ПЛЕНУМ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ
ЛИСТ
01.07.2015
Огляд практики розгляду справ зі спорів,
які виникають у сфері містобудування
та архітектурної діяльності
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основи містобудування" містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Відносини у сфері містобудування, містобудівної, архітектурної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про Генеральну схему планування території України", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду", "Про землеустрій", іншими нормативно-правовими актами.
Згідно зі статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Однією з функцій управління у сфері містобудівної діяльності є контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.
Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" у частині першій статті 41 визначає державний архітектурно-будівельний контроль як сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Згідно з частиною другою статті 41 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
На сьогодні чинним є Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року N 553.
Відповідно до абзацу другого пункту 1 цього Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України діє відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року N 294.
Як показав аналіз судової практики, переважна більшість спорів у сфері містобудування, які передані на розгляд адміністративних судів, виникають у зв'язку зі здійсненням органами державного архітектурно-будівельного контролю заходів, спрямованих на дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, та правомірності складення приписів, постанов про накладення штрафів за порушення містобудівної діяльності.
У цьому огляді наведено правові позиції Вищого адміністративного суду України, які сформовано в окремих справах з урахуванням законодавства, чинного на момент виникнення спірних відносин.
Статистичні показники
Як свідчать дані судової статистики, упродовж 2014 року на розгляді місцевих адміністративних судів перебувало 5059 справ зі спорів у сфері містобудування, планування і забудови територій, архітектурної діяльності, що становить 2 % загальної кількості справ, які перебували на розгляді у цей період.
Адміністративні суди першої інстанції розглянули 4245 справ, серед яких 2247 справ - із задоволенням позовних вимог та в 1163 справах відмовлено в задоволенні позову.
У 2014 році в апеляційному порядку переглянуто 2293 рішення у справах цієї категорії. Із них 1617 рішень, або 71 % переглянутих рішень, залишено без змін, 676 рішень (29 %) змінено чи скасовано.
Упродовж минулого року Вищий адміністративний суд України переглянув 773 рішення, з яких 548 рішень, або 71 % переглянутих у касаційному порядку рішень, залишено без змін та 225 рішень (29 %) змінено чи скасовано.
Практика вирішення справ зі спорів, що виникають
з приводу самочинного будівництва
Відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Частиною четвертою цієї статті передбачено, що якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
Частиною сьомою цієї статті встановлено, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Відповідно до статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням (частина перша згаданого Закону).
За рішенням суду самочинно збудований об'єкт підлягає знесенню в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з компенсацією витрат, пов'язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
Замовником робіт із знесення зазначеного об'єкта є орган державного архітектурно-будівельного контролю, за позовом якого ухвалено відповідне рішення суду.
Виконання рішення суду, що набрало законної сили, щодо знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється відповідно до Закону України "Про виконавче провадження" (частина друга статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Справи зі спорів, що виникають з приводу самочинного будівництва, поділяються на дві категорії:
справи про оскарження особами, які здійснили (здійснюють) самочинне будівництво, приписів органів архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинно збудованого об'єкта;
справи за позовами органів архітектурно-будівельного контролю про знесення такого об'єкта.
Вивчення судових рішень показало, що під час вирішення першої категорії справ найчастіше виникає питання про наявність повноважень органу архітектурно-будівельного контролю виносити припис про знесення самочинного будівництва, яке суди вирішують по-різному.
Під час вирішення другої категорії справ неоднаково вирішується питання щодо визначеного позивачем предмета позову, наявності підстав для звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва.
Згідно з пунктом 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:
а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Характерним прикладом застосування положень частини першої статті 38 та пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо повноважень органів архітектурно-будівельного контролю є нижченаведене рішення.
Органи державного архітектурно-будівельного контролю наділені повноваженнями видавати приписи про знесення самочинного будівництва
У червні 2013 року товариство з обмеженою відповідальністю "Австрія" звернулося до суду із позовом, у якому просило скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 18 грудня 2012 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Харківський окружний адміністративний суд постановою від 19 березня 2014 року у задоволенні позову відмовив.
Постановою від 14 травня 2014 року Харківський апеляційний адміністративний суд рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким позовні вимоги задовольнив. Скасував припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 18 грудня 2012 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
У цій справі суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 16 грудня 2012 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області провела перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт перевірки.
Перевіркою встановлено факт самочинного будівництва (реконструкції) об'єкта будівництва, а саме проведення будівельних робіт із надбудови мансардного поверху будівлі. Інформація щодо наявності у забудовника права на виконання будівельних робіт та введення об'єкта будівництва в експлуатацію за вказаною адресою в інспекції відсутня.
