ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ПОСТАНОВА
17.09.2015 р. N 826/6362/15

Про визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України
із встановлення розміру прожиткового мінімуму в
України на 2015 рік

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого, судді - Кротюка О. В., суддів: Літвінової А. В., Мазур А. С., розглянув адміністративну справу в порядку письмового провадження за позовом Б. С. В. до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України, про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії. Обставини справи:

До окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Б. С. В. з позовом до Кабінету Міністрів України.

Позивач згідно заяви про зміну позовних вимог (т. 1, а. с. 34) просить суд:

1. Визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в України на 2015 рік без проведення і врахування науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч вимогам ст. 4 Закону України "Про прожитковий мінімум".

2. Визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення прожиткового мінімуму в України на 2015 рік без проведення і врахування результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення всупереч вимогам ст. 3 Закону України "Про прожитковий мінімум".

3. Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині не вжиття заходів для встановлення прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік на забезпечення гарантій ст. 48 Конституції України та на виконання ст. ст. 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум" з урахуванням покладених на відповідача обов'язків згідно ст. ст. 2, 3, 19, 41 Закону України "Про Кабінету Міністрів України".

4. Зобов'язати Кабінет Міністрів України вжити передбачені законодавством заходи та реалізувати наявну компетенцію з метою:

- провести науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму в України - на виконання ст. 4 Закону України "Про прожитковий мінімум";

- провести перегляд вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення - на виконання ст. 3 Закону України "Про прожитковий мінімум";

- забезпечити виконання вимог гласності до процесу проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму в Україні - на виконання ст. 4 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".

5. Зобов'язати Кабінет Міністрів України встановити розмір прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік на виконання гарантій, передбачених ст. 48 Конституції України, з обов'язковим застосуванням результатів проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму (ст. 4 Закону України "Про прожитковий мінімум"), перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення (ст. 3 Закону України "Про прожитковий мінімум").

6. Зобов'язати Кабінет Міністрів України вжити передбачені законодавством заходи та реалізувати наявну компетенцію до затвердження встановленого Кабінетом Міністрів України розміру прожиткового мінімуму Верховною Радою України в спосіб та в межах повноважень, визначених Конституцією та Законом України "Про Кабінет Міністрів України".

Відповідач заперечив проти позовних вимог з підстав, викладених у письмовому запереченні, долученому до матеріалів справи (т. 1, а. с. 83).

Ухвалою суду від 20 травня 2015 року до участі у справі було залучено третіх осіб без самостійних вимог: Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України.

Треті особи проти позову заперечили з підстав, викладених у письмових поясненнях, долучених до матеріалів справи.

В порядку ч. 6 ст. 128 КАС України судом ухвалено про розгляд справи в письмовому провадженні.

Розглянувши подані позивачем, відповідачем, третіми особами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив:

Стаття 161 КАС України встановлює, що під час прийняття постанови суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

У відповідності до положень частини 1 статті 69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і забезпечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Згідно положень статі 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Людина, її життя, здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України).

Громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та у інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів за доглядом за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчій від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ст. 46 Конституції України).

Кожний має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (ст. 48 Конституції України).

Згідно своєї преамбули Закон "Про прожитковий мінімум" відповідно до ст. 46 Конституції України дає визначення прожитковому мінімуму, закладає правову основу для його встановлення, затвердження та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень.

Прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості (ст. 1 Закону).

Згідно положень статі 2 Закону прожитковий мінімум застосовується для:

загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм;

встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім'ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України;

визначення права на призначення соціальної допомоги;

визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров'я, освіти, соціального обслуговування та інших;

встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян;

формування державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п'ять років (ч. 1 ст. 3 Закону).

Набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров'я (ч. 2 ст. 3 Закону).

Набір непродовольчих товарів формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку, з використанням нормативів забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засобами захисту організму людини від впливу навколишнього середовища, а також засобами для влаштування побуту (ч. 3 ст. 3 Закону).

Прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг. Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України (ст. 4 Закону).

Згідно погоджень п. 1 - 3, 10 постанови КМ України "Про науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму" N 1767 від 24.09.99, якою затверджено Порядок проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, встановлено наступне.

Науково-громадська експертиза набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму (далі - експертиза) полягає у визначенні за участю соціальних партнерів наукової обґрунтованості норм і нормативів споживання, належного дотримання принципів формування цих наборів.

Експертиза проводиться експертною комісією, що утворюється у складі 12 осіб, до якої входять по 4 представники від центральних органів виконавчої влади, об'єднань роботодавців і профспілкових об'єднань, які мають статус всеукраїнських.

Представниками центральних органів виконавчої влади в експертній комісії є перші заступники (заступники) Міністра соціальної політики, Міністра економічного розвитку і торгівлі, Міністра фінансів, Міністра охорони здоров'я, визначені згідно з наказами керівників від провідних центральних органів виконавчої влади.

