ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
28.09.2016
Письмове провадження N 826/27744/15
Про визнання протиправним та скасування наказу
N 1465 від 17.11.2015
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого, судді - Арсірія Р. О., суддів: Кузьменка В. А., Огурцова О. П., розглянув у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України до Міністра внутрішніх справ України А. А. Б., Міністерства внутрішніх справ України, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, Національна поліція України, про визнання протиправним та скасування наказу N 1465 від 17.11.2015.
Позивач - Професійна спілка атестованих працівників органів внутрішніх справ України (далі - Профспілка атестованих працівників ОВС України) звернувся до суду з позовом до відповідачів, в якому просить визнати неправомірним та скасувати наказ Міністра внутрішніх справ України А. А. Б. N 1465 "Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських" від 17.11.2015 року, який зареєстрований Міністерством юстиції України 18.11.2015 N 1445/27890.
Позовні вимоги мотивовано тим, що Профспілку атестованих працівників ОВС України було позбавлено наданого законом права на участь у розробці проекту спірного наказу та здійснення контролю за дотриманням норм Конституції та законів України під час його прийняття та погодження.
Позивач вказує, що всупереч ч. 3 ст. 21 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", ст. 8 Закону України "Про соціальний діалог в Україні" та п. 2.37, п. 3.11.4 Порядку надання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року N 34/5, оскаржуваний наказ не був погоджений з професійними спілками.
На думку позивача, видання Міністром МВС України наказу 1465 "Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських" від 17.11.2015 року не відповідає нормам Конституції та чинного законодавства України та може призвести до невиправданого звільнення зі служби в поліції справжніх фахівців, які протягом тривалого часу сумлінно виконують свої обов'язки.
Під час розгляду справи представник позивача заявлені позовні вимоги підтримав повністю, просив позов задовольнити.
Відповідач заперечував проти задоволення позову з підстав викладених у письмових запереченнях, які долучено до матеріалів справи, з яких вбачається, що оскаржуваний наказ прийнято на виконання ст. 57 Закону України "Про Національну поліцію".
Під час розгляду справи представник відповідача повідомив, що право погоджувати нормативно-правові акти, що регламентують проходження служби в Національній поліції України має лише всеукраїнська професійна спілка, що наділена правом представляти інтереси поліцейських в колективних переговорах та відповідає критеріям репрезентативності, встановлених Законом України "Про соціальний діалог".
На час видання оскаржуваного наказу або звернення позивача до суду із вказаним позовом всеукраїнського об'єднання профспілок поліцейських або іншої профспілки наділеної правом представляти інтереси поліцейських на всеукраїнському або галузевому рівні не існувало.
Тому, на думку відповідача, в даному випадку порушення вимог Порядку Мін'юсту від 12.04.2005 N 34/5 під час державної реєстрації наказу МВС від 17.11.2015 N 1465 допущено не було. Під час розгляду справи представник відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
22 березня 2016 року в судовому засіданні до участі у справі в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, залучено ОСОБА_2, ОСОБА_3, Національну поліцію України.
Під час розгляду справи треті особи 1, 2 повідомили суд, що не були членами профспілки поліції, на час видання оскаржуваного наказу її створено не було.
Третя особа 3, правами, передбаченими ст. 49 Кодексу адміністративного судочинства України, не скористалася, письмових заперечень не надала.
В судовому засіданні 16 червня 2016 року відповідно до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалено про вирішення справи в порядку письмового провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення повноважних представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
17.11.2015 року Міністерством внутрішніх справ України видано наказ N 1465 "Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських" підписаний Міністром внутрішніх справ України А. А. Б. (далі - оскаржуване рішення).
Вказаний наказ було опубліковано в Офіційному віснику України, 2015, N 90 (20.11.2015), зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за N 1445/27890. Наказ набув чинності 20.11.2015.
Позивач не погоджується з оскаржуваним наказом, вважає його таким, що не відповідає нормативно-правовим актам вищої юридичної сили, з підстав не погодження саме з ним, у зв'язку із чим звернувся до суду за захистом своїх прав.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Відповідно до ч. 3 ст. 36 Конституції України, громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.
Згідно з п. 11 ст. 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян віднесено до найважливіших суспільних відносин, які визначаються виключно законами України.
Особливості правового регулювання, засади створення, права та гарантії діяльності професійних спілок визначає Закон України від 15.09.99 N 1045-XIV "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" (далі - Закон N 1045-XIV).
Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, професійна спілка (профспілка) - добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).
Згідно з частиною першою статті 19 Закону N 1045-XIV профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.
Статтею 21 Закону N 1045-XIV визначено, що проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок.
Профспілки, їх об'єднання мають право вносити пропозиції суб'єктам права законодавчої ініціативи і відповідним державним органам про прийняття або внесення змін до законів і інших нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.
