ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

РІШЕННЯ
15.06.2018 N 826/11485/17

Про визнання незаконними пункту 11, додатків 2 та 4 Положення про Державний
спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність
та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого
постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого, судді - Григоровича П. О ., суддів: Каракашьяна С. К., Смолія І. В., розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Кабінету Міністрів України, третя особа - Державна авіаційні служба України про визнання незаконним та нечинним рішення.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" (далі також - позивач або ПрАТ "МАУ") з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач або КМУ), в якому просило визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 N 182).

Позовні вимоги мотивовано тим, що спірні пункт та додатки Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 N 182 є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки вони не відповідають актам вищої юридичної сили та прийняті з порушенням Регламенту КМУ, чим порушують права і законні інтереси позивача як суб'єкта авіаційної діяльності.

У відзиві на позовну заяву відповідач наголосив на правомірності оскаржуваної постанови як такої, що видана в межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а саме у відповідності до критеріїв, встановлених статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі, не порушуючи міжнародних зобов'язань України.

В ході судового розгляду до участі у справі, в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, судом було залучено Державну авіаційну службу України (далі також - третя особа або Державіаслужба).

Представник третьої особи подав суду письмові пояснення до позову, в яких зазначив про безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, при цьому наголошуючи на законності спірного положення.

Керуючись частиною третьою статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України, розглянувши в порядку письмового провадження подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив:

Як вбачається з матеріалів справи, позивач є суб'єктом надання послуг з перевезення пасажирів, вантажу повітряним транспортом (ліцензія N 505921 серії АГ від 27.06.2012).

Постановою Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 N 182 "Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях", внесені зміни до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі також - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819 "Про створення Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях", виклавши його в новій редакції.

Так, пунктом 11 Положення закріплено, що розрахунок державних зборів, визначених додатком 2, проводиться щомісяця на підставі звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.

Звіт про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, експлуатант аеропорту подає Державіаслужбі щомісяця до 20 числа наступного періоду за формою, визначеною додатком 4. Для виявлення та усунення можливих неточностей та помилок у такому звіті авіаперевізник у разі потреби повинен провести з експлуатантами аеропортів до 10 числа місяця, що настає за звітним, звірку щодо кількості пасажирів, які відлетіли з аеропорту, та кількості тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту.

Датою оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених додатком 2, є дата робочого дня, що настає за датою надходження до Державіаслужби від усіх експлуатантів аеропортів звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.

Звіт про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, який експлуатант аеропорту не подав Державіаслужбі в установлений строк, включається до розрахунку в наступному місяці. Для розрахунку державних зборів відповідно до звіту, який не подано Державіаслужбі в установлений строк, застосовується офіційний курс валют, установлений Національним банком на день оформлення рахунка-фактури за попередній місяць.

Платником рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених додатком 2, є авіаперевізник, який виконував повітряні перевезення. Рахунок-фактура на сплату державних зборів, визначених додатком 2, надсилається платнику факсимільним зв'язком або електронною поштою в день оформлення, а протягом двох робочих днів - поштою (рекомендованим листом). Рахунок-фактура на сплату державних зборів, визначених додатком 2, сплачується протягом 30 днів з дати його оформлення. Державні збори, не сплачені протягом 30 днів з дати оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених додатком 2, вважаються простроченою заборгованістю перед Фондом.

Додатком 2 Положення закріплено "розмір державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України". Додатком 4 закріплено форму "звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України".

На виконання наведених положень пункту 11, з урахуванням додатків 2 та 4 Положення, Державіаслужба надіслала позивачу лист від 19.07.2017 N 1.15-7212-17 "Щодо необхідності сплати простроченої заборгованості", яким повідомила, що станом на 12.07.2017 у ПрАТ "МАУ" наявна прострочена заборгованість перед Фондом у сумі 15 017 440,20 грн. (державні збори: за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України за квітень-березень 2017 року). Також зауважила, що у разі відсутності дій з боку позивача спрямованих на погашення заборгованості, Державіаслужба змушена буде звернутися до суду з позовом про її стягнення у примусовому порядку.

Не погоджуючись з наведеним пунктом 11, додатками 2 та 4 Положення в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 N 182, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Дослідивши та надавши оцінку наявним у матеріалах справи письмовим доказам за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому, всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про наступне.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 6 та частини другої статті 19 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України.

