Постанова : Про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, скасування запису та повернення земельної ділянки

ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА
08.06.2016

Про визнання недійсним державного акта на право власності
на земельну ділянку, скасування запису та повернення земельної ділянки

Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України в складі:

головуючого

Сімоненко В.М.,

суддів:

Гуменюка В.І.,

Охрімчук Л.І.,

Лященко Н.П.,

Романюка Я.М.,

Яреми А.Г.,

розглянувши в судовому засіданні справу за позовом Бердянського міжрайонного прокурора в інтересах держави до Бердянської міської ради, управління Держземагентства у Бердянському районі Запорізької області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, третя особа - реєстраційна служба Бердянського міськрайонного управління юстиції Запорізької області, про визнання незаконним та скасування рішення Бердянської міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, скасування запису та повернення земельної ділянки за заявою ОСОБА_2 про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 квітня 2015 року, встановила:

У червні 2013 року Бердянський міжрайонний прокурор Запорізької області звернувся до суду з указаним позовом, обґрунтовуючи вимоги тим, що прокурорська перевірка встановила, що пунктами 5 та 5.59 рішення Бердянської міської ради від 25 лютого 2010 року НОМЕР_1 "Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" затверджено проект відведення земельної ділянки та передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку для індивідуального дачного будівництва в межах норм безоплатної приватизації площею S_1, розташовану за адресою: АДРЕСА_1.

На підставі цього рішення ОСОБА_1 видано державний акт на право власності НОМЕР_2 на зазначену земельну ділянку, яку 28 квітня 2011 року вона відчужила ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за договором купівлі-продажу.

Позивач зазначив, що в ході прокурорської перевірки було встановлено, що проект відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1 погоджено та затверджено з порушенням водного, земельного та містобудівного законодавства; земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та згідно з положеннями статті 51 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) відноситься до земель рекреаційного призначення; проектна документація із землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації; позитивні висновки про погодження проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 цієї земельної ділянки відкликані управлінням Держкомзему у м. Бердянську й управлінням архітектури та земельних відносин Бердянської міської ради.

Ураховуючи наведене, позивач просив визнати незаконним та скасувати пункти 5 та 5.59 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 25 лютого 2010 року НОМЕР_1 "Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок"; визнати недійсним виданий на ім'я ОСОБА_1 державний акт на право власності НОМЕР_2 на земельну ділянку площею S_1, що розташована за адресою: АДРЕСА_1; скасувати запис у Поземельній книзі на зазначену земельну ділянку та витребувати з незаконного володіння ОСОБА_2 та ОСОБА_3 спірну земельну ділянку і передати її територіальній громаді м. Бердянська.

Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 11 вересня 2014 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Запорізької області від 2 грудня 2014 року, позов задоволено частково: визнано недійсним пункти 5, 5.59 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 25 лютого 2010 року НОМЕР_1 "Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок"; визнано недійсним виданий на ім’я ОСОБА_1 державний акт на право власності на земельну ділянку для ведення індивідуального дачного будівництва, що розташована за адресою: АДРЕСА_1; зобов’язано ОСОБА_2 та ОСОБА_3 повернути земельну ділянку за належністю територіальній громаді м. Бердянська; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 квітня 2015 року касаційну скаргу ОСОБА_2 відхилено, рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 11 вересня 2014 року та ухвала Апеляційного суду Запорізької області залишені без змін.

У поданій до Верховного Суду України заяві про перегляд судового рішення ОСОБА_2 порушує питання про скасування судових рішень судів першої, апеляційної і касаційної інстанцій та закрити провадження у справі з передбачених пунктами 1, 4 частини першої статті 355 ЦПК України підстав: неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному в постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права, а саме: статей 268, 388, 1212 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 88, 90 Водного кодексу України (далі - ВК України).

На підтвердження своїх доводів заявник надав ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 й 29 січня 2014 року, 24 червня й 21 жовтня 2015 року, а також постанови Верховного Суду України від 15 жовтня 2013 року, 25 червня, 29 жовтня, 5 й 19 листопада 2014 року, 29 квітня, 13 травня та 16 вересня 2015 року.

Заслухавши доповідь судді, пояснення сторін, перевіривши наведені в заяві доводи, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України вважає, що заява про перегляд оскаржуваного судового рішення підлягає задоволенню частково з огляду на таке.

Відповідно до статті 353 ЦПК України Верховний Суд України переглядає судові рішення у цивільних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом.

Згідно з пунктами 1, 4 частини першої статті 355 ЦПК України заява про перегляд судових рішень у цивільних справах може бути подана з підстав: неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

При цьому під судовими рішеннями у подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де тотожними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені судом фактичні обставини справи, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодились суди апеляційної та касаційної інстанцій, дійшов висновку про те, що під час прийняття рішення "Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" Бердянська міська рада запорізької області порушила вимоги чинного на той час земельного та водного законодавства, в частині підстав та порядку надання земельної ділянки у власність відповідачці ОСОБА_1, а тому, зазначені пункти рішення є незаконними та підлягають скасуванню, а державний акт на право власності на земельну ділянку, що виданий на підставі вказаного рішення, повинен бути визнаний недійсним.