Профспілки, їх об'єднання мають право брати участь у розгляді органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також роботодавцями, їх об'єднаннями, іншими об'єднаннями громадян своїх пропозицій.
Відповідно до ст. ст. 6 та 7 Закону N 1045-XIV, громадяни України мають право на основі вільного волевиявлення без будь-якого дозволу створювати профспілки, вступати до них та виходити з них на умовах і в порядку, визначених їх статутами, брати участь у роботі профспілок.
Членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі.
Відповідно до ст. 14 Закону N 1045-XIV, профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.
Згідно Статуту Професійної спілки атестованих працівників ОВС України, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.04.2000 року (зі змінами та доповненнями, останні затверджено V з'їздом Профспілки 18 червня 2015 року), Позивач - Професійна спілка атестованих працівників органів внутрішніх справ України, є всеукраїнською добровільною неприбутковою самоврядною громадською організацією, члени якої пов'язані спільними інтересами за родом їхньої професійної діяльності, створеною за територіальною та галузевими ознаками з метою представництва та здійснення захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів Профспілки.
Підпунктом 1.1.1 п. 1.1 ч. 1 Статуту, визначено, що Профспілка об'єднує атестованих працівників органів, підрозділів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб'єктів, які входять до сфери управління МВС України, осіб, які проходили службу на атестованих посадах та звільнилися із зазначених суб'єктів у зв'язку із виходом на пенсію, а також державних службовців та інших осіб, які визначені в другому розділі (п. 2.1) цього Статуту.
Згідно з п. 2.1 розділу 2 Статуту профспілка об'єднує атестованих працівників органів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб'єктів, які входять до сфери управління МВС України.
Крім цього, відповідно до п. 3.1 Галузевої Угоди між МВС України та Професійною спілкою атестованих працівників органів внутрішніх справ України і Професійною спілкою працівників державних установ України на 2012 - 2014 роки, положення Угоди діють безпосередньо і є обов'язковими для всіх суб'єктів, що перебувають у сфері дії Сторін, та поширюються на всіх працівників, державних службовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, у тому числі на працівників, яких прийнято на роботу в установи, організації та на підприємства на умовах цивільного найму за трудовим договором або контрактом. Згідно п. 3.2 Угоди Сторони визнають, що норми і положення цієї Угоди є обов'язковими для виконання всіма посадовими особами і працівниками МВС та профспілковими органами всіх рівнів.
З наведеного вбачається, що відповідно до вказаної редакції Статуту Профспілки, Позивач об'єднує працівників органів внутрішніх справ та працівників підприємств, установ, організацій, що входять до сфери управління МВС України.
02.07.2015 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про Національну поліцію", який набрав чинності 07.11.2015 року. Відповідно до п. 5 розділу XI Прикінцевих та перехідних положень вказаного Закону з 07.11.2015 року втратив чинність Закон України "Про міліцію".
Закон України "Про Національну поліцію" N 580-VIII від 2 липня 2015 року визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
Відповідно до ст. ст. 1 та 13 Закону України "Про Національну поліцію" поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Систему поліції складають центральний орган управління поліцією та територіальні органи поліції. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.
Національна поліція не належить до органів внутрішніх справ, та не входить до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, а є самостійним центральним органом виконавчої влади.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 16 Закону України "Про Національну поліцію", Міністр внутрішніх справ України забезпечує нормативно-правове регулювання діяльності поліції, погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені поліцією та Міністерством внутрішніх справ України проекти законів, актів Кабінету Міністрів України з питань діяльності поліції.
Згідно з Положенням про Міністерство внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 року N 878, Міністр в процесі своєї діяльності видає накази та розпорядження.
Стаття 57 Закону України "Про Національну поліцію" передбачає атестування поліцейських для оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей. Також п. 5 вказаної статті передбачено, що порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.
Так, 17 листопада 2015 року наказом Міністра внутрішніх справ N 1465 було затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських.
Отже, Міністр внутрішніх справ наділений правом видавати нормативно-правові акти, що регламентують діяльність поліції шляхом видання наказів. Відтак, порядок атестування поліцейських затверджений Міністром внутрішніх справ оскаржуваним наказом, відповідно до його повноважень, та не суперечить нормам законодавства вищої юридичної сили.
Розроблена відповідно до Закону України "Про Національну поліцію" Інструкція N 1465 визначає порядок атестування поліцейських, яке проводиться в апараті Національної поліції України, територіальних (міжрегіональних) органах (закладах, установах) Національної поліції України з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Порядок атестування, який визначено Інструкцією, затвердженою спірним Наказом, поширюється виключно на поліцейських та не стосується прав чи обов'язків працівників органів внутрішніх справ, які є членами Профспілки атестованих працівників органів внутрішніх справ.
