КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
РОЗПОРЯДЖЕННЯ
від 31 серпня 2016 р. N 892-р
Київ
Про схвалення Концепції Державної цільової програми відновлення
та розбудови миру в східних регіонах України
1. Схвалити Концепцію Державної цільової програми відновлення та розбудови миру в східних регіонах України, що додається.
Визначити Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб державним замовником Програми.
2. Міністерству з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та подати в установленому порядку у тримісячний строк Кабінетові Міністрів України проект Державної цільової програми відновлення та розбудови миру в східних регіонах України.
Прем’єр-міністр України В. ГРОЙСМАН
Схвалено
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 31 серпня 2016 р. N 892-р
Концепція
Державної цільової програми відновлення та
розбудови миру в східних регіонах України
Визначення проблеми, на розв’язання якої спрямована Програма
На сучасному етапі розвитку України ключовою проблемою є різке погіршення соціально-економічного стану східних регіонів України (Донецької та Луганської областей, крім населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, Дніпропетровської, Запорізької, Харківської областей), яке відбулося внаслідок збройного конфлікту. Загострення проблеми викликано такими негативними явищами, як руйнування житлового фонду, соціальної інфраструктури та систем життєзабезпечення; втрата населенням нерухомого та іншого майна, ускладнення забезпечення населення східних регіонів України необхідними комунальними послугами, медичним забезпеченням, соціальними та освітніми послугами тощо; економічний занепад та зростання безробіття внаслідок закриття підприємств, розриву економічних зв’язків, фізичного знищення виробничих потужностей; руйнування фінансової, банківської сфери, транспортної інфраструктури та систем зв’язку та комунікацій; низький зовнішній та внутрішній попит унаслідок гальмування економічного зростання; зниження купівельної спроможності населення внаслідок зменшення реальних доходів; зниження якості життя; зростання чисельності населення у територіальних громадах східних регіонів України у зв’язку з внутрішнім переміщенням; різке погіршення стану навколишнього природного середовища, ускладнення екологічної ситуації в східних регіонах України, неефективна інформаційна політика тощо.
Значущість зазначеної проблеми обумовлена тим, що всі її складові впливають не тільки на якість життя населення східних регіонів України, але і на стан соціально-економічного розвитку держави в цілому. Наслідки збройного конфлікту негативно впливають на макроекономічну стабільність держави, процеси реформування та загальні перспективи зростання економіки. Розв’язання проблеми відповідає пріоритетам державної політики, визначеним у Законах України "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики", "Про основи національної безпеки України", "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", Стратегії національної безпеки України, затвердженій Указом Президента України від 26 травня 2015 р. N 287, Національній стратегії у сфері прав людини, затвердженій Указом Президента України від 25 серпня 2015 р. N 501, Стратегії сталого розвитку "Україна-2020", схваленій Указом Президента України від 12 січня 2015 р. N 5, Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. N 385, та у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленій постановою Верховної Ради України від 14 квітня 2016 р. N 1099-VIII.
До 2014 року у структурі національної економіки Донецька та Луганська області були найбільшими за своїм потенціалом: у загальному обсязі валового регіонального продукту частка Донецької області в 2012 році становила 11,7 відсотка, Луганської - 4 відсотки; частка в експорті продукції - відповідно 19,6 і 5,6 відсотка; частка зайнятого населення - відповідно 9,7 і 4,9 відсотка загального показника в Україні. У Донецькій області на початок 2014 року функціонувало 93,6 тис. юридичних осіб, у Луганській області - 44,7 тисячі. Значна кількість з них належала до групи великих підприємств переважно у таких галузях: вугледобувна, енергетична, металургійна, коксохімічна, хімічна та машинобудівна промисловість. Внаслідок збройного конфлікту Донецька та Луганська області втратили значну частку людських та матеріальних ресурсів. За офіційними статистичними даними, обсяги промислової продукції зменшились у 2014 році у Донецькій області на 31,5 відсотка, у Луганській - на 42 відсотки, а у 2015 році - на 34,6 і 66 відсотків відповідно. Деструктивні наслідки від розгортання кризових явищ у східних регіонах України виявилися вкрай критичними, що викликало ланцюгову реакцію дисбалансу усіх макроекономічних показників економічного і соціального розвитку східних регіонів України. Комплексна взаємодія показників за відсутності належних заходів стабілізації ситуації призводить до підсилення процесів занепаду економіки. Порівняння основних прогнозних показників розв’язання проблеми з відповідними макропоказниками східних регіонів України протягом попередніх трьох років свідчить, що виконання Державної цільової програми відновлення та розбудови миру в східних регіонах України (далі - Програма) забезпечить їх наближення до рівня докризового 2013 року.