Згідно зі статтею 3 Повітряного кодексу України, дія цього Кодексу поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від форми власності та відомчої підпорядкованості, які провадять діяльність у галузі авіації та використання повітряного простору України, зокрема, в Україні - на юридичних та фізичних осіб в частині, що їх стосується, крім суб'єктів державної авіації, на яких поширюється дія статей 4, 7 - 9, 23 - 33, 38, 45, 46, частини першої статті 57, частини другої статті 63, 65, 69, статей 110 - 116 і частини другої статті 119.

Відповідно до частини третьої статті 4 Повітряного кодексу України, зокрема, Кабінет Міністрів України забезпечує реалізацію державної політики розвитку авіації України відповідно до Конституції та законів України.

Згідно зі статтею 12 Повітряного кодексу України, порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України (частина третя).

Для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (частина четверта).

Надходженнями Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є державні збори із суб'єктів авіаційної діяльності, окрім іншого: за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України (пункти 3, 4 частини п'ятої).

Перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначаються Кабінетом Міністрів України (частина дев'ята).

Спірною постановою КМУ від 22.03.2017 N 182 затверджена нова редакція Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, яке визначає перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, які справляються із суб'єктів авіаційної діяльності, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Фонд).

Додатком N 2 Положення передбачено розміри державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України. Іншими нормативними актами ставки зборів не визначено.

З матеріалів справи судом встановлено, що Державіаслужба розраховуючи позивачу заборгованість по державним зборам за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України за квітень - березень 2017 року використала ставки збору, встановлені додатком 2 Положення, який є підзаконним нормативно-правовим актом.

Разом з тим, відповідно до частини першої-другої статті 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

За приписами частини першої статті 67, пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України, кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. Система оподаткування, податки і збори визначаються виключно законами України.

При цьому, статтею 75, пунктом 3 частини першої статті 85, статтею 91 Конституції України закріплено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. До повноважень Верховної Ради України віднесено, окрім іншого, прийняття законів. Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.

Підпунктом 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24.03.2005 N 2-рп/2005 встановлено, що встановлення системи оподаткування, податків і зборів, їх розмірів та порядку сплати є виключною прерогативою закону.

У пункті 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.2009 N 15-рп/2009 зазначено, що право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) належить до законодавчих повноважень Верховної Ради України. Це виключне повноваження передбачає і право парламенту визначати всі елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов'язкових платежів), у тому числі податкову ставку (розмір податку на одиницю оподаткування) та строки справляння податку.

Делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади порушує вимоги Основного Закону України, згідно з яким органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6), а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Також, у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 20.05.2010 N 14-рп/2010 закріплено, що конституційне повноваження Кабінету Міністрів України забезпечувати проведення податкової політики (пункт 3 статті 116 Конституції України) не передбачає права встановлювати загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) або визначати окремі елементи їх правового механізму регулювання. Тобто за Кабінетом Міністрів України закріплено повноваження визначати елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов'язкових платежів), які мають встановлюватися виключно законами України.

При цьому, пунктом 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від 01.11.96 N 9 "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя" закріплено, що оскільки Конституція України, як зазначено в її статті 8, має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, суди при розгляді конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з точки зору його відповідності Конституції і в усіх необхідних випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії. Судові рішення мають ґрунтуватись на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке не суперечить їй.

Згідно з пунктом 5 вказаної постанови, судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу (акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, акти органів місцевого самоврядування, накази та інструкції міністерств і відомств, накази керівників підприємств, установ та організацій тощо) підлягають оцінці на відповідність як Конституції, так і закону.

Виходячи з вищенаведеного в сукупності, суд приходить до висновку, що державні збори, зокрема, за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, у тому числі елементи правового механізму регулювання таких зборів, як-то розмір та порядок сплати, мають бути передбачені виключно законом. Делегування парламентом функції із встановлення державних зборів іншим органам державної влади суперечить Конституції України. Отже, встановлення відповідних зборів постановою Кабінету Міністрів України як підзаконним нормативно-правовим актом суперечить Конституції України та унеможливлює застосування такого акта для нарахування та стягнення відповідного збору.

Аналогічна правова позиція вже викладена у судових рішеннях, які набрали законної сили, зокрема, постановах Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.11.2016 у справі N 826/11299/14, від 18.11.2016 у справі N 826/11952/16 та від 20.01.2017 у справі N 826/17492/16. При цьому, у справі N 826/17492/16 відповідна правова позиція підтверджена постановою Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 (Постанова N 11-335ас18, 826/17492/16, К/9901/5995/18, К/9901/5999/18), що за правилами частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України має обов'язково враховуватися судом при розгляді справи.

