КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
14.06.2017

Справа N 826/9502/16

Про визнання постанови Кабінету Міністрів України
від 16.12.2015 року N 1035 незаконною

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого, судді - Кузьмишиної О. М., суддів: Глущенко Я. Б., Шелест С. Б., за участю секретаря судового засідання - Понсе Кашоіди О., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України про визнання постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року N 1035 незаконною, встановив:

ОСОБА_3 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію" незаконною та такою, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (Конституції України, Закону України "Про захист прав внутрішньо переміщених осіб", Протоколу Першого до Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод) повністю, та її скасування (з урахуванням уточненого адміністративного позову від 15.11.2016).

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано незаконним п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію". В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати незаконну, на його думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі. При цьому апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність оскаржуваного рішення, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваної постанови.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Кабінетом Міністрів України, відповідно до пп. 4 п. 12.4 ст. 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України", прийнято постанову від 16.12.2015 року N 1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію" (надалі - Постанова N 1035), якою постановив:

1. Заборонити на період тимчасової окупації поставки товарів (робіт, послуг) під всіма митними режимами з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію, за винятком:

особистих речей громадян, визначених частиною першою статті 370 Митного кодексу України (крім товарів, визначених пунктом 24 частини першої зазначеної статті), що переміщуються у ручній поклажі та/або супроводжуваному багажі;

соціально значущих продуктів харчування, що переміщуються громадянами, сумарна фактурна вартість яких не перевищує еквівалент 10000 гривень та сумарна вага яких не перевищує 50 кілограмів на одну особу, за переліком згідно з додатком.

Установити, що положення абзацу третього цього пункту застосовується у разі, коли особа, яка ввозить товари на тимчасово окуповану територію України, в'їжджає на зазначену територію не частіше одного разу протягом однієї доби.

2. Дія цієї постанови не поширюється на:

поставку електричної енергії з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію, що здійснюється відповідно до рішення Ради національної безпеки та оборони України;

поставку з тимчасово окупованої території на іншу територію України товарів, що мають стратегічне значення для галузей економіки та безпеки держави, за підтвердженням Міністерства економічного розвитку і торгівлі;

ввезення на тимчасово окуповану територію гуманітарної допомоги, яка надається міжнародними гуманітарними організаціями згідно з переліком, затвердженим Міністерством соціальної політики.

3. Ця постанова набирає чинності через 30 днів з дня її опублікування.

В якості додатка до Постанови N 1035 затверджено Перелік соціально значущих продуктів харчування.

Вважаючи вказану Постанову N 1035 незаконною та такою, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили - Конституції України, Закону України "Про захист прав внутрішньо переміщених осіб", Протоколу Першого до Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод, - а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не надано суду доказів на підтвердження наявності "суспільного інтересу" для законодавчого втілення таких обмежень, викладених у п. 1 оскаржуваної Постанови N 1035.

З таким висновком суду першої інстанції погоджується і колегія суддів апеляційної інстанції.

Встановлено, що у позивача наявне порушене право внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови N 1035.

Так, позивач надала копію картки відмови в прийнятті митної декларації, митному оформленні випуску чи пропуску товарів, транспортних засобів комерційного призначення від 12.09.2016 року N 508050700/2016/00392, у відповідності до якої м-/п "Херсон-центральний" відмовлено ОСОБА_3 у пропуску через митний кордон України з причини порушення п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію", оскільки остання переміщує через митний кордон України товари, а саме: електричну духовку "luxell" - LX3520 - 1 шт., електросушилку MRT765 - 1 шт., бувші у використанні, що не відносяться до особистих речей громадян, визначених у ч. 1 ст. 370 Митного кодексу України.

Згідно копії довідки від 14.09.2015 N 5125000844 підтверджено, що ОСОБА_3 є особою, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції.

Отже, позивач є суб'єктом, до якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт.

Слід зазначити, що у відповідності до ч. ч. 1 ( ) та 2 ст. 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( ), Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Постанова N 1035 прийнята Кабінетом Міністрів України на виконання положень пп. 4 п. 12.4 ст. 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України", якими визначено, що під час тимчасової окупації поставки товарів на територію (з території) ВЕЗ "Крим" здійснюються з урахуванням того, що Кабінет Міністрів України має право тимчасово обмежити поставки окремих товарів (робіт, послуг) та/або під окремими (всіма) митними режимами з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію.