При цьому суди встановили, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та відноситься до земель рекреаційного призначення. Проектна документація затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації.

Крім того, суди вважали, що прокурор не пропустив позовної давності, оскільки в даному випадку її сплив починається з дати отримання результатів прокурорської перевірки, а не з дати ухвалення Бердянською міської радою оскаржуваного рішення. Суди також послались на пункт 5 розділу ІІ Закону України від 20 грудня 2011 року N 4176-VI "Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства" (далі - Закон N 4176 - VI), яким передбачено, що з дня набрання чинності цим Законом протягом трьох років особа має право звернутися до суду з позовом про визнання недійсним правового акта органу місцевого самоврядування, яким порушено право власності.

Разом з тим у наданій заявником постанові від 15 жовтня 2013 року Верховний Суд України тлумачив норми права, які регулюють строки звернення до суду за захистом права, яке порушено у сфері публічних правовідносин.

Отже, у справі яка переглядається, та у зазначеній постанові Верховного Суду України суди розглядали спори, які випливають з різних правовідносин.

Однак висновки суду касаційної інстанції у справі, що переглядається, не суперечать висновкам, викладеним у постановах Верховного Суду України від 5 листопада, 29 жовтня та 19 листопада 2014 року, оскільки Верховний Суд України зазначив, що за умови відсутності землевпорядної документації щодо встановлення меж прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року N 486 "Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них".

Порівняння вищенаведених судових рішень із судовим рішенням, про перегляд якого подано заяву, не дає підстав для висновку про те, що судами касаційної інстанції при розгляді двох чи більше справ з тотожними предметами спору, підставами позову та з аналогічними обставинами й однаковим застосуванням норм матеріального права у спірних правовідносинах дійшли протилежних висновків щодо заявлених позовних вимог, а надані для порівняння постанови Верховного Суду України не слугують прикладом невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеним у цих постановах висновкам щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права, а саме статей 88, 90 ВК України.

Разом з тим у постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року, яка надана заявником для порівняння, судові палати у цивільних та господарських справах Верховного Суду України зазначили, що статтею 268 ЦК України передбачені винятки із загального правила про поширення позовної давності на всі цивільні правовідносини і визначені вимоги, на які позовна давність не поширюється, зокрема у пункті 4 частини першої цієї статті (в редакції до набрання чинності Законом N 4176-VІ вказано, що на вимогу власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право, позовна давність не поширюється.

Проаналізувавши пункт 4 частини першої статті 268 ЦК України, Верховний Суд України сформулював правовий висновок, відповідно до якого зазначена норма спрямована на захист власників та інших осіб, які мають речові права на майно, від неправомірних дій органів державної влади або органів місцевого самоврядування, отже, не може поширюватися на випадки звернення до суду прокурора з позовом в інтересах держави, а сплив позовної давності для зазначених спорів починається з дати, коли орган, в інтересах якого подано позов прокурором, дізнався про порушене право.

Однак у справі, яка переглядається, суди дійшли висновку про те, що позовна давність для прокурора починає збігати з дати отримання результатів прокурорської перевірки. При цьому суди дійшли висновку про застосування до спірних правовідносин Закону N 4176-VІ, оскільки право на звернення до суду із зазначеним позовом у прокурора виникло у січні 2010 року й на момент набрання чинності цим Законом (15 січня 2012 року) строк позовної давності не сплив, а тому звернення прокурора до суду з позовом у червні 2013 року відповідає вимогам пункту 5 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 4176-VІ, що передбачає право на звернення особи, до суду з позовом про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено право власності або інше речове право особи протягом трьох років з дня набрання чинності цим Законом.

Отже, наявне неоднакове застосування судами положень статті 268 ЦК України.

Стосовно посилання заявника на невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції, викладеному в постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування статей 388 та 1212 ЦК України, слід зазначити таке.

У справі, яка переглядається, суд виходив з того, що спірна земельна ділянка перебуває в межах двокілометрової прибережної захисної смуги уздовж Азовського моря, а також згідно з Генеральним планом м. Бердянська знаходиться на території оздоровчих установ та установ відпочинку, а тому не може бути передана у власність громадянам відповідно до статей 48, 52 ЗК України. Оскільки рішення міської ради, на підставі якого ОСОБА_1 отримала земельну ділянку, підлягає скасуванню, то й підстава набуття майна також відпала, а тому згідно з вимогами статті 1212 ЦК України зазначена земельна ділянка підлягає поверненню територіальній громаді м. Бердянська.

У наданій для порівняння ухвалі Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 жовтня 2015 року суд касаційної інстанції зазначив, що положення статті 1212 ЦК України до договірних правовідносин не застосовуються. Оскільки в подальшому між фізичними особами був укладений договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки, який ніким не оспорений, то до спірних правовідносин положення статті 1212 ЦК України не підлягають застосуванню. За наявності підстав, передбачених статтею 388 ЦК України, захист прав позивача можливий шляхом пред’явлення віндикаційного позову.