Згідно з інформацією Департаменту містобудування, архітектури та земельних відносин Харківської міської ради від 16 січня 22 лютого 2012 року вихідні дані на реконструкцію зазначеного об'єкта управління не надавало, проектна документація не погоджувалась, земельна ділянка під зазначеним об'єктом будівництва у встановленому законодавством порядку не оформлена. Згідно з відповіддю Управління Держкомзему у м. Харкові від 7 грудня 2012 року в Управлінні не обліковуються документи, що посвідчують право Товариства з обмеженої відповідальністю "Австрія" на земельну ділянку за вказаною адресою.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Австрія" не виконало приписи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 18 грудня 2012 року, від 17 травня 2012 року, що є порушенням частин другої, четвертої, п'ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
У зв'язку з встановленими перевіркою обставинами відповідачем складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 грудня 2012 року, яким вимагається знести мансардний поверх будівлі та знести прибудову і ліфтову шахту до будівлі.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спірний припис виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, при цьому наявність порушення позивачем Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлена відповідачем та підтверджена в ході судового розгляду справи.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у відповідача не було повноважень на вчинення спірних дій, оскільки орган державного архітектурно-будівельного контролю не наділений повноваженнями щодо видання припису про знесення самочинно збудованого об'єкта.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погодилася з таким висновком апеляційного суду.
Проаналізувавши зміст частини першої статті 38 та пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що наведені норми дають підстави вважати, що орган державного архітектурно-будівельного контролю за наявності обставин, передбачених абзацом першим частини першої статті 38 цього Закону (у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою), уповноважений та зобов'язаний видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об'єкта.
Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі абзацу другого частини першої статті 38 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням.
Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України визнала помилковим висновок суду апеляційної інстанції про перевищення Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області повноважень при винесенні припису від 18 грудня 2012 року.
У свою чергу суд касаційної інстанції вказав, що суд першої інстанції, зважаючи на вказані норми та вирішуючи спір по суті, обґрунтовано посилався на наявність істотних порушень будівельних норм у зв'язку із самочинним будівництвом позивача.
Як встановлено судом, такі порушення підтверджені в ході попередніх перевірок відповідача, за результатами яких складено приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил:
від 21 червня 2012 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, яким приписано негайно зупинити проведення будівельних робіт до отримання у встановленому порядку документа, що надає право на проведення будівельних робіт;
від 17 травня 2012 року, яким встановлено факт виконання будівельних робіт без отримання документа, який дає право виконувати такі роботи, та приписано усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зазначені в приписі (статті 34, 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 11, 17 Закону України "Про архітектурну діяльність".
Ці приписи були чинними та не виконаними на момент видання спірного припису від 18 грудня 2012 року, а також на момент розгляду справи в суді першої інстанції. Будь-яких дій, направлених на їх виконання, позивач не вчиняв.
За таких обставин колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що припис від 18 грудня 2012 року виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області в межах повноважень, на підставі абзацу першого частини першої статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є правомірним, у зв'язку з чим необґрунтовано скасований апеляційним судом.
(Ухвала Вищого адміністративного суду України від 25 листопада 2014 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 41822184).
Як раніше зазначено, абзацом першим частини першої статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що у разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Аналіз судової практики показав, що органи державного архітектурно-будівельного контролю не завжди дотримуються порядку звернення до суду, визначеного цим приписом.
Як приклад судової практики наведемо відповідну справу.
Передумовою звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є видання таким органом припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області звернулась до суду з позовом до Особа 1, в якому просила прийняти рішення, яким зобов'язати Особа 1 виконати вимоги інспекції щодо припинення самочинного проведення будівельних робіт з добудови.
Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 20 липня 2011 року позов задовольнив.
Постановою від 7 серпня 2014 року Львівський апеляційний адміністративний суд постанову суду першої інстанції скасував, ухвалив нову постанову, якою в задоволенні позову відмовив.
У цій справі суди встановили, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області проведено перевірку дотримання Особа 1 вимог чинного законодавства у сфері містобудування при проведенні будівельно-монтажних робіт.
За результатами проведеної перевірки контролюючим органом складено акт перевірки від 16 травня 2011 року, яким встановлено, що Особа 1 власними силами, самовільно провела будівельно-монтажні роботи з влаштування балконної плити довжиною 9 м і шириною 1,8 м, яка огороджена кованою решіткою з металоконструкцій з накриттям оцинкованою бляхою на рівні 2-го поверху з центрального фасаду житлового будинку з втручанням у дахову конструкцію приміщення, в якому знаходиться художня школа на першому поверсі, чим порушено вимоги статей 9, 27 Закону України "Про архітектурну діяльність" та пунктів 9.17, 9.19 ДБН А.2.2-3-2004 "Склад, порядок розроблення, погодження і затвердження проектної документації для будівництва".