Щодо доводів позивача про непогодження оскаржуваного наказу з представниками профспілки суд зазначає наступне.
Згідно з п. 2.38 5 Порядку "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів" від 12.04.2005 року N 34/5 проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади з урахуванням позиції сторін соціального діалогу (стаття 8 Закону України "Про соціальний діалог в Україні").
Відповідно до ст. ст. 4 та 6 Закону України "Про соціальний діалог" до сторін соціального діалогу на галузевому рівні належать профспілкова сторона, суб'єктами якої є всеукраїнські профспілки та їх об'єднання, що діють у межах певного виду або кількох видів економічної діяльності, сторона роботодавців, суб'єктами якої є всеукраїнські об'єднання організацій роботодавців, що діють у межах певного виду або кількох видів економічної діяльності, та сторона органів виконавчої влади, суб'єктами якої є відповідні центральні органи виконавчої влади.
Склад суб'єктів профспілкової сторони та сторони роботодавців визначається критеріями репрезентативності.
На галузевому рівні для участі у колективних переговорах з укладення галузевих (міжгалузевих) угод та для делегування представників до органів соціального діалогу на відповідному рівні репрезентативними є професійні спілки та їх об'єднання, які зареєстровані відповідно до закону та є всеукраїнськими профспілками, членами яких є не менш як три відсотки працівників, зайнятих у відповідній галузі.
Як зазначалося, відповідно до ст. ст. 7, 14 Закону N 1045-XIV, членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі; профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.
Стаття 62 Закону України "Про Національну поліцію" визначає гарантії професійної діяльності поліцейського. Так, ч. 11 вказаної статті передбачено, що в органах (закладах, установах) поліції з метою захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів поліцейських відповідно до вимог законодавства можуть утворюватися професійні спілки. Обмеження прав професійних спілок поліцейських порівняно з іншими професійними спілками не допускається.
Стаття 104 Закону передбачає, що для захисту своїх прав та законних інтересів працівники поліції можуть утворювати професійні об'єднання та професійні спілки відповідно до Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності".
Відповідно до Статуту позивача, затвердженого V з'їздом Профспілки 18 червня 2015 року, зміни та доповнення до Статуту можуть вноситись Радою Профспілки за дорученням з'їзду, а також без такого доручення у разі змін чинного законодавства та змін у структурі МВС України. Таке рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше 3/4 членів Ради спілки, присутніх на її пленарному засіданні (п. 10.4.1).
Під час розгляду справи судом встановлено, що 21 лютого 2016 року голова Профспілки листом N 20 надіслав голові Національної поліції України Х. Д. проект Галузевої угоди, в якій сторону роботодавця представляють Міністерство внутрішніх справ України та Національна поліція України, а також просив визначити склад комісії від сторони роботодавця для проведення консультацій та переговорів щодо укладення даної Угоди.
З матеріалів справи також вбачається, що за результатами опрацювання Статуту Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ, останній не відповідав критеріям репрезентативності, встановлених ст. 6 Закону України "Про соціальний діалог" та не уповноважена представляти інтереси поліцейських під час проведення колективних переговорів з укладення Галузевої угоди з Національною поліцією України.
Пізніше рішенням Ради Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України від 21 квітня 2016 року внесено зміни до Статуту вказаної організації, зокрема, щодо членства поліцейських Національної поліції України.
Таким чином, суд погоджується із доводами відповідача, що станом на час видання спірного наказу позивач не був наділений правом виступати від імені трудового колективу Національної поліції, та відповідно його прийняття не потребувало погодження у Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України.
При цьому під час розгляду справи судом встановлено, що позивач пропозиції щодо порядку проведення атестування поліцейських у порядку ст. 21 Закону N 1045-XIV відповідачам не подавав.
Під час розгляду справи Позивачем не надано доказів порушення прав членів Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України під час видання оскаржуваного наказу.
За таких обставин, суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваного наказу Міністр внутрішніх справ України діяв в межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання вимог ст. 57 Закону України "Про Національну поліцію", процедуру прийняття та опублікування даного рішення відповідачем дотримано, обґрунтованих підстав для визнання вищевказаного рішення незаконним позивачем не доведено та не встановлено судом під час розгляду даної адміністративної справи, а відтак підстави для визнання його нечинним відсутні.
Зважаючи на обставини даної справи, а також оцінюючи зібрані по справі докази, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення вимог даного позову.
Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідачі, як суб'єкти владних повноважень, покладений на них обов'язок щодо доказування правомірності оскаржуваного наказу виконали у повному обсязі.
Керуючись ст. ст. 69 - 71, 124, 160 - 165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд постановив:
У задоволенні позовних вимог Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства, та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Головуючий, суддя Р. О. Арсірій
Судді:
О. П. Огурцов
В. А. Кузьменко