Аналіз причин виникнення проблеми та обґрунтування
необхідності її розв’язання програмним методом
Виникнення гострої кризової ситуації у східних регіонах України зумовлено рядом зовнішніх та внутрішніх факторів. Ще до початку збройного конфлікту Донецька та Луганська області стикалися із суттєвими довгостроковими викликами, пов’язаними з бідністю, складною демографічною ситуацією та застарілою структурою економіки. Протягом тривалого часу підприємства галузі важкої промисловості, що сконцентровані у зазначених областях, скорочували обсяги виробництва. Збройний конфлікт погіршив ситуацію, що негативно вплинуло на життєдіяльність мільйонів людей та уповільнило темпи розвитку держави в цілому. Значних обсягів руйнувань зазнали об’єкти виробничої, транспортної та соціальної інфраструктури у Донецькій та Луганській областях, посилились екологічні ризики. Суттєво змінився стан економіки зазначених регіонів, на які припадала приблизно четверта частина обсягу промислового виробництва та така ж частка експорту України. Спад виробництва та масове згортання малого і середнього бізнесу призвели до широкомасштабного скорочення кількості робочих місць.
Активні бойові дії викликали внутрішнє переміщення. Станом на 30 травня 2016 р. на обліку перебувало 1 787 019 внутрішньо переміщених осіб (або 1 447 762 сім’ї), за даними ООН, фактична кількість внутрішньо переміщених осіб становить близько 800 000 осіб. Більш як половина внутрішньо переміщених осіб залишилась у населених пунктах Донецької та Луганської областей поблизу лінії зіткнення, значну кількість внутрішньо переміщених осіб прийняли Запорізька, Дніпропетровська та Харківська області, інші внутрішньо переміщені особи оселилися на всій території держави в пошуках роботи та можливостей. Негативні наслідки вимушеного переміщення є однаково відчутними як для внутрішньо переміщених осіб, так і для приймаючих їх територіальних громад. Навантаження на об’єкти соціальної інфраструктури, зниження рівня та якості надання послуг, соціальна нестабільність викликають незадоволення та непорозуміння між дедалі вразливішими внутрішньо переміщеними особами, учасниками бойових дій, які повертаються додому, та територіальними громадами населених пунктів, де мешкає значна кількість внутрішньо переміщених осіб. Без належного врегулювання внутрішнє переміщення стає зростаючим тягарем для можливості приймаючих їх територіальних громад надавати базові послуги, що руйнує згуртованість суспільства, підриває засади державних інвестицій у реформи, викликає відчуття невпевненості серед населення та посилює ризики подальшого ускладнення ситуації.
Необхідність розв’язання проблеми програмним методом випливає із зазначених причин виникнення проблеми, наведеного огляду ситуації та аналізу ризиків щодо її загострення. Неможливим є розв’язання проблеми в рамках діючих програмних документів, оскільки раніше затверджені програми та стратегії соціально-економічного розвитку східних регіонів України не охоплювали напрями відновлення та розбудови миру, що зумовлено непередбачуваністю розгортання подій на сході України. Зазначену проблему неможливо розв’язати існуючими засобами, зокрема за допомогою окремих галузевих або регіональних програм і стратегій, що потребує застосування програмно-цільового підходу, консолідації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, забезпечення міжгалузевих і міжрегіональних зв’язків.
