Советская прописка или современная регистрация:
что изменилось для украинского гражданина?

Прошло не так уж много времени с того момента, когда отечественные средства массовой информации объявили: в Украине отменена прописка. Напомним, что это случилось в конце 2001 года, а точнее 14 ноября. Именно в этот день Конституционный Суд Украины признал неконституционными, то есть и незаконными, нормы одного из подзаконных актов Украины. Какого именно - мы выясним ниже.

В связи с этим решением многим из граждан Украины представилось, что и из их паспорта исчезнет за ненадобностью соответствующий штамп на одной из страниц. Однако же до сих пор достаточно часто можно услышать такой вопрос: “А сколько человек прописано в твоей квартире?”. У многих стоит отметка в паспорте: “Прописан там-то...”. В то же время у более молодых людей или же у тех, кто менял местожительство в течение последних 5 лет, в паспорте стоит несколько иной штамп: “Зарегистрирован...”. Кстати, на той же самой странице паспорта, что и раньше. Внешне данное указание практически полностью повторяет соответствующую отметку о прописке, только основное слово здесь используется другое - регистрация. Так что же изменилось для гражданина Украины после принятия соответствующего решения Конституционного Суда Украины относительно прописки? Какой именно нормативно-правовой акт был признан неконституционным в ноябре 2001 года? Чем термин “регистрация” по своей сути, а не форме отличается от понятия “прописка”?

Во-первых, отметим, что такое понятие, как прописка гражданина, возникло в Советском Союзе. Позже, после распада этого государства, правоохранительные органы уже независимой Украины также продолжали прописывать граждан. Административная процедура прописки стала применяться на практике в Украине в 30-х годах прошлого века.

Ее возникновение было связано с введением в Советском Союзе паспортной системы. Одним из обязательных сведений, которые указывались, в советском паспорте и 30-х, и 80-х годов XX века, была информация о местожительстве гражданина, то есть его прописке. Значение этого института права заключалось изначально в упрощении контроля тоталитарного, как сейчас принято говорить, государства за местом нахождения его граждан. Паспорта, кстати, сельскому населению не выдавались до конца 50-х годов прошлого века. А без паспорта в то время было крайне трудно или почти невозможно переехать на новое местожительство. Например, из деревни в город.

В 80-х годах XX века в Украине действовали два подзаконных нормативно-правовых акта по вопросам прописки гражданина. Это были Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 28.08.1974 г. № 677. Вторым подзаконным актом было также Постановление Совета Министров СССР от 28.08.1974 г. № 678 “О некоторых правилах прописки граждан”. Названные документы устанавливали общие правила прописки граждан, определяли само понятие прописки, назначение этой административной процедуры. Был предусмотрен разрешительный порядок прописки гражданина, то есть были установлены условия отказа органов внутренних дел в прописке гражданина в том или ином населенном пункте. Целью прописки в данном случае действительно была не просто регистрация местожительства отдельных граждан, но и недопущение проживания отдельных лиц, например, в столичных городах республик СССР. Однако же следует указать на то, что согласно Постановлению Совета Министров СССР от 08.09.1990 г. № 907 “О признании утратившими силу некоторых решений Правительства СССР по вопросам прописки граждан” названные выше Постановления были отменены. Их отмену подтвердил также Комитет конституционного контроля СССР, что нашло отражение в соответствующих заключениях Комитета от 26.10.1990 г. № 11(2-1) и от 11.10.1991 г. № 26(2-1). Таким образом, на момент провозглашения независимости Украины в государстве не было ни одного законодательного или подзаконного акта, который бы определял основные правила в сфере прописки граждан. Законодательно необходимость прописки не предусматривалась. Само понятие “прописка” также не было определено в законодательстве.

О прописке граждан говорилось только в подпункте 1 пункта 4 Положения о паспортной службе органов внутренних дел, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 10.10.1994 г. № 700. В данном подзаконном акте указывалось, что названная выше служба организовывает работу, связанную с документированием населения, пропиской, выпиской, регистрацией и учетом граждан по месту их жительства, осуществляет контроль за выполнением гражданами и должностными лицами правил паспортной системы. Также в МВД Украины существовала Временная инструкция о порядке документирования и прописки (регистрации) граждан, утвержденная приказом Министерства внутренних дел от 03.02.1992 г. Нормы этой Инструкции предусматривали необходимость получения разрешения в органах внутренних дел на прописку (выписку) во всех без исключения населенных пунктах Украины. Фактически положения названной Инструкции во многом повторяли нормы утратившего на тот момент силу Постановления Совета Министров СССР от 28.08.1974 г. № 678 “О некоторых правилах прописки граждан”. В то же время о разрешении на прописку ничего не говорилось в законодательстве Украины. Указанная Инструкция регламентировала также все вопросы, связанные с условиями, сроками и порядком прописки гражданина, отметки об этом факте в его паспорте. Однако же трудно сказать, насколько часто гражданину Украины в 90-х годах отказывали в прописке в том или ином городе или поселке Украины.