За вчинене правопорушення на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 13 травня 2011 року позивачем прийнято постанову про адміністративне правопорушення у сфері містобудування від 16 травня 2011 року, якою відповідача притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу за правопорушення у сфері містобудування в сумі 170 гривень.
Повторною перевіркою, проведеною позивачем 26 травня 2011 року, встановлено, що Особа 1 продовжує проведення будівельних робіт, у зв'язку з чим на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 26 травня 2011 року постановою про адміністративне правопорушення у сфері містобудування від 26 травня 2011 року відповідача притягнуто до відповідальності за продовження виконання будівельних робіт та накладено штраф у розмірі 850 гривень.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області листом від 27 травня 2011 року зобов'язала відповідача припинити виконання будівельних робіт на об'єкті та демонтувати самочинне будівництво до 10 червня 2011 року.
15 червня 2011 року позивачем складено акт перевірки щодо законності проведення будівельних робіт з добудови балкону до квартири, яким встановлено, що Особа 1 не виконано вимоги листа інспекції від 27 травня 2011 року.
З урахуванням наведеного Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області звернулася до суду з позовом про зобов'язання Особа 1 вчинити певні дії.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що відповідач не надав будь-яких дозволів державних органів на проведення робіт, тому проведені будівельно-монтажні роботи є самовільними, а тому позов підлягає задоволенню.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, виходив з того, що органом державного архітектурно-будівельного контролю порушено процедуру припинення самовільного будівництва та демонтажу. Не видано відповідний припис, а лист, яким зобов'язано відповідача припинити будівельні роботи та здійснити демонтаж самочинного проведеного будівництва, не зобов'язує відповідача до його виконання та не створює для позивача правових наслідків для звернення до суду з таким позовом.
Суд касаційної інстанції з посиланням на частину першу статті 38, пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" погодився з таким висновком суду апеляційної інстанції, зазначивши, що передумовою звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про припинення будівельних робіт та знесення самочинного будівництва є видання таким органом відповідного припису. І тільки в разі його невиконання орган державного архітектурно-будівельного контролю має підстави для звернення до суду з відповідним позовом, про що обґрунтовано вказано судом апеляційної інстанції.
Суд зазначив, що за умови відсутності такого припису суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову, зазначивши при цьому, що лист позивача від 27 травня 2011 року N 02-132/910 про припинення самовільного будівництва та демонтажу збудованого не тягне для відповідача правових наслідків у вигляді обов'язковості його виконання, а невиконання вказаного листа не є підставою для звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про його примусове виконання.
(Ухвала Вищого адміністративного суду України від 2 квітня 2015 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 43532189).
Правову позицію щодо застосування положень статті 376 Цивільного кодексу України та 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" під час вирішення справ про знесення самочинно збудованої будівлі виклав Верховний Суд України в особі цивільної та адміністративної палат у постанові, прийнятій 17 грудня 2014 року (Постанова N 6-137цс14) в цивільній справі N 6-137цс14 (реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 42390315).
Усуваючи розбіжності у застосуванні судами цих законодавчих положень, Верховний Суд України зазначив таке.
У положеннях спеціальної матеріально-правової норми, що міститься в частині першій статті 376 Цивільного кодексу України, поняття самочинного будівництва визначено через сукупність його основних ознак, які виступають умовами або підставами, за наявності яких об'єкт нерухомості може бути визначений самочинним, а саме якщо: 1) він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена в установленому порядку для цієї мети; 2) об'єкт нерухомості збудовано без належного дозволу чи належно затвердженого проекту; 3) об'єкт нерухомості збудований з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Згідно з частиною другою статті 376 Цивільного кодексу України особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
За змістом частин четвертої та сьомої статті 376 Цивільного кодексу України залежно від ознак самочинного будівництва зазначені в цих пунктах особи (особи, чиї права порушені самочинним будівництвом, орган державної влади або орган місцевого самоврядування) можуть вимагати від особи, яка здійснила самочинне будівництво: знесення самочинно збудованого об'єкта або проведення його перебудови власними силами або за її рахунок, приведення земельної ділянки у попередній стан або відшкодування витрат.
З урахуванням змісту вищевказаної правової норми в поєднанні з положеннями статей 16, 386, 391 Цивільного кодексу України вимоги про знесення самочинно збудованого нерухомого майна на земельній ділянці, власником або користувачем якої є інша особа, можуть бути заявлені власником чи користувачем земельної ділянки або іншою особою, права якої порушено, за умови доведеності факту порушення прав цих осіб самочинною забудовою.
Зазначені положення узгоджуються з нормами статей 3, 15, 16 Цивільного кодексу України та статті 3 Цивільного процесуального кодексу України.