Члени експертної комісії від об'єднань роботодавців і профспілкових об'єднань, які мають статус всеукраїнських, визначаються кожною стороною окремими рішеннями.

Центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2 - 4 статті 3 Закону України "Про прожитковий мінімум" відповідальними за формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованих наборів у натуральних показниках або у нормативах споживання з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями.

Рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться тільки за рішенням експертної комісії.

Згідно положень статті 21 ЗУ "про Кабінет Міністрів України" (N 794-VII від 27.02.2014, далі - Закон про КМУ) Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Питання діяльності міністерства у Кабінеті Міністрів України представляють відповідні міністри.

Згідно положень п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону про КМУ, основними завданнями останнього у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, зокрема є:

- забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;

- виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;

- забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.

Аналіз вказаних норм в сукупності дає суду підстави зробити наступні висновки.

Кабінет Міністрів України встановлює прожитковий мінімум на підставі та в порядку, визначеному Законом.

Встановлення прожиткового мінімуму повинно ґрунтуватися на трьох елементах, передбачених Законом, якими є: 1) набір продуктів харчування, 2) набір непродовольчих товарів, 3) набір послуг. При цьому вказані елементи повинні бути актуалізовані (переглянуті) у періодичний строк, який не може бути менше ніж п'ять років.

Підставою для дотримання цього порядку є, зокрема, положення ч. 2 ст. 19 Конституції України та норми Закону.

Окрім того, суд зазначить, що згідно положень частини 4, 5 ст. 11 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Статтею 69 КАС України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів. Докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додаткові докази за клопотання осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи.

Якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надає докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів (ч. 6 ст. 71 КАС України).

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою про відкриття провадження у справі зобов'язував відповідача (вручена 20.04.2015 р. - т. 1, а. с. 23) подати суду письмові заперечення проти позову, а також всі докази на їх підтвердження. Окрім того, ухвалою від 22 липня 2015 року (вручено на руки представнику 24.07.2015 - т. 1, а. с. 104, відмітка на звороті), суд витребував у відповідача надання всіх документів, визначених Законом, за період з 2000 року по 2015 рік, які стосуються підстав і обставин встановлення прожиткових мінімумів на цей період часу.

Отже належними і допустимими доказами, які б спростували доводи позивача, є надання суду рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, яке затверджене Кабінетом Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму на 2015 рік. При цьому такі докази повинні бути датовані не пізніше 5-річного строку від дати звернення позивача до суду.

Тому співставним способом захисту є зобов'язання вчинити дії щодо проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг; проведення перегляду їх вмісту. Зобов'язати КМУ встанови розмір прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік в порядку і на підставах, встановлених Законом України "Про прожитковий мінімум" (N 966-XIV від 15.07.99).

Інші позовні вимоги суд відхиляє з огляду на їх недоцільно широку конструкцію формулювання та/або їх майбутній характер.

Оскільки суд не вирішує спір на майбутнє, спір врегульовується щодо прав та інтересів вже порушених на час звернення позивача до суду.

Доводи відповідача, що права та інтереси відповідача не порушені, судом відхиляються, з підстав норм Конституції України та Закону, які зазначено вище. Адже прожитковий мінімум стосується кожного громадянина України, а закони повинні виконуватися в тому числі і Кабінетом Міністрів України в силу положень приписів Конституції України.

Згідно частини 2 статі 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечую проти адміністративного позову.

Відповідач, заперечуючи позов в силу положень частини 2 ст. 71 КАС України, не спростував покликання позивача і не довів відповідність оскаржуваних дій вимогам ч. 3 ст. 2 КАС УКраїни.

Позивач в силу положень ч. 1 ст. 71 КАС України повинен довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги, проте всупереч вказаній нормі не довів суду належними доказами наявність обставин, що обґрунтовують його позовні вимоги в цілому.

Інші доводи і заперечення сторін не спростовують встановленого вище судом.

Отже позов підлягає частковому задоволенню.

Керуючись ст. 9, 71, 159, 163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва постановив:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік без проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму

Визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік без проведення і врахування результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення.

Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині не вжиття заходів для встановлення прожиткового мінімуму в України на 2015 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум".

Зобов'язати Кабінету Міністрів України вжити передбачені законодавством заходи та реалізувати наявну компетенцію з метою:

- провести науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму в Україні;

- провести перегляд вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення.

Зобов'язати Кабінет Міністрів України встановити розмір прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум".

В іншій частині позову відмовити.

Постанова набирає законної сили в порядку і в строки, встановлені ст. 254 КАС України. Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги в порядку і строки, встановлені ст. 186 КАС України.

Головуючий, суддя О. В. Коротюк

Судді:

А. В. Літвінова

А. С. Мазур