ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

УХВАЛА
28.01.2016 N К/800/49436/15

Про визнання незаконною та скасування постанови

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді:

Шведа Е.Ю.,

суддів:

Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

секретар судового засідання Скавуляк Т.В.,

за участю:

представника позивачів ОСОБА_2,

представника відповідача Христич А.П.,

представника третьої особи Берікула Ю.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року у справі N 826/16447/15

за позовом ОСОБА_6, ОСОБА_7

до Кабінету Міністрів України,

третя особа: Громадська спілка "Асоціація газового ринку України", про визнання незаконною та скасування постанови, встановив:

ОСОБА_6, ОСОБА_7 з урахуванням об'єднання справ в одне провадження, звернулись до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просили визнати незаконною та скасувати Постанову Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" від 29 квітня 2015 року N 237.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року, адміністративний позов задоволено, визнано незаконною та нечинною спірну постанову Кабінету Міністрів України.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовів. Касаційна скарга мотивована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано положення Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. N 950, відповідно до параграфу 552 якого будь-які акти Кабінету Міністрів України можуть розглядатись на його засіданнях у спрощеному порядку. Крім того, вказує, що недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним. Також, представник відповідача вказує на ту обставину, що спірна постанова Кабінету Міністрів України не порушує прав, свобод та інтересів позивачів з огляду на те, що вона регулює питання норм споживання природного газу населенням саме у разі відсутності газового лічильника, в той час як позивачі мають такий лічильник, тому правовідносини з даного приводу врегульовані іншим актом Кабінету Міністрів України, відтак права позивачів не можуть бути порушені.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, третя особа вважає касаційну скаргу необґрунтованою, тому просить відмовити в її задоволенні, рішення судів - залишити без змін.

Крім того, ОСОБА_8 подала заяву про приєднання до касаційної скарги Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року у справі N 826/16447/15.

Відповідно до ч. 1 ст. 217 КАС України особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, у будь-який час до закінчення касаційного розгляду мають право приєднатися до касаційної скарги, підтримавши її вимоги.

Оскільки ОСОБА_8 не є особою, яка бере участь у справі, а також не зазначає в своїй заяві яким чином оскаржувані рішення стосуються її прав, свобод та інтересів, у суду відсутні підстави для задоволення заяви про приєднання до касаційної скарги, тому в задоволенні заяви слід відмовити.

В судовому засіданні представник відповідача касаційну скаргу підтримала, просила задовольнити її з підстав, викладених в ній, представники позивачів, третьої особи заперечили проти касаційної скарги, просили відмовити в її задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги згідно з ч. 2 ст. 220 КАС України.

Судами встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 р. N 619 затверджено Норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, відповідно до яких при використанні газової плити за наявності централізованого гарячого водопостачання - 6 куб. метрів людино-місяць; при використанні газової плити у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача - 9 куб. метрів людино-місяць; при використанні газової плити та водонагрівача - 19 куб. метрів людино-місяць.

Спірною Постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. N 237 до вказаних Норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників внесено зміни, згідно з якими вдвічі зменшено наведені норми споживання природного газу населенням: при використанні газової плити за наявності централізованого гарячого водопостачання - 3 куб. метрів людино-місяць; при використанні газової плити у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача - 4,5 куб. метрів людино-місяць; при використанні газової плити та водонагрівача - 9 куб. метрів людино-місяць.

Позивачі, вважаючи, що спірна постанова ставить їх в нерівні умови зі споживачами газу, які не мають лічильників, що вони змушені сплачувати за спожитий газ значно більше в порівнянні з ними, звернулись до суду з даним позовом про визнання незаконною та скасування постанови.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірна постанова Кабінету Міністрів України, будучи регуляторним актом, видана без урахування вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині порядку її розробки, оприлюднення та погодження, тому є нечинною, незаконною та підлягає скасуванню.

Суд касаційної інстанції повністю погоджується з висновками судів та зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ст. 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України".

