Как будут проверять в 2017 году

Бизнес-климат в Украине не слишком благоприятствует хозяйственной деятельности, предприниматели постоянно жалуются на бесчисленные проверки и несправедливые выводы контролеров, злоупотребления и коррупцию.

Законодатели постарались ограничить всевластие органов государственного надзора путем внесения изменений в Закон о госнадзоре, которые определены Законом N 1726, и принятия Закона N 1728.

Государственный надзор (контроль), согласно cт. 1 Закона о госнадзоре включает плановые и внеплановые мероприятия, которые могут осуществляться в форме проверок, ревизий, осмотров, обследований и других формах, установленных законом.

Деятельность органов государственного надзора, связанная со сбором информации, целью которой является получение сведений о массовых явлениях и процессах, происходящих в сфере хозяйственной деятельности, не является мероприятием государственного надзора (ч. 13 cт. 4 Закона о госнадзоре).

Подчеркнем, что формы государственного надзора могут устанавливаться только законом. Также, согласно ч. 4 cт. 4 Закона о госнадзоре исключительно законами могут устанавливаться способы и формы осуществления мер государственного надзора (контроля).

Указанные нормы представляют собой не что иное, как запрет Кабмину, Министерствам и др. центральным органам исполнительной власти издавать свои нормативные акты о проведении мероприятий государственного надзора, которые бы дополняли или изменяли установленные законами способы и формы контроля.

А если способы и формы контроля данного вида деятельности или сферы правового регулирования специальными законами не установлены, то должны применяется нормы Закона о госнадзоре. Это важно иметь в виду, в связи с тем, что в 2017 году особую актуальность приобретает государственный надзор за соблюдением трудового законодательства, формы и способы которого специальным законом не установлены.

Закон N 1726 внес некоторые изменения в принципы государственного надзора. Так, согласно изменениям, внесенным Законом N 1726 в cт. 3 Закона о госнадзоре, все контролирующие органы, начиная с 2017 года, должны руководствоваться принципом презумпции правомерности деятельности субъекта хозяйствования в случае, если норма закона или другого нормативно-правового акта, изданного на основании закона, или если нормы разных законов или разных нормативноправовых актов допускают неоднозначную (множественную) трактовку прав и обязанностей субъекта хозяйствования и/или полномочий органа государственного надзора (контроля). Также не допускать установление плановых показателей или любого другого планирования о привлечении субъектов хозяйствования к ответственности и применению к ним санкций.

Более того, ч. 7 cт. 4 Закона о госнадзоре теперь прямо устанавливает, что в случае если норма закона или другого нормативно-правового акта, изданного на основании закона, или если нормы разных законов или разных нормативно-правовых актов допускают неоднозначную (множественную) трактовку прав и обязанностей субъекта хозяйствования или полномочий органа государственного надзора (контроля), такая норма трактуется в интересах субъекта хозяйствования.

Нормы эти конечно декларативные, но их наличие безусловно может помочь субъекту хозяйствования в оспаривании неправомерных решений органа государственного надзора.

Закон о госнадзоре распространяется на все виды государственного надзора (контроля), кроме тех которые перечислены в ч. 2 cт. 2 этого Закона.

После внесения изменений в эту норму Закона из перечня, на который не распространяется действие Закона о госнадзоре исключены органы, осуществляющие контроль за соблюдением налогового законодательства, а также органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о труде и занятости населения.

Важно отметить, что согласно внесенным изменениям Законом N 1726 в ч. 4 cт. 2 Закона о госнадзоре ряд органов госконтроля, в том числе ГФСУ и Государственная служба по контролю законодательства о труде и занятости населения, должны осуществлять меры государственного контроля в порядке, определенном Законом о госнадзоре, но с учетом особенностей, определенных законами в соответствующих сферах, то есть фискальные органы, в части прямо не определенной Законом о госнадзоре, должны применять НК Украины.