Таке рішення: а) приймається виключно з метою забезпечення безпеки держави, збереження громадського порядку та охорони здоров'я населення України; б) набирає чинності не раніше ніж через 30 календарних днів після його оприлюднення; в) не може призводити до порушення норм Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції", іншого антимонопольного законодавства України у частині, що поширюється на покупців таких товарів (робіт, послуг) на іншій території України.

Пунктом 13.1 статті 13 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" передбачено, що об'єкти права приватної, державної та комунальної власності, що розташовані (знаходяться) на тимчасово окупованій території України, залишаються у власності осіб, які мали такі об'єкти у власності (користуванні) на початок тимчасової окупації.

Частиною 1 статті 9 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" визначено, що внутрішньо переміщена особа, зокрема, має право на сприяння у переміщенні її рухомого майна.

Суд першої інстанції вірно зробив висновок, що спеціальними правовими нормами, які регулюють особливості економічної діяльності на тимчасово окупованій території України та особливості захисту прав та охоронюваних законом інтересів внутрішньо переміщених осіб, передбачено гарантію захисту права власності осіб на об'єкти, розташовані на тимчасово окупованій території України, а також сприяння у переміщенні рухомого майна, належного внутрішньо переміщеним особам.

Як вказує апелянт, Постанова N 1035, прийнята Кабінетом Міністрів України на виконання приписів пп. 4 п. 12.4 ст. 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України".

Разом з тим, згідно пп. 4 п. 12.4 ст. 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" Кабінету Міністрів України надано право під час тимчасової окупації тимчасово обмежувати саме поставки окремих товарів (робіт, послуг) та/або під окремими (всіма) митними режимами з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію.

Так, суд першої інстанції вірно проаналізувавши норми Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України дійшов обґрунтованого висновку, що поставкою є домовленість суб'єктів господарювання щодо реалізації товару для його використання у підприємницькій діяльності або в інших цілях, не пов'язаних з особистим, сімейним, домашнім або іншим подібним використанням.

Таким чином, приписами пп. 4 п. 12.4 ст. 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями тимчасово обмежувати під час тимчасової окупації саме поставки окремих товарів (робіт, послуг), тобто постачання останніх у межах господарської діяльності відповідних суб'єктів, натомість, позбавлений на встановлення обмежень, згідно з вказаними положеннями, щодо переміщення особистих речей фізичними особами, які не є суб'єктами господарювання.

Частиною 1 статті 370 Митного кодексу України, особистими речами вважаються: 1) товари особистої гігієни та індивідуальні косметичні засоби у кількості, що забезпечує потреби однієї особи на період поїздки; 2) одяг, білизна, взуття, що мають суто особистий характер, призначені виключно для власного користування і мають ознаки таких, що були у користуванні; 3) особисті прикраси, у тому числі з дорогоцінних металів та каміння, що мають ознаки таких, що були в користуванні; 4) індивідуальне письмове та канцелярське приладдя; 5) один фотоапарат, одна кіно-, відеокамера разом з обґрунтованою кількістю фото-, відео-, кіноплівок та додаткового приладдя; 6) один переносний проектор та аксесуари до нього разом з обґрунтованою кількістю діапозитивів та/або кіноплівок; 7) бінокль; 8) переносні музичні інструменти у кількості не більше двох штук; 9) один переносний звуковідтворювальний пристрій (у тому числі магнітофон, диктофон, програвач компакт-дисків тощо) з обґрунтованою кількістю плівок, платівок, дисків; 10) один переносний радіоприймач; 11) стільникові (мобільні) телефони у кількості не більше двох штук, пейджери; 12) один переносний телевізор; 13) переносні персональні комп'ютери у кількості не більше двох штук і периферійне обладнання та приладдя до них; флеш-карти у кількості не більше трьох штук; 14) одна переносна друкарська машина; 15) калькулятори, електронні книжки у кількості не більше двох штук; 16) індивідуальні вироби медичного призначення для забезпечення життєдіяльності людини та контролю за її станом з ознаками таких, що були в користуванні; 17) звичайні та/або прогулянкові дитячі коляски у кількості, що відповідає кількості дітей, які перетинають кордон разом із громадянином, а у разі відсутності дітей - у кількості не більше однієї штуки; 18) одна інвалідна коляска на кожного інваліда, який перетинає митний кордон України, а у разі відсутності такої особи - у кількості не більше однієї штуки; 19) лікарські засоби, що переміщуються (пересилаються) через митний кордон України в порядку та обсягах, визначених Кабінетом Міністрів України; 20) годинники у кількості не більше двох штук; 21) 0,5 літра туалетної води та/або 100 грамів парфумів; 22) спортивне спорядження - велосипед, вудка рибальська, комплект альпіністського спорядження, комплект спорядження для підводного плавання, комплект лиж, комплект тенісних ракеток, дошка для серфінгу, віндсерфінгу, комплект спорядження для гольфу, інше аналогічне спорядження, призначене для використання однією особою; 23) спеціальне дитяче харчування для дітей, хворих на фенілкетонурію або інше захворювання, що потребує спеціального харчування, яке не виробляється (не реалізується) в Україні, що переміщується (пересилається) через митний кордон України в порядку та обсягах, визначених Кабінетом Міністрів України; 24) інші товари, призначені для забезпечення повсякденних потреб громадянина, перелік і гранична кількість яких визначаються законами України.

