Постанова : Про визнання незаконною частину абзацу 2 пункту 1 постанови КМУ від 10 вересня 2014 року N 442 стосовно реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
08.02.2016 р.

Справа N 826/19610/14

Про визнання незаконною частину абзацу 2 пункту 1 постанови
КМУ від 10 вересня 2014 року N 442 стосовно реорганізації
Державної санітарно-епідеміологічної служби України

Київський апеляційний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Міщука М. С., суддів: Бєлової Л. В., Гром Л. М., при секретарі - Доценку О. І., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України та Чернівецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Дніпропетровської міської профспілкової організації працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Дніпропетровської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Обласного комітету Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Київської міської профспілки працівників охорони здоров'я, Черкаської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Запорізької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Донецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, що приєднались до апеляційної скарги на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2015 року (Постанова N 826/19610/14) у справі за адміністративним позовом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, про визнання незаконним рішення, встановив:

12 грудня 2014 року Професійна спілка працівників охорони здоров'я України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просить визнати незаконною частину абзацу 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року N 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" (стосовно реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України).

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2015 року (Постанова N 826/19610/14), залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2015 року (Ухвала N 826/19610/14), у задоволенні позову відмовлено (т. 1 а. с. 278 - 281, т. 2, а. с. 148 - 153).

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 вересня 2015 року (Ухвала N К/800/29033/15) постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2015 року (Постанова N 826/19610/14) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2015 року (Ухвала N 826/19610/14) скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Скасовуючи рішення попередніх інстанцій, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, зокрема, встановила, що "відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржувану постанову відповідачем прийнято на підставі норм законодавства, яким регулюються спірні правовідносини, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та Законами України. При цьому суди вказали, що позивачем не доведено юридичної значимості для нього оскаржуваної постанови КМ України, законність якої є предметом судового розгляду у справі, що розглядається.

Натомість колегія суддів ВАСУ зазначає, що зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні, в тому числі і до уточнення змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Так, у пункті 1 розділу I статуту Профспілки зазначено, що позивач є всеукраїнською добровільною неприбутковою громадською організацією, яка об'єднує працівників, що працюють в юридичних особах (закладах, підприємствах, товариствах) галузі охорони здоров'я, санаторно-курортній сфері незалежно від форм власності, осіб, які пов'язані спільними інтересами за родом їх професійної діяльності, які навчаються або працюють у навчальних закладах галузі рівнів акредитації, а також осіб, які займаються медичною практикою та фармацевтичною діяльністю.

Тому реалізація спірної постанови КМ України зачіпає права, свободи та інтереси безпосередньо членів профспілки.

Вказане залишилось поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій, що свідчить про неповне з'ясування дійсних обставин справи, неправильне застосування норм матеріального і порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності і обґрунтованості".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2015 року (Постанова N 826/19610/14) у задоволенні позовних вимог відмовлено (т. 3, а. с. 80 - 87).

Не погоджуючись із зазначеною постановою (Постанова N 826/19610/14) суду першої інстанції, Професійною спілкою працівників охорони здоров'я України (далі - Профспілка) було подано апеляційну скаргу, до якої приєднались Чернівецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я Профспілки, Дніпропетровська міська профспілкова організація працівників охорони здоров'я України Профспілки, Дніпропетровська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України Профспілки, Обласний комітет Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Профспілки, Київська міська профспілка працівників охорони здоров'я, Черкаська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України Профспілки, Запорізька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України Профспілки, Донецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України Профспілки (далі - також апелянти).