Також суд не залишає поза увагою, що для України є чинною Конвенція про міжнародну цивільну авіацію від 07.12.44, частиною другою статті 15 якої передбачено, що жодна Договірна держава не стягує будь-яких мита, податків або інших зборів лише за право транзиту через її територію або вліт на її територію, або вильоту з її території будь-якого повітряного судна Договірної держави або присутніх на ньому осіб, або майна.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов'язання за цими договорами.

За приписами частини другої статті 3 Повітряного кодексу України, у разі якщо міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж передбачені Повітряним кодексом України та іншими актами законодавства України, застосовуються правила міжнародного договору України.

Разом з тим, згідно з частиною першою статті 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Пунктом 4 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя" від 01.11.96 N 9 встановлено, що виходячи з положення статті 9 Конституції України про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір.

Виходячи зі зазначеного, спірні пункт 11 та додатки 2, 4 Положення, якими встановлюються розмір, порядок нарахування та сплати відповідних державних зборів, суперечать наведеним положення Конституції України та Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, отже є незаконними.

Окрім вищенаведеного, суд також вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з частиною першою статті 113, пунктом 3 частини першої статті 116, частини першої статті 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує податкової політики. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" (далі також - Закон).

Відповідно до статті 41 Закону, Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону ( ).

Згідно зі статтею 49 Закону, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відповідно до статті 51 Закону, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень встановлює Регламент Кабінету Міністрів України (далі також - Регламент), який визначає інші процедурні питання його діяльності.

Згідно пункту 1 параграф 29 Регламенту, акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.

Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту (пункт 1 параграф 32 Регламенту).

Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 (пункт 3 параграф 32 Регламенту).

У розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган, зокрема, Кабінет Міністрів України.

Як вбачається зі змісту пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819" (далі також - регуляторний акт), якою в новій редакції викладено Положення (у тому числі, введено в дію спірні пункт та додатки), проект акта є регуляторним актом, отже суд вважає, що його прийняття потребувало від відповідача дотримання відповідних законодавчо закріплених процедур, в результаті дослідження та оцінки чого, судом встановлено наступне.

Так, відповідно до статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

З матеріалів справи судом встановлено, що наказом Міністерства інфраструктури України від 17.03.2017 N 105 затверджені Зміни до Плану підготовки проектів регуляторних актів у Міністерстві інфраструктури України на 2017 рік, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2016 N 442, включивши до Плану постанову Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819". В той же час, підготовку вказаного регуляторного акта було заплановано на II квартал 2017 року. Незважаючи на зазначене, відповідну постанову прийнято та введено в дію у I кварталу 2017 року.

Відповідно до частини першої, другої статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

За приписами часини четвертої статті 9 зазначеного Закону, проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

В той же час, як встановлено судом з матеріалів справи, оцінка регуляторного впливу проекту регуляторного акту надана Міністерством інфраструктури України в пояснюваній записці до такого проекту від 03.04.2017, тобто вже після опублікування 29.03.2017 (набрання чинності) прийнятого 22.03.2017 регуляторного акту від (опубліковано 29.03.2017 в Урядовому кур'єрі N 59).

Згідно з частиною першою статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Відповідно до статті 21 зазначеного Закону, проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

За приписам пунктів 5, 6 параграф 33 Регламенту, проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку.

Під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів повинні бути вжиті вичерпні заходи для врегулювання розбіжностей (проведені узгоджувальні процедури, консультації, наради, робочі зустрічі тощо).

Відповідно до пункту 1 параграф 37 Регламенту, розробник з урахуванням строків, визначених у параграф 38 для погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами, а також пунктом 2 параграф 46 для проведення Мін'юстом правової експертизи, надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Згідно з параграф 38 Регламенту, розробник визначає строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами з урахуванням складності та обсягу проекту, характеру його терміновості, пріоритетності та строків виконання завдань, установлених актами законодавства, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів, дорученнями Прем'єр-міністра, узагальнених у планах-графіках, що готуються відповідно до параграф 4 цього Регламенту.

Проект акта Кабінету Міністрів, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом (пункт 1 параграф 49 Регламенту).

