ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ПОСТАНОВА
29.09.2015 N 826/12311/15

Про визнання протиправним та скасування рішення

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Мазур А.С., суддів: Кротюка О.В., Літвінової А.В., при секретарі Іконніковій О.Ю., за участю позивача - ОСОБА_1, представника відповідача - Станецької О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування рішення, на підставі ч. 3 ст. 160 КАС України в судовому засіданні проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Виготовлення постанови у повному обсязі відкладено, про що повідомлено сторін після проголошення вступної та резолютивної частини постанови в судовому засіданні з урахуванням вимог ч. 4 ст. 167 КАС України. Встановив:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просив скасувати положення про Раду бізнес - омбудсмена, схвалене постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена" (п. 2 Постанови), як незаконне та таке, що не відповідає (суперечить) чинному законодавству України, що має вищу юридичну силу та порушує конституційні права, свободи та інтереси людини.

В обгрунтування своїх вимог позивач зазначає, що оскаржуване положення не відповідає статтям 38 (право на державну службу), 40 (право на звернення), 43 (право на працю), 64 (заборона обмежувати конституційні права і свободи людини і громадянина) Конституції України, Законам України "Про звернення громадян", "Про державну службу", "Про запобігання корупції" та постанові Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 N 599 "Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України". Крім того, на думку позивача, відповідь на його електронний лист про бажання взяти участь у конкурсі на посаду заступника бізнес-омбудсмена є необгрунтованою відмовою у прийнятті його на роботу, порушенням права на державну службу, права на звернення та обмеженням конституційних прав.

У судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримав та вказав, що положення про Раду бізнес - омбудсмена, схвалене постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена" має бути затверджено, а не схвалено; не містить положень про посадовий склад допоміжного органу, керівника та його заступника (заступників); оскаржуване положення визначає, що керівним органом Ради бізнес-омбудсмена є наглядова рада, однак Типове положення про консультативний, дорадчий та інший допоміжний орган, утворений Кабінетом Міністрів України, затверджене Постановою N 599, не містить регламентації щодо діяльності в складі допоміжного органу, окремого керівного органу, окрім президії, що діє між засіданнями допоміжного органу. Разом з тим, ОСОБА_1 зазначив, що Положення про Раду бізнес - омбудсмена передбачає, що бізнес - омбудсмен подає на затвердження наглядовій раді регламент Ради, який визначає порядок подання, взяття на розгляд та розгляду скарг від суб'єктів підприємництва, а також порядок комунікації між суб'єктами підприємництва та Радою. Регламент Ради публікується на її офіційному веб - сайті, проте, Типове положення про консультативний, дорадчий та інший допоміжний орган, утворений Кабінетом Міністрів України, затверджене вищенаведеною Постановою N 599, не передбачає, що в своїй діяльності допоміжний орган керується іншими нормативно - правовими або організаційно - розпорядчими актами, крім Конституції України, законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України та Типового положення про консультативний, дорадчий та інший допоміжний орган, утворений Кабінетом Міністрів України; Положення про Раду бізнес - омбудсмена передбачає, що наглядова рада має право вносити Кабінету Міністрів України подання щодо призначення та звільнення бізнес-омбудсмена та його заступників, однак Положення про Раду бізнес - омбудсмена не передбачає процедури конкурсного відбору осіб (кандидатів); прийом та розгляд скарг здійснюється в порядку, передбаченому Регламентом Ради бізнес - омбудсмена, в якому встановлені певні правила (норми) прийому, розгляду, попередньої оцінки скарг, рішення по результатах розгляду та строки розгляду та інше, проте, на думку позивача, відповідачем не враховано при прийнятті оскаржуваного Положення, що єдиним законом, що регламентує питання звернення громадян та інших суб'єктів є Закон України "Про звернення громадян", будь-який інший нормативно - правовий документ з питань звернення громадян, в тому числі і документи Кабінету Міністрів України, повинні прийматися виключно на підставі Конституції України та Закону України "Про звернення громадян".