Закон о госнадзоре теперь не распространяется отношения, возникающие во время осуществления мероприятий валютного контроля, таможенного контроля на границе, государственного экспортного контроля, контроля соблюдения бюджетного законодательства, банковского надзора, государственного контроля соблюдения законодательства о защите экономической конкуренции, государственного надзора (контроля) в области телевидения и радиовещания (ч. 2 cт. 2 Закона о госнадзоре).

Откорректировано также общее требование к осуществлению государственного надзора (контроля). Перечислим некоторые из них.

1. Государственный надзор (контроль) осуществляется по месту осуществления хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования или его обособленных подразделений, или в помещении органа государственного надзора (контроля) в случаях, предусмотренных законом (ч. 1 cт. 4 Закона о госнадзоре).

2. В случае если субъект хозяйствования на соответствующий плановый период включен в планы осуществления мероприятий государственного надзора (контроля) одновременно несколькими органами государственного надзора (контроля), соответствующие плановые мероприятия осуществляются органами государственного надзора (контроля) комплексно - одновременно всеми органами государственного надзора (контроля), в планы осуществления мероприятий государственного надзора (контроля) которых включены субъекты хозяйствования (ч. 2 cт. 4 Закона о госнадзоре).

3. Плановые и внеплановые мероприятия осуществляются в рабочее время субъекта хозяйствования, установленное его правилам внутреннего трудового распорядка (ч. 3 cт. 4 Закона о госнадзоре).

4. Органы государственного надзора (контроля) и субъекты хозяйствования имеют право фиксировать процесс осуществления планового или внепланового мероприятия или каждое отдельное действие средствами аудио - и видеотехники, не препятствуя осуществлению такого мероприятия (ч. 8 cт. 4 Закона о госнадзоре).

5. Должностные лица органа государственного надзора (контроля) с целью выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проведения мероприятия, осуществляют в пределах полномочий, предусмотренных законом, осмотр территорий или помещений, которые используются для осуществления хозяйственной деятельности, а также любых документов или предметов, если это предусмотрено законом (ч. 10 cт. 4 Закона о госнадзоре)

6. Плановое или внеплановое мероприятие в отношении субъекта хозяйствования-юридического лица должно осуществляться в присутствии руководителя или лица, уполномоченного руководителем. Плановое или внеплановое мероприятие в отношении физического лица - предпринимателя должно осуществляться в его присутствии или в присутствии уполномоченного им лица (ч. 11 cт. 4 Закона о госнадзоре).

7. При осуществлении мероприятий государственного надзора (контроля) должностные лица органов государственного надзора (контроля) обязаны использовать исключительно унифицированные формы актов (ч. 15 Закона о госнадзоре).

Плановые мероприятия, согласно cт. 5 Закона о госнадзоре осуществляются в соответствии с годовыми планами, которые утверждаются не позднее 1 декабря года, предшествующего плановому. Планы осуществления мер государственного контроля должны содержать дату начала каждого планового мероприятия и сроки их осуществления. На протяжении одного планового периода (то есть года) одним и тем же органом контроля не может проводится более одного планового мероприятия.

С введением интегрированной автоматической системы государственного надзора (контроля) (ИАСГН) порядок планирования таких мероприятий изменится. Порядок функционирования ИАСГН будет определен Кабмином Украины.

При формировании Плана мер государственного контроля должна учитываться степень риска осуществления хозяйственной деятельности.

Согласно новой редакции cт. 5 Закона о госнадзоре методика разработки критериев, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности и определяется периодичность проведения плановых мероприятий государственного надзора (контроля), должна предусматривать, в том числе, оценку степени опасности, масштаба, вида и сферы деятельности, наличие нарушений в предыдущей деятельности субъектов хозяйствования (кроме новообразованных).

Орган государственного надзора (контроля) определяет в отнесенной к его ведению сфере критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности.

С учетом значения приемлемого риска все субъекты хозяйствования, подлежащие надзору (контролю), относятся к одному из трех степеней риска: высокий, средний или незначительный.

В зависимости от степени риска органом государственного надзора (контроля) определяется периодичность проведения плановых мероприятий государственного надзора (контроля).

Критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности и определяется периодичность проведения плановых мероприятий государственного надзора (контроля), утверждаются Кабмином Украины по представлению органа государственного надзора (контроля).

В зависимости от степени риска орган государственного надзора (контроля) определяет перечень вопросов для осуществления плановых мероприятий (далее - перечень вопросов), утверждается приказом такого органа.

Плановые мероприятия государственного надзора (контроля) осуществляются органом государственного надзора (контроля) согласно деятельности субъекта хозяйствования, которая отнесена:

- к высокой степени риска - не чаще одного раза в два года;

- к средней степени риска - не чаще одного раза в три года;

- к незначительной степени риска - не чаще одного раза в пять лет.

Срок осуществления планового мероприятия не может превышать 10 рабочих дней, а относительно субъектов микро-, малого предпринимательства - 5 рабочих дней. Продление срока осуществления планового мероприятия не допускается.

Суммарная продолжительность всех плановых мероприятий, которые осуществляются органами государственного надзора (контроля) в течение календарного года в отношении субъекта хозяйствования (комплексного планового мероприятия), не может превышать 30 рабочих дней, а относительно субъектов микро-, малого предпринимательства - 15 рабочих дней (ч. 5 cт. 5 Закона огоснадзоре).

Новая редакция cт. 6 Закона о госнадзоре устанавливает исключительный перечень оснований для проведения внеплановых проверок по государственному контролю. Такими основаниями являются:

- представление субъектом хозяйствования письменного заявления в соответствующий орган государственного надзора (контроля) об осуществлении мероприятия государственного надзора (контроля) по его желанию;

- выявление и подтверждение недостоверности данных, заявленных субъектом хозяйствования в документе обязательной отчетности, кроме случаев, когда субъект хозяйствования в течение месяца со дня первичного представления повторно подал такой документ с уточненными достоверными данными или если недостоверность данных является результатом очевидной описки или арифметической ошибки, которая не влияет на содержание представленной отчетности. В случае выявления органом государственного надзора (контроля) ошибки в документе обязательной отчетности он в течение 10 рабочих дней обязан уведомить субъект хозяйствования о необходимости исправления такой ошибки в срок до 5 рабочих дней со дня получения уведомления. Неисправление ошибки в установленный срок является основанием для проведения внепланового мероприятия;

- проверка выполнения субъектом хозяйствования предписаний, распоряжений или других распорядительных документов относительно устранения нарушений требований законодательства, выданных по результатам проведения предыдущего мероприятия органом государственного надзора (контроля);

- обращение физического лица (физических лиц) о нарушении, повлекшем вред его (их) правам, законным интересам, жизни или здоровью, окружающей среде или безопасности государства, с приложением документов или их копий, подтверждающих такие нарушения (при наличии). Внеплановое мероприятие в этом случае осуществляется исключительно по согласованию центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование государственной политики в сфере государственного надзора (контроля), либо соответствующим государственным коллегиальным органом.

В этих случаях перед началом осуществления внепланового мероприятия должностные лица обязаны предъявить, кроме служебного удостоверения и направления на проверку, дополнительно копию такого согласования на проведение проверки. Физические лица, которые подали безосновательное обращение о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства, несут ответственность, предусмотренную законом. Повторное проведение внеплановых мероприятий государственного надзора (контроля) по тому же факту, который был основанием для проведенного внепланового мероприятия государственного надзора (контроля) запрещается.

Часть 2 cт. 6 Закона о госнадзоре прямо запрещает проведение внеплановых контрольных мероприятий, в любых случаях, кроме вышеперечисленных.

Срок проведения внепланового мероприятия не может превышать 10 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства - 2 рабочих дней (ч. 4 cт. 6 Закона о госнадзоре).

Как видим, основания для проведения внеплановых проверок органам фискальной службы, которые установлены НК Украины, не соответствуют требованиям ст. 6 Закона о госнадзоре. Возникает коллизия, которая должна разрешиться в пользу Закона о госнадзоре. Это особенно касается так называемых "фактических проверок".

