Чи поширюється Закон про державний
нагляд (контроль) на діяльність Держнаглядпраці

Набрання чинності Законом України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 05.04.2007 р. № 877-V 26.12.2007 р. викликало бурхливу дискусію серед представників наглядових (контролюючих) органів, суб’єктів господарювання, юристів, аналітиків, експертів щодо його поширення на діяльність органів державної влади.

Держнаглядпраці – один з органів системи інспекції праці в Україні, охопленої міжнародними стандартами праці. Він створений відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2000 р. № 1351 “Про утворення Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю”. Є урядовим органом державного управління, який діє у складі Міністерства праці та соціальної політики України і підпорядковується йому. За погодженням з Мінпраці для виконання покладених на Держнаглядпраці завдань утворюються територіальні державні інспекції праці.

Основними завданнями Держнаглядпраці є:

- забезпечення захисту прав працівників шляхом здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю (крім питань охорони праці) та загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням*, на випадок безробіття (далі – загальнообов’язкове державне соціальне страхування) на підприємствах, в установах і організаціях усіх форм власності та у фізичних осіб, які використовують найману працю (далі – роботодавці);

- надання працівникам і роботодавцям рекомендацій та пропозицій з питань застосування законодавства про працю та загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

Повноваження Держнаглядпраці постійно зазнавали змін**.

Ключовими процесуальними нормативними актами на цій ділянці у свій час стали Порядок проведення перевірки стану додержання законодавства про працю та загальнообов’язкове державне соціальне страхування, що проводиться посадовими особами Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю та його територіальних органів (далі – Порядок), та Інструкція з оформлення органами Держнаглядпраці матеріалів про адміністративні правопорушення (далі – Інструкція), затверджені наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 21.03.2003 р. № 72, якими встановлено порядок здійснення нагляду (контролю) посадовими особами Держнаглядпраці; затверджено бланки документів, які складаються за його наслідками та порядок їх оформлення; передбачено новий вид оскарження за результатами діяльності посадових осіб Держнаглядпраці.

З прийняттям кожного наступного нормативно-правового акта, який регулює діяльність та повноваження Держнаглядпраці, Порядок та Інструкція, до яких зміни та доповнення не вносилися з часу прийняття, все більше втрачають свою актуальність, поповнюються колізійними нормами.

Колізійні норми актів, які регулюють повноваження Держнаглядпраці, не можуть застосовуватись одночасно, з огляду на різницю в змісті та результаті застосування. За таких умов при виборі норми необхідно керуватися загальними принципами теорії права:

- якщо конкуруючі норми прийняті різними органами, – застосовується норма вищого за ієрархією органу в системі органів влади;

- при протирiччi мiж нормами, прийнятими тим самим органом або органами одного рівня, але в рiзний час, застосовується норма, прийнята пiзнiше;

- при колiзiї мiж загальною та спецiальною нормою необхідно застосовувати останню.

З-поміж актів, які найбільш істотно вплинули на регулювання повноважень Держнаглядпраці, варто виділити закони України “Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі”, “Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві” від 08.09.2004 р. № 1985-ІV та (далі – Закони № 1985-ІV та №1986-ІV), а також Закон “Про основні засади державного нагляду і контролю у сфері господарської діяльності” (далі – Закон № 877). Новації, встановлені цими законами, потребують докладного аналізу.

Крім цього, важливе значення для визначення меж повноважень Держнаглядпраці мають також:

- Закон України “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо додержання законодавства про працю” від 18.05.2004 р. № 1725-IV, яким внесено зміни до статей 188-6 та 230-1 КУпАП: у складі правопорушення за ст. 188-6 КУпАП виділено невиконання законних вимог посадових осіб щодо усунення порушень законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, передбачено відповідальність за створення перешкод в діяльності посадових осіб Держнаглядпраці та право Держнаглядпраці розглядати справи про такі адміністративні правопорушення, чим розширено його повноваження***;

- Закон України “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” від 28.12.2007 р. № 107-VI, яким звужено предмет державного нагляду (контролю) на 2008 рік – із поля загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, на 2008 рік вилучено страхування у зв’язку з народженням дитини та необхідністю догляду за нею.

Важливість Законів № 1985 та № 1986 викликана узгодженням повноважень Держнаглядпраці з міжнародними стандартами праці, що стало визначальною віхою у нормативно-правовому регулюванні таких повноважень.

Своєю чергою, у Законі № 877 здійснено спробу впорядкувати систему державного нагляду (контролю), однак значною мірою виникла суперечність з конвенціями Міжнародної організації праці “Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі” № 81 1947 року та “Про інспекцію праці в сільському господарстві” № 129 1969 року (далі – Конвенції № 81 та № 129) й іншими нормативно-правовими актами. Це змусило подивитись під новим кутом зору на повноваження Держнаглядпраці та викликало потребу їх комплексного аналізу.

Дію Закону № 877 поширено на відносини, пов’язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та встановлено виключний перелік відносин, на які його чинність не поширюється. Серед них немає відносин, що виникають під час здійснення нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю, що своєю чергою, частиною 3 ст. 19 Господарського кодексу України віднесено до нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: “держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб’єктів господарювання у таких сферах: … виробництва і праці – за … додержанням законодавства про працю …”.

Таким чином, державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства про працю охоплюється Законом № 877.