Актуальність розроблення Програми на 2017-2020 роки зумовлена необхідністю термінового здійснення комплексу заходів, спрямованих на відновлення соціально-економічної інфраструктури східних регіонів України та розбудову миру через забезпечення соціально-економічного розвитку територіальних громад, підвищення їх спроможності швидко реагувати на гострі кризові ситуації, оцінювати потреби, визначати пріоритетні завдання, реалізовувати проекти та нівелювати можливі потенційні ризики, зокрема щодо наслідків внутрішнього переміщення з району проведення антитерористичної операції. Програма повинна забезпечити консолідацію зусиль центральних і місцевих органів виконавчої влади, громадських об’єднань стосовно вирішення нагальних питань внутрішньо переміщених осіб та інших категорій населення, постраждалих від збройного конфлікту, зокрема колишніх комбатантів антитерористичної операції, їх соціальної адаптації, інтеграції та реінтеграції. Також застосування програмно-цільового методу для розв’язання проблеми надасть змогу посилити координацію системних програмних заходів на коротко- та середньострокову перспективу, стимулювати процеси залучення ресурсів міжнародної технічної допомоги для впровадження проектів за визначеними Програмою пріоритетами.
Мета Програми
Метою Програми є відновлення та розбудова миру у східних регіонах України, що передбачає стимулювання соціально-економічного розвитку територіальних громад для підвищення якості життя населення через зміцнення їх спроможності та соціальної стійкості, стимулювання економічної активності.
Визначення оптимального варіанта розв’язання проблеми
на основі порівняльного аналізу можливих варіантів
Можливі два варіанти розв’язання проблеми.
Перший варіант зумовлює необхідність продовження здійснення заходів відповідно до плану заходів з організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності на території Донецької та Луганської областей, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. N 1002.
Недоліки зазначеного варіанта такі:
зазначений план заходів не передбачає заходів на 2016 рік та наступні роки щодо організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності на території Донецької та Луганської областей. Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження плану заходів з організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності на території Донецької та Луганської областей" від 16 жовтня 2014 р. N 1002 втратило актуальність;
виконання поточних завдань і заходів з відновлення та розбудови миру у східних регіонах України не має системного характеру. Фрагментарний характер відновлення об’єктів ускладнює процес забезпечення сталих результатів, посилює ризики дублювання заходів та знижує ефективність управлінських рішень в умовах обмежених ресурсів;
відсутня координація зусиль, спрямованих на відновлення.
Другий варіант полягає у розв’язанні проблеми програмно-цільовим методом, тобто шляхом розроблення та виконання Програми, що передбачає здійснення комплексних заходів з відновлення та розбудови миру у східних регіонах України, створення системи інтегрованого управління програмними заходами та моніторингу їх виконання, удосконалення правового, організаційного, оперативного, технічного забезпечення виконання Програми, вироблення механізму консолідації зусиль центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, територіальних громад, громадських об’єднань та міжнародних організацій, що надають міжнародну технічну допомогу для відновлення та розбудови миру в східних регіонах України.
Перевагами такого варіанта є:
дотримання усіма заінтересованими сторонами (державні органи, органи місцевого самоврядування, приватний сектор та громадянське суспільство) визначених Програмою пріоритетів у процесах планування відновлення та розбудови миру;
забезпечення комплексного підходу до розв’язання проблеми, здійснення ефективного управління та оперативного моніторингу процесів відновлення;
забезпечення координації зусиль всіх заінтересованих сторін та міжнародної спільноти для підвищення результативності процесів відновлення;
створення умов для соціально-економічного розвитку територіальних громад Донецької, Луганської, Запорізької, Дніпропетровської та Харківської областей.
Оптимальним є другий варіант.
Приклади розв’язання подібних проблем в інших державах свідчать, що застосування програмно-цільового методу є оптимальним способом отримання позитивних результатів у напрямі покращення рівня життя населення постраждалих регіонів та держави в цілому. Одним з дієвих інструментів ресурсного забезпечення розв’язання подібних проблем є цільовий фонд за участю багатьох партнерів для України (далі - цільовий фонд), який сприяє узгодженості та ефективності дій на шляху розв’язання комплексних проблем, пов’язаних з подоланням наслідків збройного конфлікту. Такий механізм фінансування відновлення забезпечує залучення узгодженої, своєчасної, гнучкої та орієнтованої на результат допомоги, що підвищує ефективність впровадження програм та проектів за участю держав-донорів.
Шляхи і способи розв’язання проблеми,
строк виконання Програми
Оптимальний спосіб розв’язання проблеми базується на модернізації усіх аспектів життєдіяльності східних регіонів України на засадах сталого розвитку (за економічним, соціальним та екологічним вимірами).