Что же касается "камеральных проверок", то они вообще не предусмотрены Законом о госнадзоре. Еще хуже обстоит дело с внеплановыми проверками, которые планируют проводить государственные органы соблюдение трудового законодательства. Этим органам очень трудно будет найти основания для проведения таких мероприятий. А без оснований они рискуют получить отказ в допуске к проверке.

Во время проведения государственного надзора (контроля) соответствующий государственный орган имеет право (ст. 8 Закона о госнадзоре):

- требовать прекращения действий, которые препятствуют проведению государственного надзора;

- получать пояснения, справки, материалы, сведения по вопросам, возникающим во время государственного надзора;

- применять, установленные законом санкции к субъектам хозяйствования и их должностным лицам.

При этом органы государственного надзора не вправе вмешиваться и препятствовать осуществлению хозяйственной деятельности во время осуществления мероприятий государственного надзора (контроля), если это не угрожает жизни и здоровью людей, не влечет опасности возникновения техногенных ситуаций и пожаров (ч. 2 ст. 8 Закона о госнадзоре).

А главное не допускать осуществления мероприятий, которые не соответствуют или не установлены Законом о госнадзоре!!!

И еще на одну важную норму Закона о госнадзоре следует обратить внимание. Речь идет о ст. 9 Закона о госнадзоре, которая устанавливает меру ответственности должностных лиц органа государственного надзора.

Так, ущерб, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными решениями, действиями или бездеятельностью должностного или служебного лица органа государственного надзора (контроля), возмещается за счет средств соответствующих бюджетов, предусмотренных для финансирования этого органа, независимо от вины такого должностного или служебного лица.

Должностное или служебное лицо органа государственного надзора (контроля) несет ответственность:

- в порядке регресса в размере выплаченного из соответствующего бюджета возмещения в связи с незаконными решениями, действиями или бездеятельностью должностного или служебного лица;

- установленную законом за невнесение или внесение недостоверных сведений или сведений не в полном объеме осуществленных мероприятий государственного надзора (контроля) в интегрированную автоматизированную систему государственного надзора (контроля).

Что же касается прав субъектов хозяйствования, то отметим, что они согласно ст. 10 Закона о госнадзоре вправе не допускать к проверке должных лиц органа государственного надзора, если:

1) государственный надзор (контроль) осуществляется с нарушением предусмотренных законом требований относительно периодичности проведения таких мероприятий;

2) должностное лицо органа государственного надзора (контроля) не предоставило копии документов, предусмотренных Законом о госнадзоре, или если предоставленные документы не отвечают требованиям этого Закона;

3) субъект хозяйствования не получил уведомления об осуществлении планового мероприятия государственного надзора (контроля) в порядке, предусмотренном Законом о госнадзоре;

4) должностное лицо органа государственного надзора (контроля) не внесло запись об осуществлении мероприятия государственного надзора (контроля) в журнал регистрации мероприятий государственного надзора (контроля) (при наличии такого журнала у субъекта хозяйствования);

5) продолжительность планового мероприятия государственного надзора (контроля) или суммарная продолжительность таких мероприятий в течение года превышает установленную Законом о госнадзоре;

6) орган государственного надзора (контроля) осуществляет повторное внеплановое мероприятие государственного надзора (контроля) по тому же факту (фактам), который был (были) основанием для проведенного внепланового мероприятия государственного надзора (контроля);

7) органом государственного надзора (контроля) не была утверждена и обнародована на собственном официальном веб-сайте унифицированная форма акта, в которой предусматривается перечень вопросов в зависимости от степени риска;

8) при проведении проверки на основании обращения физического лица (физических лиц) о нарушении, повлекшем вред его (их) правам не предоставили копию согласования центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование государственной политики по вопросам государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности, или соответствующего государственного коллегиального органа на осуществление внепланового мероприятия государственного надзора (контроля).