Відповідно до параграф 50 Регламенту до проекту акта Кабінету Міністрів обов'язково додаються: 1) пояснювальна записка; 2) довідка про погодження проекту акта; 3) протокол узгодження позицій; 4) висновок Мін'юсту; 41) довідка, зазначена у пункті 3 параграф 35 цього Регламенту; 5) порівняльна таблиця, оформлена згідно з додатком 7 (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів); 6) проект акта та матеріали до нього в електронній формі (у разі внесення проекту акта у формі електронної копії оригіналу паперового документа), які готуються у форматі RTF, шрифт Times New Roman чотирнадцятого розміру.

В той же час, як вбачається з матеріалів справи, пояснювальна записка, довідка та протокол узгодження позицій щодо проекту регуляторного акта складені лише 03.04.2017, тобто вже після його прийняття та опублікування (набрання чинності), отже без урахування зауважень Міністерства фінансів України, Всеукраїнського об'єднання організацій роботодавців транспорту "Федерація роботодавців транспорту України", Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства юстиції України.

Окрім того, висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту регуляторного акту, складений 23.03.2017, тобто після прийняття відповідачем регуляторного акту 22.03.2017.

Відповідно до статті 24 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію.

Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України.

На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.

Згідно з пунктами 1, 4 параграф 52 Регламенту, секретаріат Кабінету Міністрів проводить експертизу (фахову і юридичну) поданого до Кабінету Міністрів проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормо-проектувальної техніки, редагує його та у разі потреби узгоджує поправки з головним розробником).

Якщо проект акта Кабінету Міністрів внесено до Кабінету Міністрів з порушенням вимог, установлених пунктом 5 параграф 33, пунктами 5 і 6 параграф 37, пунктом 1 параграф 49, пунктами 1 - 3 параграф 50, пунктами 1 і 2 параграф 51 цього Регламенту, Секретаріат Кабінету Міністрів не пізніше ніж протягом двох робочих днів після надходження повертає його головному розробникові із використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади, крім проектів, що містять інформацію з обмеженим доступом, разом із супровідним листом за підписом Державного секретаря Кабінету Міністрів або одного з його заступників відповідно до розподілу обов'язків для приведення у відповідність із зазначеними вимогами.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, засідання КМУ відбулося 22.03.2017 (протокол N 24), на якому прийнято регуляторний акт, у той час як аналіз регуляторного впливу складено лише 03.04.2017, а експертний висновок регуляторного акта складено лише 28.03.2017.

Відповідно до пунктів 1, 2 параграф 55 Регламенту, опрацьований проект акта Кабінету Міністрів, зазначений у підпункті 1 пункту 2 параграф 281, разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

За результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень. Схвалений проект акта Кабінету Міністрів візується Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром на засіданні урядового комітету.

У той же час, відповідачем не надано суду доказів подання, розгляду та схвалення проекту регуляторного акта відповідним урядовим комітетом, як і не подано доказів того, що розгляд відповідного регуляторного акту було здійснено без зазначеної процедури за виняткового випадку.

Зважаючи на зазначене в сукупності, суд приходить до висновку про порушення відповідачем наведених положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( ), Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Регламенту при прийнятті регуляторного акту (процедури його прийняття), що додатково підтверджує його незаконність, у тому числі, незаконність спірних пункту 11, додатків 2 та 4 Положення, в редакції регуляторного акта.

Окрім того, як вбачається зі змісту науково-правового експертного висновку Інституту держави і права ім. В. М. Корецького від 06.06.2017 N 126/228, Положення в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 N 182, не відповідає вимогам пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України, статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року, пункту 1 статті 1, частини першої статті 5, частини другої статті 5, частини третьої статті 11 Закону України "Про адміністративні послуги", пункту 3 розділу XIX Повітряного кодексу України, пункту 4.2 статті 4, пункту 7.3 статті 7, пункту 9.4 статті 9 Податкового кодексу України. Розмір та порядок сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях можуть встановлюватись виключно законами України та не можуть визначатися актами Кабінету Міністрів України. Встановлення та стягнення державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, лише за сам факт вильоту/прильоту на територію України, не відповідає положенням статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року, а відтак, суперечить міжнародним зобов'язанням України.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, за правилами, встановленими статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач не виконав обов'язок щодо доказування з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 6, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вирішив:

1. Адміністративний позов Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" задовольнити.

2. Визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.93 N 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 N 182).

3. Стягнути судові витрати в сумі 1600,00 грн. (одна тисяча шістсот гривень 00 копійок) на користь в Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" шляхом їх безспірного списання з рахунків Кабінету Міністрів України.

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий, суддя П. О. Григорович

Судді: С. К. Каракашьян

І. В. Смолій