ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
05.05.2018
Справа N 9901/542/18
Адміністративне провадження N П/9901/542/18
Про визнання неправомірною бездіяльності
Президента України у виконанні обов'язків щодо
підписання оригіналів законів України
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Олендера І. Я., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_3 до Президента України про визнання дій та бездіяльності неправомірними, установив:
У квітні 2018 року ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3, позивач) звернувся до Верховного Суду із позовом у якому заявив вимоги:
1) визнати неправомірною дією передання іншій особі повноважень Президентом України для здійснення від його імені дій щодо: підписання 03.01.2018 від імені Президента України оригінального примірника Закону України N 2210-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення ведення бізнесу та залучення інвестицій емітентами цінних паперів"; підписання 04.01.2018 від імені Президента України оригінального примірника Закону України N 2234-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення захисту права дитини на належне утримання шляхом вдосконалення порядку примусового стягнення заборгованості зі сплати аліментів"; підписання 04.01.2018 від імені Президента України оригінального примірника Закону України N 2229-VIII "Про запобігання та протидію домашньому насильству"; підписання 05.01.2018 від імені Президента України оригінального примірника Закону України N 2220-VIII "Про ратифікацію Угоди щодо заохочення інвестицій між Україною та Фондом міжнародного розвитку ОПЕК";
2) визнати неправомірною бездіяльність Президента України у виконанні обов'язків щодо підписання у зазначені в офіційних джерелах строки оригіналів зазначених вище законів України.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи подано її з дотриманням правил підсудності.
Вирішуючи питання щодо підсудності Верховному Суду позовних вимог, суд виходить з наступного.
За приписами пунктів першого та другого статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник в зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Пунктом 1 частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
У відповідності до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Згідно з частиною першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13.07.2017 N 2136-VIII до повноважень Суду належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що невідповідність Конституції України актів Верховної Ради України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, зокрема у разі порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення частини другої статті 55 Конституції України (пункт 1 резолютивної частини Рішення N 6-зп від 25 листопада 1997 року; пункт 1 резолютивної частини Рішення N 9-зп від 25 грудня 1997 року; та пункт 1 резолютивної частини Рішення N 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року).
У Рішенні N 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, системне тлумачення статті 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що частина друга цієї статті гарантує "кожному" захист "своїх прав", які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Адже саме в такому контексті сформульовано частини 3, 5 та 6 статті 55 Конституції України.
Відповідно до статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України, Президента України поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України.
Отже, захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.
У постанові від 23 травня 2017 року по справі N 800/541/16 Верховний Суд України підкреслив, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Отже дії та бездіяльність Президента України (далі - відповідач), про які йдеться у позовних вимогах, не спричиняє порушень індивідуально виражених прав або свобод позивача. Права та свободи, які не є індивідуально вираженими не підлягають судовому захисту в порядку адміністративного судочинства.
Крім того, відповідно до принципу поділу державної влади в Україні, закріпленому в статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України.
Згідно зі статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Відповідно до Розділу IV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
Згідно статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України передбачено повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.
Згідно матеріалів позовної заяви, позивач оскаржує дії та бездіяльність Президента України пов'язані з повноваженнями, що передбачені Конституцією України щодо підписання Законів України в процедурі набрання ними чинності.
Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні N 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року N 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Аналіз вищезазначених норм свідчить про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності, аналогічно це стосується і повноважень Президента України щодо підписання законів прийнятих Верховною Радою України, і дає підстави зробити висновок, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема, Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправними дій чи бездіяльності при прийнятті законодавчих актів Верховною Радою України якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
З урахуванням наведеного вище юрисдикція Верховного Суду не поширюється на спори про визнання протиправними дій, бездіяльності Президента України в рамках процедур законотворчого процесу та на спори щодо відповідності Конституції України актів Верховної Ради України якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
У відповідності до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини третьої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надсилається особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами не пізніше наступного дня після її постановлення. Копія позовної заяви залишається в суді.
Керуючись статтями 170, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд ухвалив:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про визнання дій та бездіяльності неправомірними.
Роз'яснити ОСОБА_3, що розгляд справи про відповідність Конституції України законів України, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя Верховного Суду І. Я. Олендер