Резолюція 1549 (2007)
Парламентської Асамблеї Ради Європи
"Функціонування демократичних інституцій в Україні"
Ухвалена у Страсбурзі (Французька Республіка)
19 квітня 2007 року
1. Парламентська Асамблея занепокоєна політичними подіями в Україні в останні місяці, кульмінацією яких став Указ Президента В. Ющенка від 2 квітня 2007 року ( 264/2007 ) про оголошення дострокового припинення повноважень Верховної Ради України. Триваюча політична нестабільність є результатом того, що численні українські уряди не мали узгодженої політики, підкріпленої змістовними юридичними, адміністративними та економічними реформами. Політичні реформи, що закріпили б "правила гри" та створили передумови для гарантування демократичних прав і свобод законними інституціями та сприяли б політичній конкуренції, не було завершено дотепер.
2. Асамблея наголошує, що поточна криза в Україні є також результатом поспішної та незавершеної конституційної і політичної реформ 2004 року, відповідно до якої до Конституції України ( 254к/96-ВР ) було внесено низку змін, без урахування застережень Венеціанської комісії та без проведення широкої публічної дискусії в країні. Асамблея висловлює жаль з того приводу, що гостра критика, висловлена в її Резолюції 1466 (2005), та її неодноразові заклики до органів влади України вирішити терміново ці питання, з тим щоб забезпечити легітимність конституційних змін 2004 року ( 2222-15 ) та їх відповідність європейським стандартам, залишилися непочутими.
3. У цьому контексті Асамблея нагадує про свої численні попередні заклики реформувати інституції в Україні, зроблені в Резолюціях 1179 (1999), 1239 (2001), 1244 (2001), 1346 (2003), 1364 (2004), 1466 (2005) та Рекомендаціях 1395 (1999), 1416 (1999), 1451 (2000) та 1722 (2005). Асамблея визнає досягнення Помаранчевої революції, що дозволили утвердитися в Україні основоположним демократичним свободам: у країні є свобода слова та ЗМІ, свобода зібрань, свобода політичної конкуренції та опозиції, а також енергійне громадянське суспільство. Більше того, рік тому країна довела свою здатність провести вільні та справедливі вибори до парламенту. Проте чого Україні не вистачає сьогодні, це гарантій, вбудованих в її демократичні інституції, що консолідували б новоздобуті свободи.
4. Особисті суперечки та недалекоглядні змагання за особисту користь, пов'язану з посадами, призвели до різноманітних спроб деяких політичних сил використати конституційний вакуум, що з'явився після набуття чинності в січні 2006 року суперечливими конституційними змінами 2004 року ( 2222-15 ). Асамблея шкодує, що відсутність незалежних противаг дає змогу ключовим державним органам відчувати себе понад законом. Це серйозно заплямувало репутацію усіх політичних лідерів в Україні.
5. Асамблея звертається з терміновим закликом до Президента, членів парламенту та Уряду України вирішити існуючу кризу в легітимний, суворо конституційний та мирний спосіб: чи це буде шляхом проведення правочинних дострокових виборів в результаті рішення Конституційного Суду України, чи шляхом проведення переговорів з досягнення компромісу. У цьому процесі всі політичні сили мають утриматися від різких та упереджених публічних заяв на підтримку чи засудження будь-якої політичної сили в Україні.
6. У цьому відношенні Асамблея відзначає, що найвищі посадові особи держави підтримували діалог впродовж поточної кризи. Асамблея також відзначає той факт, що українські лідери поки були успішні в забезпеченні стабільності та громадянського спокою в країні, що свідчить про наявність внутрішнього потенціалу для подолання кризи. Крім того, позитивним знаком є те, що правоохоронні органи дотепер виконували належним чином свою функцію підтримання громадського порядку та безпеки без прямого залучення до політичної боротьби і збройні сили зберігали нейтралітет.
7. Проте Асамблея занепокоєна повідомленнями про залучення неповнолітніх у масові політичні акції, що є порушенням Конвенції ООН про права дитини. Асамблея наголошує, що така практика є неприйнятною, та закликає всі політичні сили України дотримуватися вказаної Конвенції, стороною якої Україна є.
8. Асамблея закликає політичні сили України терміново поновити роботу над удосконаленням Конституції України ( 254к/96-ВР ) та пов'язаного законодавства, з тим щоб нарешті встановити ефективну систему стримувань і противаг та привести конституційні положення у відповідність до європейських стандартів. Конституційна реформа має стати частиною дискусій, спрямованих на вирішення поточної політичної кризи. Асамблея висловлює сподівання, що Венеціанська комісія буде активно залучена до процесу підготовки пропозицій конституційної реформи.
9. Асамблея підтверджує свою позицію, що відкликання народних представників політичними партіями ("імперативний мандат") є неприйнятним у демократичній державі. Слід вилучити відповідні конституційні положення згідно з рекомендаціями Венеціанської комісії 2004 р., подібні положення потрібно вилучити з загального законодавства. Асамблея впевнена, що послідовна політична програма, відповідальне та віддане членство в партії, а також прискіпливий відбір партійних кандидатів є ефективнішими інструментами заохочення партійної та фракційної дисципліни.
10. Асамблея визнає, що як звичайні, так і дострокові вибори є легітимним демократичним інструментом для обрання та контролю народом влади, що діє від його імені. Дострокові вибори є нормальною практикою в усіх демократичних державах Ради Європи і як такі можуть бути ключовою складовою політичного компромісу. Проте Асамблея підкреслює, що для того, щоб будь-які вибори вважалися демократичними, вони мають бути організовані відповідно до законної процедури, що робить можливим проведення справедливої виборчої кампанії та вільний вибір людей.