Именно существование самого института прописки, а также соответствующей административной процедуры и было оспорено в Конституционном Суде Украине 48 народными депутатами осенью 2001 года. Поразмыслим, соответствовал ли разрешительный порядок получения прописки нормам Конституции Украины.

Во-первых, в соответствии со ст. 33 Конституции Украины каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, гарантируются свобода передвижения, свободный выбор местожительства и право свободно покидать территорию Украины, за исключением ограничений, установленных законом. Речь, следовательно, идет о том, что ни один орган исполнительной власти Украины не имеет права каким-либо образом ограничивать выбор гражданином своего местожительства. Кроме того, ст. 64 Конституции Украины предусматривает, что конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией, тем более указанные права не могут быть ограничены ведомственной инструкцией.

Конституционные нормы соответствуют и международным стандартам в данной сфере. Например, право на свободу передвижения и свободный выбор местожительства закреплены Общей декларацией прав человека 1948 года, а также Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года.

В ноябре 2001 года Конституционный Суд Украины решил, что как раз именно вышеуказанные нормы Конституции и были нарушены положением о паспортной службе органов внутренних дел. В решении Конституционного Суда Украины речь шла об отмене разрешительного порядка прописки и признании неконституционной нормы подпункта 1 пункта 4 названного выше Положения. К чему же в результате привело соответствующее решение органа конституционной юрисдикции Украины?

Во-первых, само слово “прописка” было устранено из Положения о паспортной службе органов внутренних дел 1994 года. В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 10.01.2002 г. № 13 названный пункт был изложен в следующей редакции: “<...> паспортная служба <...> организовывает в пределах компетенции работу, связанную с оформлением и выдачей паспортных документов, регистрацией и учетом граждан по избранному ими местожительству <...>”. Заметьте, что речь уже идет о выборе самим гражданином своего местожительства, что и обязаны зарегистрировать соответствующие государственные органы.

В свою очередь названная паспортная служба, которая находилась в составе Министерства внутренних дел Украины 14 июня 2002 года, была ликвидирована. Вместо нее был создан Государственный департамент по делам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц. На его работников было возложено задание по организации регистрации и учета физических лиц по месту жительства или нахождения.

А вот теперь самое интересное. Несмотря на эти все, может быть, громкие слова о замене разрешительного порядка прописки государственной регистрацией, сама процедура прописки или же регистрации не претерпела существенных изменений. Конечно, название соответствующей службы в системе МВД Украины звучит более по-европейски, нежели ранее. Но эта служба относительно регистрации выполняет те же самые функции, что и паспортная служба относительно прописки. Называется, однако, эта процедура по-другому. Остался штамп в паспорте, осталась необходимость перерегистрироваться в случае изменения местожительства. Согласно законодательству органы внутренних дел не могут отказать гражданину в регистрации (прописке) по выбранному им местожительству. Но как часто вы слышали о том, чтобы в 90-е годы кто-либо отказывал человеку в прописке?

Представляется, что для законопослушного, среднестатистического гражданина Украины в процедуре уведомления органов государства о своем местожительстве фактически ничего не изменилось. Хотя, безусловно, нормы Законов Украины, которые регулируют названные правоотношения, стали звучать по-европейски. К сожалению, и это необходимо отметить, многие реформы свелись к замене одних слов в подзаконных актах на другие. Изменили также вывески на бывших отделах паспортной службы МВД.

А вот сама прописка, то есть регистрация, все так же осталась необходимой для гражданина Украины. Вспомните, какие страницы паспорта вы ксерокопируете при поступлении на работу: первую, вторую и “прописку”. Кроме того, ст. 197 Кодекса Украины об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за проживание гражданина Украины без паспорта или же без регистрации. (Раньше, между прочим, существовала административная ответственность за проживание гражданина без прописки.) Санкция данной статьи предусматривает наказание в виде штрафа в размере от одного до трех необлагаемых налогом минимумов доходов граждан (от 17 до 51 гривни). Согласно ст. 222 Кодекса Украины об административных правонарушениях применять данное взыскание может начальник или его заместитель соответствующего органа внутренних дел.

Таким образом, можем сделать следующий вывод: в регистрации гражданину Украины органы внутренних дел отказать теперь уже ни в коем случае не могут, но вот за само отсутствие регистрации установлена административная ответственность. Была ли необходимость в 2001 году отменять прописку и заменять ее регистрацией? Может быть. Однако же сущность подобных изменений, скорее всего, должна была заключаться в упрощении процедуры самой регистрации или прописки, нежели в декларировании отмены последней.

“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 42 (564), 16 октября 2006 г.
Подписной индекс 40783