Разом з тим у справі, яка переглядається, суди встановили, що власником спірної земельної ділянки є територіальна громада м. Бердянська в особі Бердянської міської ради, яка своїм рішенням незаконно відчужила земельну ділянку на користь ОСОБА_1. Оскільки рішення міської ради про відведення спірної земельної ділянки на користь ОСОБА_1 підлягає скасуванню, а договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки, укладений між ОСОБА_1 і ОСОБА_2 та ОСОБА_3, є нікчемним, то відсутні правові підстави для збереження цього майна за відповідачами, а тому до спірних правовідносин, які виникли безпосередньо між власником майна і його володільцем, суд правильно застосував положення статті 1212 ЦК України.

Отже існує, неоднакове застосування судом касаційної інстанції статті 1212 ЦК України в поєднанні зі статтею 388 цього Кодексу.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні норм матеріального права Верховний Суд України виходить із такого.

Так, згідно із статтею 1212 ЦК України особа, яка набула майно або зберегла його в себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов’язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов’язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала.

Положення глави 83 ЦК України застосовуються незалежно від того, чи безпідставне набуття або збереження майна було результатом поведінки набувача майна, потерпілого, інших осіб чи наслідком події.

Положення цієї глави застосовуються також до вимог про: 1) повернення виконаного за недійсним правочином; 2) витребування майна власником із чужого незаконного володіння; 3) повернення виконаного однією із сторін у зобов'язанні; 4) відшкодування шкоди особою, яка незаконно набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи.

Згідно із частиною першою статті 388 ЦК України, якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати (добросовісний набувач), власник має право витребувати це майно від набувача

За змістом цієї статті випадки витребування майна власником від добросовісного набувача обмежені й можливі за умови, що майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, поза їх волею.

Норми статті 388 ЦК України можуть застосовуватись як підстава позову про повернення майна від добросовісного набувача, якщо майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом, яке було відчужене третій особі, якщо між власником та володільцем майна не існує жодних юридичних відносин.

Отже, норми статей 1212 та 388 ЦК України можуть застосуватись у випадках, коли певна вимога власника майна не охоплюється нормативним урегулюванням основного способу захисту права, але за характерними ознаками, умовами та суб’єктним складом підпадає під визначення зобов’язання або збереження майна без достатньої правової підстави. При цьому підстави застосування положень статті 1212 ЦК України є більш широкими, ніж статті 388 цього Кодексу. Наявність підстав для витребування майна за статтею 388 ЦК України не виключає застосування положень статті 1212 цього Кодексу в частині, що не суперечать положенням статті 388 ЦК України.

Відповідно до статті 257 ЦК України загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки.

При цьому відповідно до частини першої статті 261 ЦК України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Положеннями статті 268 ЦК України передбачено винятки із загального правила про поширення позовної давності на всі цивільні правовідносини і визначено вимоги, на які позовна давність не поширюється, зокрема у пункті 4 частини першої цієї статті зазначено, що на вимогу власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право, позовна давність не поширюється.

Однак зазначена за своєю суттю направлена на захист прав власників та інших осіб від держави.

Оскільки держава зобов’язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не повинне ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, яку покликані підтримувати норми про позовну давність, тому, на відміну від інших учасників цивільних правовідносин, держава несе ризик спливу строку позовної давності на оскарження незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.

Отже, з огляду на статус держави та її органів як суб’єктів владних повноважень, положення пункту 4 частини першої статті 268 ЦК України не поширюються на позови прокуратури, які пред’являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, порушеного незаконними правовими актами органу державної влади.

На такі позови поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, а на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли держава в особі її органів як суб’єктів владних повноважень довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.

Оскільки під час розгляду справи слід встановити, з якого часу особі, в інтересах якої пред’явлено позов, стало відомо про порушене право, а Верховний Суд України відповідно до норм статей 360-2, 335 ЦПК України не може встановлювати ці обставини, то це перешкоджає Верховному Суду України ухвалити нове рішення у справі.

Тому судові рішення судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з підпунктом "а" пункту 1 частини другої статті 360-4 ЦПК України.

Керуючись пунктом 1 частини першої статті 355, пунктом 1 частини першої статті 360-3, підпунктом "а" пункту 1 частини другої статті 360-4 ЦПК України, колегія суддів Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України постановила:

Заяву ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 11 вересня 2014 року, ухвалу Апеляційного суду Запорізької області від 2 грудня 2014 року та ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 квітня 2015 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова Верховного Суду України є остаточною і може бути оскаржена тільки на підставі, встановленій пунктом 3 частини першої статті 355 Цивільного процесуального кодексу України.

Головуючий В.М. Сімоненко

Судді:

В.І. Гуменюк

Л.І. Охрімчук

Н.П. Лященко

Я.М. Романюк

А.Г. Ярема

Правова позиція
у справі N 6-3089цс15

Згідно із статтею 1212 ЦК України особа, яка набула майно або зберегла його в себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов’язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов’язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала.

Відповідно до статті 257 ЦК України загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки.

Однак зазначена за своєю суттю направлена на захист прав власників та інших осіб від держави.