11. У зв'язку з цим Асамблея з занепокоєнням відзначає, що існуючі положення виборчого законодавства, які регулюють дострокові вибори впродовж визначених Конституцією ( 254к/96-ВР ) часових меж (60 днів) є недостатніми і не гарантують відповідних умов для чесних і вільних виборів. Асамблея висловлює жаль, що уряд не виконав формально чинний Указ ( 264/2007 ) (допоки не буде визнано протилежне) і не виділив необхідне фінансування для цих виборів.
12. Асамблея також настійливо закликає українську владу та політичні сили звернутися якнайшвидше до проблеми системи парламентських виборів, яка може бути однією з причин слабкості політичної системи. Повністю пропорційна система із закритими партійними списками і Україна, як один виборчий округ, як визначено конституційними поправками 2004 року ( 2222-15 ), не гарантує виборів до парламенту, які б представляли українське суспільство в усьому його розмаїтті.
13. Асамблея засуджує той факт, що судова система України систематично використовується неналежним чином іншими гілками влади і високопосадовці не виконують рішення судів, що свідчить про руйнування цієї ключової демократичної інституції. Незалежне та неупереджене правосуддя є передумовою існування демократичного суспільства, яке керується верховенством права. Звідси гостра необхідність проведення комплексної судової реформи, у тому числі шляхом внесення змін до Конституції ( 254к/96-ВР ).
14. Асамблея повторює, що влада єдиного органу конституційного правосуддя Конституційного Суду України має гарантуватися та поважатися. Тиск у будь-якій формі на суддів є неприпустимим і має розслідуватися й переслідуватися в порядку кримінального судочинства. З другого боку, прикрим є те, що впродовж восьми місяців існування свого нового повноважного складу Конституційний Суд не прийняв жодного рішення, тим самим не зробивши внесок у здійснення своєї конституційної ролі та у вирішення кризи на її більш ранніх стадіях, що підриває авторитет Суду. Існує нагальна потреба у прийнятті рішення щодо конституційності всіх справ, що перебувають у провадженні, зокрема Указу Президента від 2 квітня 2007 року ( 264/2007 ). Якщо це рішення буде прийнято, воно має бути визнане як обов'язкове усіма сторонами.
15. У світлі вищенаведеного Асамблея рекомендує українським органам влади терміново ухвалити такі конкретні заходи, з тим щоб усунути причини кризи та запобігти подальшій недієздатності демократичних інституцій в Україні:
15.1. поновити проект реформування Конституції ( 254к/96-ВР ), у тісній співпраці з Венеціанською комісією, з тим щоб вдосконалити Основний Закон України та привести його у відповідність до європейських стандартів, зокрема в частині положень про розподіл влад, імперативний мандат, правосуддя та прокуратуру, як це передбачено в різних висновках Венеціанської комісії з цього приводу та у Резолюціях Асамблеї 1364 (2004) та 1466 (2005);
15.2. ухвалити та ввести в дію без подальшого зволікання базові конституційні закони (закони про Регламент Верховної Ради України ( 3547-15 ), про парламентські тимчасові спеціальні та слідчі комісії, про центральні органи виконавчої влади, про парламентську опозицію, про референдум тощо) та привести Закон про Кабінет Міністрів України ( 514-16 ) у відповідність до Конституції України ( 254к/96-ВР ) з урахуванням відповідних європейських стандартів та висновку Венеціанської комісії;
15.3. внести зміни до Закону про вибори народних депутатів України ( 1665-15 ), з тим щоб встановити належні процедури організації дострокових виборів у разі розпуску парламенту;
15.4. передбачити зміну системи виборів до Верховної Ради, наприклад, шляхом введення відкритих партійних списків, у яких виборці зможуть вказувати свої уподобання щодо конкретних кандидатів, включених до партійних списків, запропонованих політичними партіями (блоками), та шляхом поділу країни на різні виборчі округи;
15.5. провести реформування судової системи на підставі Концепції вдосконалення судочинства, схваленої Президентом України у травні 2006 року ( 361/2006 ), з метою створення незалежної та ефективної судової системи в Україні, з урахуванням нещодавнього висновку Венеціанської комісії;
15.6. розпочати реформу системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів і вжити активних законодавчих та практичних заходів для подолання всіх форм корупції, включно з політичною.
16. Асамблея переконана, що для того, щоб ефективно впровадити зазначені вище рекомендації, усі сторони конфлікту мають взяти участь у відкритому та конструктивному діалозі щодо розв'язання існуючої ситуації в Україні.
17. Асамблея закликає Генерального секретаря Ради Європи вжити в пріоритетному порядку всіх належних заходів у його компетенції, з тим щоб сприяти процесові вирішення політичної кризи в Україні. Асамблея також вважає, що діяльність, пов'язана з Планом дій Ради Європи щодо співпраці з Україною, має бути посилена з метою досягнення помітного зміцнення демократичних інституцій в Україні. Асамблея просить Венеціанську комісію надати свій висновок стосовно існуючої законодавчої бази щодо дострокових парламентських виборів в Україні та щодо можливих шляхів поліпшення виборчого законодавства на засадах європейської практики.
18. Асамблея підтверджує свою готовність допомогти Україні подолати політичну кризу або через її традиційні механізми допомоги, або інші спеціальні домовленості. Однак це є завданням українських політичних лідерів - виробити найбільш адекватне вирішення внутрішніх проблем. Асамблея переконана, що ще не було використано всі внутрішні засоби досягнення швидкого, ефективного та легітимного політичного компромісу. Тому Асамблея закликає українських лідерів побудувати нову політичну довіру через створення дієвих механізмів гарантування національної єдності, справедливої політичної конкуренції та узгоджених і комплексних реформ, основні напрями котрих було окреслено в Резолюції Асамблеї 1466 (2005).