В апеляційній скарзі про скасування постанови Профспілка та особи, що приєдналися до апеляційної скарги зазначають, що висновки суду у постанові не відповідають обставинам справи, а також, під час її ухвалення мали місце порушення судом норм матеріального і процесуального права. Судом першої інстанції, зокрема, не взято до уваги, що норми постанови КМУ N 442 юридично не приписують реорганізацію шляхом приєднання Державної санітарно-епідеміологічної служби України до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів; в оскаржуваній постанові КМУ згадується Державна санітарно-епідеміологічна служба, хоча точною назвою є Державна санітарно-епідеміологічна служба України; проект оскарженої постанови КМ України на погодження до МОЗ України не надходив; судом не враховано додатки до листа Державної санітарно-епідеміологічної служби України N 06.21-10945/17 від 30.11.2014 року, а реалізуючи оскаржену постанову КМУ N 442, відповідач прийняв постанову N 749 від 23.09.2015 року "Про внесення змін у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2014 року N 85"; реорганізація Державної санітарно-епідеміологічної служби України шляхом приєднання є незаконною і, з урахуванням вимог діючого на час ухвалення оскаржуваної постанови Закону України "Про введення мораторію на ліквідацію та реорганізацію закладів охорони здоров'я" від 23 лютого 2014 року, - є не обґрунтованими, що додатково підтверджується листом Державної санітарно-епідеміологічної служби України N 06.21-10945/17 від 30.11.2014 року, спрямованого до Міністерства фінансів України (т. 1 а. с. 83 - 85).

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, які з'явились у судове засідання, та перевіривши за матеріалами справи наведені у скарзі доводи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга Професійної спілки працівників охорони здоров'я України та осіб, що приєднались до неї, підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що постанова N 442 видана Кабінетом Міністрів України на підставі законодавства, яким регулюються спірні правовідносини, в межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, 10 вересня 2014 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову N 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", яка 16.09.2014 року опублікована в офіційному виданні "Урядовий кур'єр" (N 169).

Відповідно до преамбули постанови N 442 з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та відповідно до пунктів 9 і 9-1 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Утворити:

Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, реорганізувавши шляхом перетворення Державну ветеринарну та фітосанітарну службу і приєднавши до Служби, що утворюється, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Державну санітарно-епідеміологічну службу та поклавши на Службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються (крім функцій з реалізації державної політики у сфері племінної справи у тваринництві, у сфері гігієни праці та функцій зі здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), а також функції зі здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів.

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Згідно з частиною 9 статті 5 зазначеного вище Закону України порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року N 1074 (далі - Порядок N 1074).

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначені Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року N 950 (далі - Регламент).

10 вересня 2014 року на розгляд засідання Кабінету Міністрів України був внесений проект постанови N 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади".

У пункті 5 параграфа 33 Регламенту зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

У виняткових випадках проект акта Кабінету Міністрів із зазначених питань виноситься на розгляд Кабінету Міністрів без погодження.

Проте відповідач не надав доказів погодження проекту оскаржуваної постанови N 442 з усіма заінтересованими органами, в тому числі з Міністерством охорони здоров'я України та Державною санітарно-епідеміологічною службою України, а також доказів існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження.

Крім того, всупереч положенням пункту 1 параграфа 37 Регламенту, проект оскаржуваного акта не був надісланий заінтересованим органам - Міністерству охорони здоров'я України та Державній санітарно-епідеміологічній службі України перед його внесенням на розгляд засідання Кабінету Міністрів України.

Пунктом 1 Указу Президента України від 06.04.2011 року N 400/2011, яким затверджено Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України, передбачено, що Державна санітарно-епідеміологічна служба України (далі - Держсанепідслужба України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра охорони здоров'я України (далі також Міністр). Держсанепідслужба України входить до системи органів виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та утворюється для забезпечення реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Згідно хронології прийняття постанови КМУ N 442 розробці її проекту передувало доручення Прем'єр-міністра України, яке надано Міністерству юстиції України 7 квітня 2014 року за N 7843/1/1-14 на підставі внесених міністрами пропозицій підготувати та подати на розгляд Кабінету Міністрів України проект рішення стосовно оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та затвердження схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів (т. 1 а. с. 173).

09 квітня 2014 року Мін'юстом направлено лист N 2632-0-4-14/7.1-1 усім міністерствам та іншим центральним органами виконавчої влади з проханням надати у термін до 11 квітня 2014 року пропозиції щодо реорганізації чи ліквідації (у разі потреби) центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів, а також діяльність яких спрямовується та координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України, за наслідками проведеного аналізу їх функцій та повноважень (т. 1 а. с. 174).