Так, відповідно до частини першої статті 3 Цивільного процесуального кодексу України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
Частиною першою статті 15 Цивільного процесуального кодексу України визначено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
З урахуванням цих правових норм правом звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання саме її прав, свобод чи інтересів, а також у разі звернення до суду органів і осіб, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб або державні та суспільні інтереси. Тому суд повинен установити, чи були порушені, невизнані або оспорювані права, свободи чи інтереси цих осіб, і, залежно від встановленого, вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні.
Крім того, за змістом частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил право на звернення до суду з вимогою про знесення самочинного будівництва має відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. При цьому якщо можливо провести відповідну перебудову самочинного будівництва, суд може постановити рішення про зобов'язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести таку перебудову.
Відповідно до положень статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування належить також відповідним інспекціям державного архітектурно-будівельного контролю. Такий позов може бути пред'явлено до суду у разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені в приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил із визначенням строку для добровільного виконання припису, та (або) якщо перебудова об'єкта є неможливою.
Розглядаючи зазначені вимоги відповідно до вказаної норми та положень частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України, суди повинні встановлювати, чи було видано особі, яка здійснила самочинне будівництво, припис про усунення порушень, чи можлива перебудова об'єкта та чи відмовляється особа, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови.
Як приклад вирішення Вищим адміністративним судом України таких справ наводимо наступну справу.
Знесення самочинного будівництва як крайньої міри можливо, зокрема, за умови, якщо цим будівництвом порушуються права третіх осіб, а перебудова не призведе до усунення їх порушених прав, а також у разі, якщо перебудову нерухомості відповідно до проекту або відповідно до норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами, здійснити неможливо, або якщо особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від такої перебудови.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області звернулася з позовом до Особа 1 про зобов'язання відповідача за власний рахунок знести самовільно збудовану прибудову до квартири.
Львівський окружний адміністративний суд постановою від 10 лютого 2014 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2014 року, в задоволенні позову відмовив.
У цій справі судами встановлено, що за результатами позапланової перевірки Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області складено акт проведення перевірки від 22 серпня 2013 року, протокол про адміністративне правопорушення від 22 серпня 2013 року, припис від 22 серпня 2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано відповідача знести самовільно збудовану прибудову до квартири.
4 вересня 2013 року позивачем прийнято постанову про накладення на відповідача штрафу у вчиненні адміністративного правопорушення за частиною восьмою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення - виконання будівельних робіт щодо об'єктів III категорії складності без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні.
28 жовтня 2013 року відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" позивачем проведено позапланову перевірку виконання вимог припису від 22 серпня 2013 року, за результатами якої встановлено, що вказаний припис не виконаний, що свідчить про порушення відповідачем пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
8 листопада 2013 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області прийняла постанову про накладення на відповідача штрафу за адміністративне правопорушення за частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення - невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
У зв'язку невиконанням припису про знесення самовільно збудованої прибудови до квартири позивач заявив позов.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач не довів, що така прибудова є самочинним будівництвом у розумінні статті 376 Цивільного кодексу України, а також те, що наявні умови для знесення такого об'єкта, передбачені цією статтею.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погодилася з висновками судів.
Згідно з частиною першою статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Таким чином, наявність однієї з умов, визначених у статті 376 Цивільного кодексу України, є підставою для ствердження, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважається самочинним будівництвом.
Відповідно до статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
За приписами статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - органи державного архітектурно-будівельного контролю), - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; 2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Статтею 36 цього Закону передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.
Виготовлення та затвердження проектної документації врегульовано статтями 7, 9, 27 Закону України "Про архітектурну діяльність" та статтею 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Таким чином, під належним дозволом слід розуміти передбачений Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозвільний документ (статті 35 - 37), що дає право виконувати підготовчі та будівельні роботи саме того об'єкта і на тій земельній ділянці, яка передана з цією метою певній особі.
Під проектом слід розуміти, залежно від категорії об'єкта будівництва, відповідний склад документації, визначеної статтями 1, 7 та 8 Закону України "Про архітектурну діяльність", отриманої відповідно до статей 29, 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також будівельний паспорт та технічні умови, отримані відповідно до статей 27, 30 вказаного Закону.
Вищий адміністративний суд України зауважив, що розглядаючи справу, суди першої та апеляційної інстанції не звернули уваги на те, що позивач здійснив будівництво без права на виконання будівельних робіт, що встановлено позивачем в акті перевірки, та без належної проектної документації, оскільки остання не була погоджена відповідним органом.
Крім цього, приписи статті 376 Цивільного кодексу України необхідно розуміти так, що самочинним вважається будівництво житлового будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна, якщо вони збудовані (будуються) на земельній ділянці, що не була відведена саме особі, яка здійснює будівництво, або відведена не для цієї мети.