Відповідно до ч.ч. 1, 2, 4 ст. 49 вказаного закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

З урахуванням визначення терміну регуляторний акт, наведеному в ст. 1 зазначеного закону, спірна постанова Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" від 29 квітня 2015 року N 237 є регуляторним актом, відтак її розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення повинно відбуватись за процедурою визначеною Законом України "Про Кабінет Міністрів України" та з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Ч. 1 ст. 5 вказаного закону передбачено принцип планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, тобто передбачуваності, згідно з яким регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом (ч. 1 ст. 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності").

Згідно з ч. 1 ст. 19 зазначеного закону планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.

Ч. 4 ст. 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачено, що якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Проте, як вірно встановлено судом першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, при прийнятті спірної постанови відповідачем не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Зокрема, проект спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів на 2015 рік, що є порушенням норм ст.ст. 5, 7, 19 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Також одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.

Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Вказана норма кореспондує з правом громадян, суб'єктів господарювання, їх об'єднань та наукових установ, а також консультативно-дорадчих органів, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (ст. 6 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності").

Як обґрунтовано встановлено судом першої інстанції, з висновком якого погодився суду апеляційної інстанції, спірна постанова не була опублікована, або в будь-який інший спосіб оприлюднена до моменту її прийняття. Відтак, позивачі, інші заінтересовані особи були позбавлені можливості надати свої пропозиції та зауваження до проекту спірної постанови, що свідчить про порушення відповідачем ст.ст. 6, 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", в частині обов'язку забезпечити обов'язкове оприлюднення проекту регуляторного акту.

Ч. 1 ст. 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" імперативно визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

З огляду на те, що проект регуляторного акту не був у жодний спосіб оприлюднений, за умови відсутності аналізу регуляторного впливу акту та погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, а також зважаючи на порушення відповідачем принципу передбачуваності, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов законного та обґрунтованого висновку, що наведені порушення, допущені Кабінетом Міністрів України під час прийняття спірної постанови, у сукупності є достатньою підставою для визнання її незаконною, нечинною з моменту прийняття, що означає, що така постанова не породжує правових наслідків з моменту її прийняття.

Доводи Кабінету Міністрів України, що прийняття спірної постанови відбулось відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України у спрощеному порядку, не беруться судом до уваги з огляду на те, що Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. N 950. Прийняття регуляторного акта повинно відбуватись з дотриманням процедур Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". З урахуванням принципу законності, закріпленого в ст. 9 КАС України, суд застосовує до спірних правовідносин саме закон, а не підзаконний нормативний акт.

Посилання відповідача на ту обставину, що спірна постанова Кабінету Міністрів України не порушує прав, свобод та інтересів позивачів, як на підставу незаконності оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій, є безпідставними з огляду на те, що вказана постанова Кабінету Міністрів України порушує інтерес позивачів.

В своєму рішенні від 01 грудня 2004 року N 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що "охоронюваний законом інтерес", що вживається в ч. 1 ст. 4 ЦПК України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо неопосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ч. 1 ст. 6 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Обґрунтовуючи свій позов, позивачі вказали, що спірна постанова ставить їх в нерівне становище по відношенню до інших споживачів природного газу, які не мають лічильників, тому інтерес позивачів полягає у визначенні обґрунтованих норм споживання природного газу тими споживачами, які не мають лічильників, що на думку позивачів поставить їх з такими споживачами в рівні умови в разі скасування спірної постанови.

З наведеного слідує, що позивачі мали передбачене законом право на звернення до суду з позовом за захистом свого інтересу. В той ж час, суд зобов'язаний перевірити чи видана спірна постанова Кабінету Міністрів України з дотриманням принципів, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.

За таких обставин, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову. Судами ухвалено законні та обґрунтовані рішення, які постановлені з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Згідно з ч. 1 ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої і апеляційної інстанцій та встановлених обставин справи, тому відсутні підстави для її задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, ухвалив:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: