аргументи і стверджується про неконституційність законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 71) ( 422/96-ВР ).

Відсутність належного правового обґрунтування невідповідності правового акта Конституції України ( 254к/96-ВР ) є підставою для припинення конституційного провадження у справі згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України ( 254к/96-ВР ), Законом України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ).

У конституційному поданні не наведено аргументів щодо неконституційності пунктів 2, 3, 4, 5, 6 Постанови ( 394-2008 ), що є підставою для припинення конституційного провадження у справі в частині перевірки цих пунктів на конституційність.

Таким чином, конституційне провадження у справі в цій частині підлягає припиненню відповідно до пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), параграфа 51 Регламенту Конституційного Суду України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 45, 51, 61, 63, 65, 67, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України

вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційним), положення пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині перевірки на відповідність Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційність) пунктів 2, 3, 4, 5, 6 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394 на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України ( 254к/96-ВР ), Законом України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ).

3. Положення пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.