На підставі отриманих пропозицій від міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, в тому числі листа МОЗ України від 17 квітня 2014 року N 14.01-06/16/804-ф/10/588/10800, Мін'юстом розроблено проект оскаржуваної постанови та пояснювальну записку до нього, які неодноразово перероблялися та надсилались на погодження, однак не у всіх випадках до МОЗ та взагалі не надсилались Держсанепідслужбі України.

У зв'язку з цим колегія суддів погоджується з доводами апелянтів, що надання пропозицій не може свідчити про узгодження з проектом, якого ще не було, а висновок суду першої інстанції про погодження МОЗ України проекту постанови N 442 листом від 17.04.2014 року N 14.01-06/16/804-Ф/10/588/10800 є безпідставним, оскільки на той час не існувало самого проекту постанови 442. У матеріалах справи наявні надані представником відповідача різні тексти пояснювальних записок до проекту постанови 442: один варіант від 02.09.2014 року містить 10 пунктів, другий - від 17.09.2014 року - містить 11 пунктів, причому який з них дійсний - представник відповідача під час розгляду справи судом відповіді не надав.

Під час засідання суду апеляційної інстанції представником КМ України - відповідачем по справі не було надано доказів направлення останньої редакції проекту постанови N 442 та довідки про погодження заінтересованому Міністерству охорони здоров'я України, а також доказів існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження.

У свою чергу, згідно листів Міністерства охорони здоров'я України від 14.10.2014 року N 14.01-06/10/2129-14/29800 на адресу Міністерства юстиції за підписами заступників Міністра охорони здоров'я України Н. Л. та від 03.11.2014 року N 02.01-16/141/1/32046 ОСОБА_9 на адресу Обласного комітету Донецької обласної організації Профспілки проект оскаржуваної постанови до названого міністерства не надходив.

З представленої суду довідки про погодження проекту постанови N 442 вбачається наявність зауважень до проекту, однак до суду таких не надано, а лише зазначено у довідці про наявність зауважень Міністра екології та природних ресурсів України, які не враховано.

Крім того, до матеріалів справи долучено звернення народного депутата України О. М. до Міністра юстиції України, в якому він заперечує надходження проекту постанови Кабінету Міністрів України належним чином (зі супровідним листом) до Міністерства охорони здоров'я України та погодження ним як Міністром охорони здоров'я України проекту оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України. У зв'язку з цим народний депутат просить надати пояснення щодо обставин нібито погодження ним проекту (т. 3 а. с. 62 - 63).

Представником позивача при розгляді даної справи стверджувалось, що про результати відповіді на дане звернення народного депутата України йому не відомо, а відповідачем з цього приводу пояснень не надано.

Відповідно до пункту 7 параграфа 33 Регламенту до розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об'єднань громадян.

Під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Як вбачається з оскаржуваної постанови, реорганізація Державної санітарно-епідеміологічної служби України прямо стосується регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, а отже відповідний проект акта підлягав в обов'язковому порядку надсиланню уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Однак згідно матеріалів справи та пояснень представника КМ України, в порушення пункту 7 параграфа 33 Регламенту проект постанови не надсилався уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, зокрема на адресу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України.

Відповідно до пункту 1 параграфа 34 Регламенту під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Пунктами 2, 3 параграфа 34 Регламенту встановлено, якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

Згідно розділу 4 пояснювальної записки до проекту постанови N 442 реалізація положень проекту постанови не потребуватиме додаткових витрат з державного та місцевих бюджетів.

Однак КМ України не надано суду жодних обґрунтувань прийняття такої доповідної записки без фінансово-економічних розрахунків, зроблених за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном, під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів.

Як вбачається із наданої Державною санітарно-епідеміологічною службою України довідки від 30.11.2014 року за N 06.21-10945/17 щодо фінансового забезпечення заходів, пов'язаних з реалізацією норм постанови N 442, які торкаються лише Державної санітарно-епідеміологічної служби України, потребує значних додаткових витрат з державного та місцевих бюджетів (т. 1 а. с. 83 - 85). Зокрема, у 2015 році прогнозувалось вивільнення 4464 працівників з необхідними виплатами відповідно до законодавства 285763,7 тис. грн.

Отже, судом необґрунтовано не узяті до уваги посилання на необхідність фінансово-економічних розрахунків до проекту оскаржуваної постанови, які не були зроблені відповідачем, що є прямим порушенням і пунктів 2 та 3 параграфа 34 Регламенту Кабміну.