Розбіжності між нормами цього Закону та конвенцій № 81 та № 129, які є міжнародно-правовими договорами, необхідно вирішувати на користь останніх відповідно до частини 1 ст. 9 Конституції України та ст. 19 Закону України “Про міжнародні договори України” від 29.06.2004 р. № 1906-IV, якими передбачено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства України; якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Отже, оскільки конвенції № 81 та № 129 стали складовою системи законодавства України, нормативно-правові акти, які вступили з ними у суперечність (в тому числі окремі норми Закону № 877), не застосовуються.

Держнаглядпраці листом, підписаним першим заступником директора Держнаглядпраці – заступником Головного державного інспектора праці України п. В. Ляхом від 25.10.2007 р. № 013-1636-32, та Методичними вказівками щодо порядку здійснення державного нагляду (контролю), наданими директором Держнаглядпраці – Головним державним інспектором праці України п. В. Лосем, територіальним державним інспекціям праці у листі від 19.12.2007 р. № 013-1878-01****, підтвердив поширення дії Закону № 877 на свою діяльність зі застереженнями щодо пріоритету положень конвенцій.

Попри те слід з’ясувати, чи норми конвенцій № 81 та № 129 застосовуються до всіх підприємств, установ, організацій (далі – підприємства) України. Відповідь на це запитання можна отримати, проаналізувавши сферу їх дії*****.

Для вирішення цієї проблеми слід брати до уваги, що при ратифікації Україною Конвенції №81 не було рати-фіковано протокол Міжнародної організації праці 1995 року до цієї Конвенції, який розширив її дію на некомерційний сектор, тобто на всі підприємства, які не вважаються промисловими та торговельними в розумінні Конвенції № 81, та встановив низку спеціалізованих норм щодо інспекцій праці в урядових структурах, армії, поліції, тюрмах, пожежних службах, службах порятунку тощо.

__________________

* У 2008 році державний нагляд за додержанням законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з витратами, зумовленими народженням, не здійснюється відповідно до Закону України “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” від 28.12.2007 р. № 107-VI, яким внесено зміни до законів України “Про державну допомогу сім’ям з дітьми” від 21.11.92 р. № 2811-ХІІ, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням” від 18.01.2001 р. № 2240-III та до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14.01.98 р. № 16/98-ВР.

** Основні нормативно-правові акти, які регламентують повноваження Держнаглядпраці: Кодекс законів про працю України; Кодекс України про адміністративні правопорушення; Закон України “Про оплату праці” від 24.03.95 р. № 108/95-ВР; Закон України “Про відпустки” від 15.11.96 р. № 504/96-ВР; Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14.01.98 р. № 16/98-ВР; Закон України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” від 23.09.99 р. № 1105-XIV; Закон України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” від 02.03.2000 р. № 1533-III; Закон України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням” від 18.01.2001 р. № 2240-III; Конвенція Міжнародної організації праці “Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі” № 81 1947 року, ратифікована Законом України від 08.09.2004 р. № 1985-ІV; Конвенція Міжнародної організації праці “Про інспекцію праці в сільському господарстві” № 129 1969 року, ратифікована Законом України від 08.09.2004 р. № 1986-ІV; Закон України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 05.04.2007 р. № 877-V; Положення про Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р. № 50; Порядок проведення перевірки стану додержання законодавства про працю та загальнообов’язкове державне соціальне страхування, що проводиться посадовими особами Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю та його територіальних органів, затверджений наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 21.03.2003 р. № 72; Порядок здійснення державного нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, затверджений Наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 13.04.2005 р. № 113; Інструкція з оформлення органами Держнаглядпраці матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджена наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 21.03.2003 р. № 72.

*** Поняття “створення перешкод у діяльності посадових осіб Держнаглядпраці” є оціночним, а норми КУпАП в частині відповідальності за створення таких перешкод – декларативними, оскільки нема ані процедури притягнення до відповідальності, ні порядку оформлення документів про таке правопорушення.

**** Лист від 19.12.2007 р. № 013-1878-01 розміщено на нашому сайті www.nalogovnet.com

***** Конвенція № 81. Система інспекції праці на промислових підприємствах застосовується до всіх підприємств, щодо яких інспектори зобов’язані забезпечити застосування правових норм щодо умов праці та охорони працівників під час роботи. Національне законодавство може звільняти від застосування цієї Конвенції підприємства гірничої промисловості і транспорту або частини цих підприємств (статті 1,2 Конвенції № 81). Система інспекції праці на торговельних підприємствах застосовується до тих підприємств, щодо яких інспектори праці повинні забезпечити застосування правових норм, які стосуються умов праці та охорони працівників під час роботи (статті 22, 23 Конвенції № 81).

Конвенція 129. У цій Конвенції термін “сільськогосподарське підприємство” означає підприємства та частини підприємств, які займаються обробкою землі, тваринництвом, включаючи розведення худоби і догляд за нею, лісовим господарством, садівництвом, первинною переробкою продуктів сільського господарства землекористувачем, чи будь-якими іншими видами сільськогосподарської діяльності. У разі необхідності компетентний орган після консультацій з найбільш представницькими організаціями заінтересованих роботодавців і працівників, де такі організації є, проводить розмежування між сільським господарством, з одного боку, та промисловістю і торгівлею – з іншого, таким чином, щоб не виключити жодного сільськогосподарського підприємства з національної системи інспекції праці. У будь-якому випадку, коли немає впевненості у тому, що підприємство чи частина підприємства є таким, до якого застосовується ця Конвенція, це питання вирішує компетентний орган (стаття 1 Конвенції № 129).