Представник відповідача у судовому засіданні проти задоволення позову заперечувала та зазначила, що вимоги ОСОБА_1 є необгрунтованими і задоволенню не підлягають, так як жодних підстав для визнання судом оскаржуваної Постанови незаконною немає, останню видано у межах компетенції, визначеної Конституцією України та Законом України "Про Кабінет Міністрів України", просила суд у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Оголошення про відкриття провадження про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена" в даній адміністративній справі в порядку ч.4-5 ст. 171 КАС України здійснено в "Офіційному віснику України" N 58 від 31.07.2015.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає.

Як пояснив позивач у судовому засіданні, 30.01.2015 йому стало відомо з інтернет-ресурсів про створення в Україні інституту бізнес-омбудсмена, про прийняття Кабінетом Міністрів України постанови N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена", оголошення конкурсу на посади двох заступників бізнес - омбудсмена. З огляду на зазначене, позивачем було направлено власне резюме для участі у вказаному вище конкурсі на електронну адресу, що була вказана у оголошенні.

ОСОБА_1 повідомив суд, що на час розгляду адміністративної справи по суті, відомості (інформація) про допущення участі в конкурсі або аргументована відмова в участі в конкурсі на посаду заступника бізнес - омбудсмена йому не надходила. При цьому, вивчивши нормативно - правові та організаційно - розпорядчі документи з питань створення інституту бізнес - омбудсмена, в тому числі Постанову Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена", позивач для себе з'ясував, що оскаржуване Положення не відповідає, на йому думку, вимогам національного законодавства та прямо порушує вимоги законів та Конституції України, що і зумовило звернення з даним позовом до суду.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно ст. 116 Основного Закону Держави, Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України".

Згідно з ч. 1 ст. 1 даного Закону, Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Статтею 20 цього ж Закону визначено, що Кабінет Міністрів України у сфері економіки та фінансів, зокрема, забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє стабільності грошової одиниці України; Кабінет Міністрів України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Згідно ст. 48 вище вказаного Закону, Кабінет Міністрів України для забезпечення здійснення своїх повноважень може утворювати тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. До участі в роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів можуть залучатися державні службовці, а також народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою. Завдання, склад та організація роботи консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів визначаються Кабінетом Міністрів України. Для оплати праці фахівців, залучених до роботи в консультативних, дорадчих та інших допоміжних органах, можуть виділятися кошти, передбачені для забезпечення діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів України або відповідного центрального органу виконавчої влади.

12.05.2014 Урядом України з метою забезпечення прозорості та верховенства права для належного функціонування та ефективного регулювання української економіки було підписано з бізнес-асоціаціями та міжнародними фінансовими організаціями Меморандум про взаєморозуміння щодо підтримання української антикорупційної ініціативи, який, зокрема, містить зобов'язання створити установу бізнес - омбудсмена.

Отже, утворення інституту бізнес-омбудсмена ініційовано ЄБРР та включено до зобов'язань, визначених Меморандумом про взаєморозуміння для української Антикорупційної ініціативи, підписаного Урядом, міжнародними фінансовими установами та бізнес-асоціаціями (громадськими об'єднаннями підприємців) 12.05.2014.

На виконання доручення Прем'єр-міністра України Яценюка А.П. від 06.10.2014 N 35535/1/1-14, з урахуванням положень зазначеного Меморандуму, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України подало на розгляд Уряду проект постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення Ради бізнес-омбудсмена", який був прийнятий 26.11.2014 за N 691.

Вказаною Постановою утворено Раду бізнес-омбудсмена, як постійно діючий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України. Пунктами 11, 12 та 13 Положення передбачено в Раді бізнес-омбудсмена функціонування наглядової ради, яка є її керівним органом та складається з уповноважених представників групи сторін, які підписали Меморандум, а саме: Кабінету Міністрів України, міжнародних фінансових установ (Європейський банк реконструкції та розвитку, Організація економічного співробітництва та розвитку), громадських об'єднань підприємців (Американська торгівельна палата в Україні, Європейська Бізнес Асоціація, Федерація роботодавців України, Торгово-промислова палата України, Український союз промисловців і підприємців).