Під наданням земельної ділянки слід розуміти рішення компетентного органу влади чи органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у власність або надання у користування, або передачу права користування земельною ділянкою на підставі цивільно-правових договорів із фізичною чи юридичною особою.
Згідно зі статтею 42 Земельного кодексу України земельні ділянки, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території державної або комунальної власності, надаються в постійне користування підприємствам, установам і організаціям, які здійснюють управління цими будинками.
У разі приватизації громадянами багатоквартирного жилого будинку відповідна земельна ділянка може передаватися безоплатно у власність або надаватись у користування об'єднанню власників.
Порядок використання земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначається співвласниками.
Розміри та конфігурація земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначаються на підставі відповідної землевпорядної документації.
Разом із цим право на забудову виникає у особи, яка набула права на земельну ділянку на законних підставах, після здійснення нею дій, передбачених статтями 26 - 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Між тим, як встановлено судами, у матеріалах справи міститься доказ щодо встановлення меж земельної ділянки, яка передбачає факт передачі ділянки ДП "Академсервіс-Львів" Інституту прикладних проблем механіки ім. Я. С. Підстригача Національної академії наук України. Доказів відведення земельної ділянки для будівництва прибудови власнику квартири матеріали справи не містять.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що відповідач здійснив самовільне будівництво прибудови до квартири, а тому при вирішенні справи суди неправильно застосували норми матеріального права.
Порядок знесення самочинно збудованих об'єктів визначає, зокрема, стаття 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Так, цією статтею передбачено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа відповідної інспекції державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
Здійснивши аналіз наведеної норми права, Вищий адміністративний суд України визнав логічним висновок про те, що знесення самочинного будівництва як крайньої міри можливо, зокрема за умови, якщо цим будівництвом порушуються права третіх осіб, а перебудова не призведе до усунення їхніх порушених прав, а також у разі, якщо перебудову нерухомості відповідно до проекту або відповідно до норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами, здійснити неможливо, або якщо особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від такої перебудови.
Відхилення від проекту забудови об'єкта нерухомості або від вимог будівельних норм і правил, зокрема відхилення у житловому будинку від внутрішнього планування зі збереженням чи незначним відхиленням від установленого проектом розміру житлової площі, незначна зміна його зовнішніх габаритів, місця розташування тощо також можуть бути підставою для задоволення вимог про перебудову чи про знесення об'єкта нерухомості.
При вирішенні питання про те, чи є відхилення від проекту істотним і таким, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, суди повинні в кожному випадку з'ясовувати, зокрема, наскільки збудована будівля за розміром відповідає площі, поверховості, розміщенню та іншим умовам, передбаченим проектом, як впливає допущене порушення з урахуванням місцевих правил забудови, громадських і приватних інтересів на планування, забудову, благоустрій вулиці, на зручність утримання суміжних ділянок тощо.
Конституційний Суд України у Рішенні від 2 березня 2004 року N 4-рп/2004 зазначив, що згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про приватизацію державного житлового фонду" суть приватизації державного житлового фонду полягає у відчуженні на користь громадян України, а отже, у їхню власність як квартир (будинків), кімнат у квартирах та одноквартирних будинках, де мешкають два і більше наймачів, так і належних до них господарських споруд і приміщень (підвалів, сараїв тощо) державного житлового фонду. Закон врегульовує також відносини, пов'язані з виникненням, оформленням та набуттям права приватної власності на квартири та інші об'єкти приватизації державного житлового фонду.
Допоміжні приміщення відповідно до пункту 2 статті 10 Закону стають об'єктами права спільної власності співвласників багатоквартирного будинку, тобто їхнім спільним майном, одночасно з приватизацією громадянами квартир, що засвідчується єдиним документом - свідоцтвом про право власності на квартиру. Для підтвердження набутого в такий спосіб права не потребується вчинення будь-яких інших додаткових юридичних дій. Власникам квартир немає необхідності створювати з цією метою об'єднання співвласників багатоквартирного будинку.
Набуте громадянами право на квартири державного житлового фонду та належні до них допоміжні приміщення є непорушним (стаття 41 Конституції України), забезпечується державою і захищається судом (стаття 55 Конституції України).
Відповідно до Конституції України всі суб'єкти права власності рівні перед законом. У багатоквартирних будинках, де не всі квартири приватизовані чи приватизовані повністю, власник (власники) неприватизованих квартир (їх правонаступники) і власники приватизованих квартир багатоквартирного будинку є рівноправними співвласниками допоміжних приміщень. Вони є рівними у праві володіти, користуватися і розпоряджатися допоміжними приміщеннями. Ніхто з власників квартир не має пріоритетного права користуватися та розпоряджатися цими приміщеннями, в тому числі і з питань улаштування мансард, надбудови поверхів тощо.
Аналізуючи питання щодо права власників приватизованих і неприватизованих квартир багатоквартирних будинків та органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій розпоряджатися допоміжними приміщеннями, а також конструктивними елементами таких будинків (фундамент, несучі стіни, міжповерхові перекриття, сходові марші і т. ін.), Конституційний Суд України виходив з правової характеристики спільного майна власників квартир, конкретизованої у Законі України "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку".
Правовий режим майна, що перебуває у спільній власності власників квартир, повинен визначатися, відповідно до Конституції України (пункт 7 частини першої статті 92), виключно законами України.
Згідно зі статтею 19 Закону України "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку" спільне майно власників квартир складається з неподільного та загального майна. Неподільне майно перебуває у їхній спільній сумісній власності і не підлягає відчуженню, загальне майно - у спільній частковій власності. Відповідно до цього Закону співвласники допоміжних приміщень мають право розпоряджатися ними в межах, встановлених зазначеним Законом та цивільним законодавством.
Таким чином, питання щодо згоди власників квартир - співвласників допоміжних приміщень багатоквартирного будинку - на надбудову поверхів, улаштування мансард і т. ін. з використанням при цьому конструктивних елементів будинку, як і на вчинення інших дій стосовно допоміжних приміщень (оренда тощо), повинно вирішуватися відповідно до законів про власність та інших законів України, передусім Цивільного кодексу України.
Згідно зі статтею 382 Цивільного кодексу України власникам квартир у багатоквартирному будинку належать на праві сумісної власності приміщення загального користування, опорні конструкції будинку, механічне, електричне та інше обладнання за межами або всередині квартири, яке обслуговує більше однієї квартири, а також споруди, будівлі, які призначені для забезпечення потреб усіх власників квартир, а також власників нежитлових приміщень, які розташовані у житловому будинку.
До допоміжних належать приміщення, призначені для забезпечення експлуатації будинку та побутового обслуговування мешканців будинку (сходові клітини, вестибюлі, перехідні шлюзи, позаквартирні коридори, підвали, шахти і машинні відділення ліфтів та інші технічні приміщення).
Відповідно до приписів статей 368, 369 Цивільного кодексу України співвласники майна, що є у спільній сумісній власності, володіють і користуються ним спільно, якщо інше не встановлено домовленістю між ними.
Розпоряджання майном, що є у спільній сумісній власності, здійснюється за згодою всіх співвласників. У разі вчинення одним зі співвласників правочину щодо розпоряджання спільним майном вважається, що він вчинений за згодою усіх співвласників.
Згода співвласників на вчинення правочину щодо розпоряджання спільним майном, який підлягає нотаріальному посвідченню та (або) державній реєстрації, повинна бути висловлена письмово і нотаріально посвідчена.
Співвласники мають право уповноважити одного з них на вчинення правочинів щодо розпоряджання спільним майном. Правочин щодо розпоряджання спільним майном, вчинений такою особою без повноважень або з перевищенням повноважень, може бути визнаний судом недійсним за позовом іншого співвласника.
Таким чином, передача будь-якого допоміжного приміщення чи конструктивних елементів таких будинків (фундамент, несучі стіни, міжповерхові перекриття, сходові марші тощо) у володіння і користування одного або декількох співвласників зачіпає інтереси інших мешканців будинку і може призвести в подальшому до обмеження прав у користуванні інших співвласників.
Крім того, відповідно до пункту 4 Правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1992 року N 572, власники, наймачі (орендарі) приміщень житлових будинків і гуртожитків мають право на переобладнання і перепланування житлових і підсобних приміщень, балконів і лоджій за відповідними проектами без обмеження інтересів інших громадян, які проживають у будинку, гуртожитку, з дозволу власника будинку (квартири), власника гуртожитку (житлового приміщення у гуртожитку) та органу місцевого самоврядування, що видається в установленому порядку.
Водночас відповідно до статті 383 Цивільного кодексу України власник житлового будинку, квартири має право використовувати помешкання для власного проживання, проживання членів своєї сім'ї, інших осіб і не має права використовувати його для промислового виробництва.
Власник квартири може на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, за умови, що ці зміни не призведуть до порушення прав власників інших квартир у багатоквартирному житловому будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.
У статті 152 Житлового кодексу України передбачена можливість переобладнання і перепланування жилого будинку (квартири), що належить громадянинові на праві приватної власності, які провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів.
Проте системний аналіз наведених норм дає підстави вважати, що власник квартири має право на свій розсуд здійснювати в ній ремонт, змінювати її вигляд та призначення, але за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир у багатоквартирному житловому будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.