Згідно переліку не дозволяється фізичним особам, як внутрішньо переміщеним, переміщати таке рухоме майно, зокрема, як особиста побутова техніка, що і намагалась зробити ОСОБА_3.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прийнявши п. 1 Постанови N 1035, Кабінет Міністрів України вийшов за межі наданих йому повноважень, а вказані положення суперечать приписам п. 13.1 статті 13 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" та ч. 1 ст. 9 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб".

В своїй апеляційній скарзі представник Уряду посилається на те, що ОСОБА_3 не було оскаржено картку відмови в прийнятті митної декларації N 508050700/2016/00392. Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом апеляційної інстанції постановою Одеського Окружного адміністративного суду від 23.03.2017 року по справі N 815/923/17 визнано протиправною та скасовано картку відмови в прийнятті митної декларації N 508050700/2016/00392.

Представник позивача в судовому засіданні в суді апеляційної інстанції вірно зауважив, що факт оскарження картки відмови є правом позивача, а не її обов'язком.

Таким чином, ОСОБА_3 правомірно звернулася до адміністративного суду за захистом свого порушеного права з метою оскарження Постанови КМУ N 1035.

Представник Уряду в своїй апеляційній скарзі також зазначає, що оскаржувана постанова, відповідає актам вищої юридичної сили посилаючись на норми підпункту 4 пункту 12.4 статті 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України". Зазначає, що нормами цього закону передбачене право Кабінету Міністрів України тимчасово обмежити поставку окремих товарів (робіт/послуг) та/або під окремими митними режимами з тимчасово окупованої території на іншу територію України. Представник Уряду вважає, що оскаржувана Постанова N 1035 не порушує норм статей Європейської Конвенції з прав людини і основоположних свобод.

Однак, як вірно зазначив в судовому засіданні в суді апеляційної інстанції представник позивача, такий висновок апелянта суперечить чинному законодавству України, не відповідає дійсним обставинам справи та не спростовує законності постанови суду першої інстанції.

Пунктом 12.4 статті 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" встановлені вимоги до рішення уряду щодо обмеження поставок товарів (робіт/послуг), а саме: "Таке рішення Кабінету Міністрів України:

а) приймається виключно з метою забезпечення безпеки держави, збереження громадського порядку та охорони здоров'я населення України;

б) набирає чинності не раніше ніж через 30 календарних днів після його оприлюднення;

в) не може призводити до порушення норм Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції", іншого антимонопольного законодавства України у частині, що поширюється на покупців таких товарів (робіт, послуг) на іншій території України". Таким чином, право Кабінету Міністрів України обмежити поставку товарів (робіт/послуг) може бути використане ним, лише з дотриманням цих умов, не беручи до уваги, що постанови уряду, поміж іншого, повинні відповідати актам вищої юридичної сили, таким як Європейська Конвенція з прав людини та основоположних свобод, Конституція України, Цивільний кодекс України, інші закони України.