Як встановлено судом в судовому засіданні, Кабінет Міністрів України не проводив конкурсів на заміщення вакантних посад в Раді бізнес-омбудсмена.

Вирішуючи спір по суті, суд зазначає.

Закон України "Про державну службу" регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

Відповідно до ст. 1 даного Закону, Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена" створено консультаційно-дорадчий орган, до складу якого входять особи, правовий статус яких не містить прав та обов'язків, пов'язаних з виконанням функцій держави, та не передбачає фінансування за рахунок бюджетних коштів.

Таким чином, суд приходить до висновку, що посилання позивача щодо невідповідності оскаржуваного Положення Закону України "Про державну службу" є безпідставними, тому, як наслідок, доводи ОСОБА_1 щодо необхідності дотримання вимог Закону України "Про державну службу" у правовідносинах, що врегульовані Положенням про Раду бізнес - омбудсмена.

Крім того, посилання ОСОБА_1 на невідповідність оскаржуваного Положення п. 2 ч. 1 ст. 25 Закону України "Про запобігання корупції", згідно якого особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, забороняється входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України, є також такими, що не беруться судом до уваги, оскільки Рада бізнес - омбудсмена є консультаційно - дорадчим органом, працівники якого не є суб'єктами, на яких розповсюджуються обмеження, передбачені Законом України "Про запобігання корупції", а також створена не з метою отримання прибутку.

Закон України "Про звернення громадян" регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Отже, суд вважає, що так як Рада бізнес-омбудсмена не відноситься до вищезазначених органів, як було судом зазначено вище, то дія положень Закону України "Про звернення громадян" не поширюється на вказаний орган.

Разом з тим, в даному випадку суд не вважає істотною обставину, що Положення про Раду бізнес - омбудсмена, схвалене постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена", а не затверджено, оскільки юридичні наслідки схвалення або затвердження нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність Кабінету Міністрів України, не встановлено. Крім того, позивач зворотнє пояснити суду не зміг, тому суд вказаний довід відхиляє.

Також, судом не приймаються до уваги доводи ОСОБА_1 щодо невідповідності постанови Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена" постанові Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 N 599 "Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України", оскільки обидві постанови Уряду України є актами однакової юридичної сили, що регулюють подібні правовідносини. Застосуванню підлягає той акт, який виданий пізніше, тобто постанова Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена".

Крім того, позивач також стверджує, що оскаржуване положення не відповідає, на його думку, окремим статтям Конституції України, проте, суд зазначає, що відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Разом з тим, судом не встановлено порушення прав і інтересів позивача, оскільки оскаржуване Положення не стосується позивача, адже останнім не надано доказів, які б підтверджували, що він є суб'єктом підприємницької діяльності чи те, що він звертався до Ради бізнес - омбудсмена, Уряду України із заявою про працевлаштування.

Згідно ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

З огляду на зазначене, суд приходить висновку щодо відсутності підстав для скасування Положення про Раду бізнес - омбудсмена, схваленого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 N 691 "Про утворення Ради бізнес - омбудсмена", оскільки доводи позивача про порушення його права на звернення, права на працю та права на державну службу не знайшли свого підтвердження.

Керуючись статтями 11, 69, 70, 71 та 158-163, 167, 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - постановив:

У задоволенні позову відмовити.

Постанова суду першої інстанції набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції в порядку та строки, встановлені статтями 185-187 цього Кодексу шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги з одночасним надсиланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня проголошення постанови. У разі відкладення складення постанови у повному обсязі, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Головуючий суддя А.С. Мазур

Судді:

О.В. Кротюк

А.В. Літвінова