Підтвердженням цього є також та обставина, що реалізуючи оскаржену постанову 442, відповідач прийняв постанову N 749 від 23.09.2015 року "Про внесення змін у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року N 85", якою вилучені працівники Державної санітарно-епідеміологічної служби України з числа Граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем порушено вимоги параграфа 34 Регламенту, оскільки постанова КМУ N 442 прийнята без здійснення необхідних фінансово-економічних розрахунків з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з із реорганізацією, наступним вивільненням працівників колишньої Держсанепідслужби та функціонуванням новоутвореного органу - Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Згідно схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою КМУ N 442, Кабінетом Міністрів України безпосередньо спрямовується і координується Державна службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Однак, як встановлено під час розгляду справи, щодо згаданої Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту змінено та перекладено спрямування і координування на Міністерство аграрної політики та охорони здоров'я України, яке жодним чином не входить до системи органів виконавчої влади у галузі охорони здоров'я і не має своїм завданням забезпечення реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Відповідно до пункту 1 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року N 996 (надалі - Порядок N 996), цей Порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - консультації з громадськістю).

Згідно пункту 3 Порядку N 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Як вбачається з пояснювальної записки, проект постанови не стосується соціально-трудової сфери і не потребує проведення консультацій з громадськістю.

Однак, реалізуючи оскаржену постанову N 442, відповідач прийняв постанову N 749 від 23.09.2015 року "Про внесення змін у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року N 85" (надалі також Постанова N 749).

Згідно постанови N 749 постановлено внести у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року N 85 "Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів", зокрема, зменшено граничну чисельність Держсанепідслужби.

Крім того, з наданих суду документів, зокрема наказу Державної установи "Кіровоградського обласного лабораторного центру Держсанепідслужби України" N 545-к від 27.10.2014 року про попередження працівників про можливе наступне вивільнення, вбачається: "Відповідно до постанови N 442, з урахуванням п. 6-6 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 31.07.2014 року N 1622-VII, керуючись статтею 49-2 Кодексу законів про працю України, статті 48 Закону України "Про зайнятість населення" попереджено працівників ДУ "Кіровоградський обласний лабораторний центр Держсанепідслужби України" про наступне можливе вивільнення у зв'язку з реорганізацією відповідно до вимог чинного законодавства України не пізніше ніж за два місяці.".

Аналогічна ситуація виникла і в інших регіонах, що зумовило звернення Професійних спілок працівників охорони здоров'я України за захистом прав працівників охорони здоров'я до суду.

З урахуванням наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що прийняття постанови N 442 стосується соціально-трудової сфери, а отже потребувала обов'язкового проведення консультацій з громадськістю.

Щодо посилання відповідача про проведення обговорення проекту із реанімаційним пакетом реформ сектору підтримки реформ, яке також прийнято до уваги судом першої інстанції, колегія критично відноситься до такого обговорення.

Суд першої інстанції помилково вважає за достатнім обговорення проекту оскаржуваної постанови N 442 з представниками міжнародних організації і ототожнює з представниками громадськості "Центр підтримки реформ", який був створений при Уряді "громадськими активістами разом із міністрами, як майданчик для тиску та співпраці активістів РПР з Кабміном" та до складу якого входив з боку Уряду міністр Кабінету міністрів ОСОБА_8 (т. 1 а. с. 269 - 271).

З урахуванням наведеного колегія суддів дійшла висновку, що обговорення із окремими об'єднаннями громадян, зокрема із реанімаційним пакетом реформ сектору підтримки реформ, не є громадським обговоренням, оскільки дані об'єднання не входять до інституту громадянського суспільства.

Встановлені у цій справі фактичні обставини свідчать про те, що проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України в частині реорганізації і приєднання Державної санітарно-епідеміологічної служби до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів прийнятий з порушенням положень законодавства, а саме: внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без візування і погодження із заінтересованими органами, проект не надіслано відповідним науковцям, фахівцям та об'єднанням громадян, станом на дату прийняття постанови N 442 були відсутні передбачені Регламентом Кабінету Міністрів України додатки, зокрема, висновок правової експертизи, також відсутні фінансово-економічні розрахунки бюджетних витрат на реалізацію акта.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, відмовляючи у задоволенні позову, з огляду також на таке.