В заключении, отметим, что Закон N 1726 установил на 2017 год специальные правила проведения государственного надзора, а именно;

- мораторий на проведение плановый мер государственного контроля до 31 декабря 2017 года (cт. 2 Закона N 1726);

- перечень оснований для проведения внеплановых проверок (мер государственного контроля) в 2017 году к числу, которых относятся:

а) письменные заявления субъекта о проведении проверки по его желанию;

б) решение суда;

в) обоснованное обращение физического лица о нарушении субъектом хозяйствования его законных прав;

г) аварии, смерть пострадавшего в результате несчастного случая, связанного с деятельностью субъекта хозяйствования.

Проверки по заявлению (обращению) физического лица проводятся только по согласованию с Государственной регуляторной службой Украины (ГРСУ), которая на своем сайте обнародует согласие на проведение проверки.

Для согласования проведения внеплановой проверки соответствующий государственный орган подает в ГРСУ обращение, которое в течение 5 рабочих дней должно быть согласовано или отклонено. Для проведения этой работы в ГРСУ создается Совет по вопросам государственного надзора.

Закон N 1728 дает право субъекту хозяйствования не допускать к проверке должностных лиц органов государственного надзора, если они не предъявят соответствующее согласование.

К большому сожалению, действие Закона N 1728 не распространяется на отношения, возникающие при проведении мероприятий надзора (контроля) (cт. 6 Закона N 1728):

- органом государственного регулирования деятельности в сферах энергетики и коммунальных услуг;

- органом, осуществляющим государственное регулирование рынка ценных бумаг;

- центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере безопасности и отдельных показателей качества пищевых продуктов, государственного контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей, и его территориальными органами;

- центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную налоговую политику, государственную политику в сфере государственной таможенного дела, и его территориальными органами;

- центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере государственного финансового контроля и его территориальными органами;

- центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере государственного экспортного контроля;

- центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализующим государственную политику в сфере безопасности использования ядерной энергии, и его территориальными органами;

- Государственной службой Украины по вопросам труда и ее территориальными органами;

- центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере гражданской авиации и использования воздушного пространства Украины и являющимся уполномоченным органом по вопросам гражданской авиации;

- органами государственного архитектурно-строительного контроля (надзора);

- центральным органом исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики относительно осуществления государственного надзора (контроля) в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов;

- Национальным советом Украины по вопросам телевидения и радиовещания;

- Национальным банком Украины;

- Антимонопольным комитетом Украины.

Что же касается условий проведения внеплановых проверок, то Закон N 1728 и так установил достаточно жесткие условия их проведения, соблюдение которых фискальными органами и органами, контролирующими трудовое законодательство обеспечит нормальную работу субъекта хозяйствования. Жаль только, что надежд на соблюдение этого Закона маловато.

Кроме того заключительными и переходными положениями Закона N 1726 предусмотрено:

1) на период проведения АТО запрещается проведение проверок органами ГФСУ субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в населенных пунктах, на территории которых органы государственной власти временно не осуществляют свои полномочия, и в населенных пунктах, расположенных на линии соприкосновения;

2) запрет на проведение плановых и внеплановых проверок (в том числе проведение проверок органами ГФСУ) распространяется на субъектов хозяйствования, осуществивших государственную регистрацию изменения местонахождения с территории проведения АТО, подконтрольную Украине, и утратившие первичную документацию по осуществлению ими хозяйственной деятельности на территории и в период проведения АТО.

Список использованных документов

НК Украины - Налоговый кодекс Украины

Закон N 1726 - Закон Украины от 03.11.2016 г. N 1726-VIII "О внесении изменений в Закон Украины "Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности" относительно либерализации системы государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности"

Закон N 1728 - Закон Украины от 03.11.2016 г. N 1728-VIII "О временных особенностях осуществления мер государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности"

Закон о госнадзоре - Закон Украины от 05.04.2007 г. N 877-V "Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности"

Борис Юровский, кандидат экономических наук

"Консультант бухгалтера" N 2 (822) 30 січня 2017 року
Передплатні індекси: 21946 (українською мовою), 22789 (російською мовою)