Правильне і своєчасне вирішення справ за позовами про проведення перебудови чи знесення самочинно збудованих об'єктів нерухомості має важливе значення для зміцнення правопорядку у сфері землекористування й містобудування та запобігання таким порушенням.
Однак, як встановлено судами, не всіма мешканцями будинку надано дозвіл на будівництво прибудови до квартири.
Установивши помилковість у застосуванні норм матеріального права судами першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що касаційну скаргу в цій справі слід задовольнити.
З урахуванням наведеного судові рішення скасовано з ухваленням нового рішення про задоволення позову.
(Постанова Вищого адміністративного суду України від 2 грудня 2014 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 41799207).
Практика вирішення справ, пов'язаних із застосуванням законодавства про
відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності
Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Статтею 3 цього Закону визначено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Під час застосування цієї статті в окремих судах виникають питання про наявність повноважень у керівників територіальних органів державного архітектурно-будівельного контролю та їхніх заступників застосовувати до суб'єктів містобудування заходи відповідальності.
Правову позицію Вищого адміністративного суду України з цього питання викладено далі.
Керівники територіальних органів державного архітектурно-будівельного контролю та їхні заступники уповноважені від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та Кодексом України про адміністративні правопорушення.
У січні 2014 року приватне підприємство "Интерпоиск" звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області, в якому просило визнати дії інспекції щодо проведення позапланової перевірки та складання акта позапланової перевірки від 27 листопада 2013 року протиправним та скасувати постанову першого заступника начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 5 грудня 2013 року про визнання винним у вчиненні порушення, передбаченого абзацом третім пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладення штрафу в розмірі 109 620 гривень.
Харківський окружний адміністративний суд постановою від 26 лютого 2014 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2014 року, адміністративний позов приватного підприємства "Интерпоиск" задовольнив частково: скасував постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 5 грудня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на приватне підприємство "Интерпоиск", в іншій частині позовних вимог - відмовив.
Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування постанови відповідача про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, суд першої інстанції зазначив про неприпустимість притягнення позивача двічі: спочатку у 2008 році, а потім у 2013 році - до відповідальності за одне і те ж порушення. Відмовляючи в частині вимог про визнання незаконними дій інспекції щодо проведення перевірки та складання акта, суд зазначив про фактичний допуск посадових осіб відповідача до проведення перевірки.
Суд апеляційної інстанції, погоджуючись із рішенням суду першої інстанції щодо скасування оскаржуваної постанови інспекції, з посиланням на положення Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" зазначив, що відповідач - Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області на момент прийняття постанови в силу закону не мала повноважень на розгляд справи та накладення штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки такими повноваженнями наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
У цій справі суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 27 листопада 2013 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області на підставі наказу від 25 листопада 2013 року провела позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил приватного підприємства "Интерпоиск" на об'єкті будівництва.
За результатами перевірки 27 листопада 2013 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зафіксовано порушення вимог частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року N 461, а саме: експлуатація закінченого будівництвом об'єкта без введення його в експлуатацію в установленому законодавством порядку.
27 листопада 2013 року на підставі акта перевірки за фактом вказаного порушення відповідач склав протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності відносно приватного підприємства "Интерпоиск". Також 27 листопада 2013 року інспекція видала припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язала позивача усунути виявлені перевіркою порушення до 27 лютого 2014 року.
Постановою від 5 грудня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності перший заступник начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області визнав позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та наклав штраф у сумі 109620 гривень.
Перевіривши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, Вищий адміністративний суд України зазначив таке.
Відповідно до частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Кабінет Міністрів України постановою від 23 травня 2011 року N 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок N 553).
Згідно з пунктом 5 Порядку N 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до пункту 7 Порядку N 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Відповідно до пункту 16 Порядку N 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном (пункт 15 Порядку N 553).
Як передбачено у пунктах 17, 19 Порядку N 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис складається у двох примірниках.
За правилами пункту 22 Порядку N 553 постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.
Статтею 4 Закону України "Про архітектурну діяльність" передбачено, що під час створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який, зокрема, включає прийняття спорудженого об'єкта в експлуатацію.
Відповідно до частин першої та п'ятої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.
Як встановлено частиною восьмою статті 39 цього Закону, експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.
Аналогічні положення закріплені в пунктах 11, 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року N 461.
Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" встановлено відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно зі статтею 1 цього Закону правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
Відповідно до абзацу третього пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.
З урахуванням вказаних обставин та положень Закону встановлення та доведеності факту вчиненого позивачем порушення щодо експлуатації об'єкта будівництва, який не введено в експлуатацію у встановленому законодавством порядку, притягнення останнього до відповідальності на підставі частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" Вищий адміністративний суд України визнав правомірним.