Відповідно до частин 1, 4 статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

Статтею 40 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що Кабінет Міністрів України безпосередньо або через органи виконавчої влади забезпечує реалізацію передбачених законом прав об'єднань громадян.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції об'єднань громадян з питань, що належать до його компетенції.

Згідно з частиною 6 статті 51 вказаного Закону проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Крім того, частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Вказані фактичні обставини у даній справі, на думку колегії суддів, свідчать про порушення не лише Регламенту та процедури прийняття нормативно-правових актів, а й про порушення частин 1, 4 статті 3, статті 40, частини 6 статті 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та критеріїв законності рішень суб'єкта владних повноважень, встановлених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, щодо необхідності діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Враховуючи наведене, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог.

Разом з цим, колегія суддів, розглядаючи дану справу, приходить до висновку про юридичну значимість для позивача оскаржуваної постанови КМ України, законність якої є предметом судового розгляду у справі, що розглядається.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

Тому реалізація спірної постанови КМ України зачіпає права, свободи та інтереси безпосередньо членів Профспілки, що підтверджується висновками вищезгаданої ухвали ВАСУ від 23 вересня 2015 року (Ухвала N К/800/29033/15).

Відповідно до частини 2 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Згідно частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Завдання судочинства досягаються шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Ці вимоги закріплюють у національному законодавстві положення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.50 року, ратифікованої Законом України від 17.07.97 року, відповідно до якої кожному гарантується право на справедливий судовий розгляд. Кожен при вирішенні питання щодо його цивільних прав та обов'язків має право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

З метою повного захисту прав, свобод та інтересів позивача колегія суддів вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог і визнати протиправним та скасувати абзац 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року N 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" в частині реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України.

Таким чином, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, зроблені з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку із чим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207 КАС України, суд постановив:

Апеляційну скаргу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України та Чернівецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Дніпропетровської міської профспілкової організації працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Дніпропетровської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Обласного комітету Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Київської міської профспілки працівників охорони здоров'я, Черкаської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Запорізької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Донецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, що приєднались до апеляційної скарги, задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2015 року (Постанова N 826/19610/14) скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Професійної спілки працівників охорони здоров'я України задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати абзац 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року N 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" в частині реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України.

Стягнути з Кабінету Міністрів України за рахунок бюджетних асигнувань на користь:

Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 237 (двісті тридцять сім) грн. 86 коп.;

Донецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 80 (вісімдесят) грн. 39 коп.;

Київської міської профспілки працівників охорони здоров'я понесені нею судові витрати у розмірі 116 (сто шістнадцять) грн. 93 коп.;

Полтавської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 116 (сто шістнадцять) грн. 93 коп.;

Одеської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 36 (тридцять шість) грн. 54 коп.;

Обласного комітету Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені ним судові витрати у розмірі 168 (сто шістдесят вісім) грн. 09 коп.;

Дніпропетровської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 116 (сто шістнадцять) грн. 93 коп.;

Кіровоградської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 36 (тридцять шість) грн. 54 коп.;

Рівненської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 36 (тридцять шість) грн. 54 коп.;

Черкаської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 116 (сто шістнадцять) грн. 93 коп.;

Київської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 36 (тридцять шість) грн. 54 коп.;

Обласного комітету Вінницької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені ним судові витрати у розмірі 36 (тридцять шість) грн. 54 коп.;

Тернопільської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 36 (тридцять шість) грн. 54 коп.;

Обласного комітету Луганської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені ним судові витрати у розмірі 51 (п'ятдесят одну) грн. 16 коп.;

Чернівецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 80 (вісімдесят) грн. 39 коп.;

Дніпропетровської міської профспілкової організації працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 80 (вісімдесят) грн. 39 коп.;

Запорізької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України Професійної спілки працівників охорони здоров'я України понесені нею судові витрати у розмірі 80 (вісімдесят) грн. 39 коп.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя М. С. Міщук

Судді:

Л. М. Гром

Л. В. Бєлова