Колегія суддів вже наголошувала на тому, що апелянт не надав належних доказів, які б обґрунтовували наявність суспільного (державного) інтересу та легітимної мети в обмеженні перевезення особистих речей позивачки з тимчасово окупованої території на іншу територію України.

Представник Кабінету Міністрів України в даному конкретному випадку не обґрунтував свою позицію, чому право позивача на перевезення особистих речей має бути обмежене Постановою N 1035, і в чому конкретно полягає загроза національній безпеці та/або громадському порядку у випадку переміщення через кордон позивачем особистих речей.

В судовому засіданні в суді апеляційної інстанції представник апелянта наголосив на тому, що Київським апеляційним адміністративним судом розглядалася справа N 826/27712/15, в якій предметом оскарження був пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року N 1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію". За результатами перегляду ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року у визнанні вказаної Постанови протиправною та її скасуванні відмовлено.

Проаналізувавши вказані рішення у справі N 826/27712/15, колегія суддів апеляційної інстанції встановила, що підстави для звернення до суду як і самі обґрунтування у справі N 826/9502/16 та N 826/27712/15 не є тотожними, що як наслідок такі посилання апелянта є необґрунтованими.

Колегія суддів наголошує, що позивач має право вільно володіти своїм майном, що узгоджується зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Першого протоколу до Конвенції), яку можна застосовувати для захисту "правомірних (законних) очікувань" щодо певного стану, оскільки їх можна вважати складовою частиною права власності. Правомірні очікування виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала всі підстави вважати таке рішення дійсним та розраховувати на певний стан речей.

В Україні права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними; конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності, право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.

Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права (частина 1 статті 1 Першого протоколу до Конвенції).

Право приватної власності разом з іншими фундаментальними правами і свободами є основою створення та функціонування демократичного суспільства. Всебічне утвердження і забезпечення цих прав і свобод - головний обов'язок України як демократичної, правової держави.

Суд враховує приписи чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та практику тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна, зокрема Європейським судом з прав людини.

Стаття 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованого Законом України від 17.07.97 року, передбачає захист права власності.

Невід'ємною частиною положень цієї статті є практика Європейського суду з прав людини, яка виробила критерії правомірності позбавлення власника його майна в інтересах суспільства (справа "Зубко та інші проти України").

Зокрема, позбавлення власника його майна повинно мати правомірну мету в "суспільному інтересі" (a legitimate aim "in the public interest"), обрані засоби мають бути належними (спроможні досягти мети в принципі) і пропорційними, що передбачає, зокрема, компенсацію при примусовому відчуженні (проте вимога щодо повної компенсації відсутня). Позбавлення власника його майна також має бути законним, а саме, відповідати не лише нормативно-правовим актам, а і принципу верховенства права, положенням Конвенції; складовою принципу "законності" є принцип "правової визначеності", що передбачає обов'язок органів влади при обмеженні права діяти відповідно до відомих (прозорих) та достатньо визначених правил ("передбачуваних" з точки зору застосування), що виключають свавілля (вибірковість та непередбачуваність дій).

У той же час позбавлення права на володіння своїм майном на погляд суду у спірних правовідносинах, не відповідає жодному з цих критеріїв.

Разом з цим, у відповідності до частини 11 статті 171 КАС України резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

З наведеної норми вбачається, що в разі задоволення позову про визнання незаконним нормативно-правового акта, суд визнає такий акт нечинним.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що висновок суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення вимог позивача є правильним, а прийняте ним рішення законним і обґрунтованим.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 201 КАС України підставами для зміни постанови або ухвали суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.

На думку колегії суддів, суд першої інстанції при вирішенні спору повно та всебічно дослідив обставини справи та правильно по суті її вирішив, тому апеляційна скарга відповідача не підлягає задоволенню, проте у частині помилково застосував норми права, оскільки визнаючи постанову незаконною суд визнає такий акт нечинним.

Керуючись ст. ст. 195, 197, 200, 205, 207, 201-2 КАС України, суд постановив:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року змінити.

Викласти пункт другий резолютивної частини вказаної постанови в наступній редакції:

"Визнати незаконним та нечинним п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року N 1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію".".

В решті постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий, суддя О. М. Кузьмишина

Судді:

Я. Б. Глущенко

С. Б. Шелест