Розв’язання проблеми передбачається шляхом виконання програмних заходів за трьома стратегічними компонентами:
відновлення критичної інфраструктури та ключових соціальних послуг у таких сферах: освіта, охорона здоров’я, соціальний захист, об’єкти соціальної інфраструктури, енергетика, транспорт, водопостачання та водовідведення, екологія та охорона навколишнього природного середовища;
економічне відновлення через: розвиток спроможності у сфері місцевого економічного планування, здійснення структурних змін та надання підтримки мікро-, малому і середньому бізнесу, розширення доступу до фінансових послуг, зокрема у сфері кредитування та мікрокредитування; забезпечення розвитку промисловості, будівництва, сільського господарства та інших сфер економічної діяльності на засадах інноваційного розвитку та переведення їх на сучасні технологічні платформи; створення нових, насамперед високотехнологічних, робочих місць та підвищення рівня зайнятості населення, зростання доходів та забезпечення розширеного відтворення людського потенціалу;
зміцнення соціальної стійкості, розбудова миру та громадської безпеки через: вироблення механізму досягнення згуртованості, соціальної єдності та відбудови довіри; сприяння культурному діалогу та вихованню толерантності із залученням всіх верств населення; сприяння розвитку інститутів громадянського суспільства та різних форм самоорганізованої діяльності громадян, спрямованої на розв’язання проблем; розвитку місцевого самоврядування в контексті децентралізації з метою створення самодостатніх територіальних громад, здатних до саморозвитку; проведення моніторингу ситуації в територіальних громадах щодо вразливості, ризиків та соціальних зв’язків; забезпечення психологічної та соціальної підтримки населення, яке постраждало від збройного конфлікту.
Виконання Програми передбачається протягом 2017-2020 років.
Очікувані результати виконання Програми,
визначення її ефективності
У результаті виконання Програми буде забезпечено зростання темпів соціально-економічного розвитку територіальних громад східних регіонів України та підвищення якості життя населення через зміцнення їх спроможності та соціальної стійкості, стимулювання економічної активності.
Очікувані результати виконання Програми (показники соціально-економічного стану східних регіонів України, у відсотках до попереднього року):
індекс валового внутрішнього регіонального продукту - 103,5;
експорт товарів і послуг - 110,9;
імпорт товарів і послуг - 111,5;
продуктивність праці - 102,7;
рівень безробіття населення (за методологією Міжнародної організації праці) - 8,35.
Оцінка ефективності Програми здійснюватиметься на підставі проведеного аналізу стану досягнення очікуваних результатів та виконання програмних заходів відповідно до методики оцінки ефективності її виконання. Оцінка стану виконання Програми проводиться щороку. У разі потреби здійснюватиметься перегляд запланованих заходів, пошук та впровадження більш ефективних способів розв’язання проблем.
Оцінка фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів,
необхідних для виконання Програми
Фінансове забезпечення Програми здійснюється за рахунок коштів, що передбачаються у державному бюджеті на відповідний рік, коштів місцевих бюджетів, а також за рахунок міжнародної фінансової і технічної допомоги та інших джерел, не заборонених законодавством.
Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 р. N 797 "Про схвалення звіту спільної місії Європейського Союзу, Організації Об’єднаних Націй та Світового банку "Оцінка шляхів відновлення та розбудови миру в Україні" орієнтовний обсяг сукупних потреб фінансових ресурсів, необхідних для виконання Програми, такий:
інфраструктура та соціальні послуги (потреба - 1 257,7 млн. доларів США);
відновлення економіки (потреба - 135,5 млн. доларів США);
соціальна стійкість, розбудова миру та громадська безпека (потреба - 126,8 млн. доларів США).
За результатами наведеного звіту загальний обсяг потреб на відновлення становить 1520 млн. доларів США. Передбачається, що основними джерелами фінансування Програми будуть кошти міжнародних фінансових організацій та міжнародної технічної допомоги. Оцінка реальних можливостей ресурсного забезпечення виконання Програми є позитивною, оскільки започатковано створення цільового фонду та отримано попередню згоду міжнародних донорських організацій брати участь у його роботі. Фінансування заходів з відновлення значною мірою спрямовуватиметься через цільовий фонд, що відповідає світовій практиці постконфліктного відновлення. Ресурсне забезпечення заходів Програми через цільовий фонд здійснюватиметься на принципах прозорості, відкритості, адресності, синергії, узгодженості та спрямованості на питання єдності, стабільності та примирення.