Посилання позивача та суду першої інстанції на обґрунтування підстав для скасування постанови від 5 грудня 2013 року про накладення штрафу на притягнення позивача за це саме порушення у 2008 році колегія суддів визнала безпідставними.
Суди встановили, що об'єкт будівництва в експлуатацію в установленому законом порядку не введений, документів про введення об'єкта в експлуатацію ні при проведенні перевірки, ні при розгляді справи судами позивачем не надано, у зв'язку з чим експлуатація цього об'єкта позивачем є неправомірною. Правопорушення у вигляді експлуатації об'єкта без його введення в експлуатацію є триваючим, пов'язане з безперервним невиконанням встановлених законом правил та регламентованих законодавством обов'язків, факт притягнення до відповідальності не звільняє позивача від виконання обов'язку щодо припинення порушення та введення об'єкта в експлуатацію, не свідчить про правомірність експлуатації позивачем цього об'єкта на момент перевірки та не є підставою для звільнення від відповідальності у разі встановлення факту такого порушення в подальшому. Порушення, встановлене при проведенні перевірки 27 листопада 2013 року, є аналогічним порушенню, встановленому у 2008 році, проте не є тим же самим, оскільки не збігається за фактом його виявлення та часу й обставин його вчинення.
Також колегія суддів не погодилася з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності у відповідача повноважень на розгляд справи та накладення штрафу за вчинене позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Як встановлено частиною третьою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Також пунктами 2 та 11 Порядку N 553 передбачено право посадових осіб інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.
Згідно з пунктом 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року N 244, справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції); накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та уповноважені ним його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їхні заступники у межах своїх повноважень.
Статтею 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України та повноваження її посадових осіб визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 8 квітня 2011 року N 439/2011 (далі - Положення N 439/2011).
Згідно з пунктом 1 Положення N 439/2011 Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Як встановлено пунктом 6 Положення N 439/2011, Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Харківській області є територіальним органом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, діє від її імені, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до пункту 9 Положення N 439/2011 Держархбудінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
19 листопада 2012 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала наказ N 187 "Про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю)", абзацом другим пункту 2 якого уповноважено керівників територіальних органів та їхніх заступників від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та Кодексом України про адміністративні правопорушення України, у спосіб та у межах затверджених Державною архітектурно-будівельною інспекцією України положень про територіальні органи та інших нормативно-правових актів України на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Отже, Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та прийняття оскаржуваної постанови від 5 грудня 2013 року перший заступник начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області діяв у межах наданих повноважень.
Оскаржувана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за формою відповідає положенням наказу Мінрегіону від 15 травня 2012 року N 240, прийнята відповідачем відповідно до вимог закону і є правомірною.
За вказаними обставинами колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що приймаючи постанову від 5 грудня 2013 року про визнання приватного підприємства "Интерпоиск" винним у вчиненні порушення, передбаченого абзацом третім пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладення штрафу в сумі 109620 гривень Інспекція Державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області діяла на підставі, у спосіб та у межах, передбачених чинним законодавством України.
Рішення судів попередніх інстанцій у частині вимог про визнання незаконними дій Інспекції щодо проведення позапланової перевірки та складання акта від 27 листопада 2013 року у цій справі не оскаржувалося, проте колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначила про неправильність посилання судів на обґрунтування відмови в позові у вказаній частині на фактичний допуск позивачем посадових осіб інспекції до перевірки з фактичним визнанням факту допущення контролюючим органом процедурних порушень.
Дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки та складання відповідного акта перевірки відповідають вимогам, встановленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, і є правомірними.
Вищий адміністративний суд України зазначив, що судами попередніх інстанцій обставини справи встановлені повно і правильно, але суди порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які скасовано з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
(Постанова Вищого адміністративного суду України від 25 березня 2015 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 43531753).
Статтею 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" передбачено, що під час будівництва об'єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд. Авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об'єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими ними особами. Авторський нагляд здійснюється відповідно до законодавства та договору із замовником.
Відповідно до цієї статті 4 липня 2007 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову N 903, якою затвердив Порядок здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури.
Пунктом 8 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов'язковим згідно із законодавством, у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
У судовій практиці відслідковується неоднакове застосування наведеного законодавчого положення щодо визначення складу цього правопорушення та доказової бази.
Як приклад судової практики можна навести таке судове рішення.
Належним підтвердженням фактичного здійснення авторського нагляду на об'єкті будівництва є відповідні відомості, внесені до журналу авторського нагляду.
Державне підприємство "Держекоінвест" подало до суду позов про скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області від 11 березня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 12 серпня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 року, в задоволенні адміністративного позову відмовив.
У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті: проведення ремонтних робіт у Казанківському дошкільному навчальному закладі "Теремок". За результатами проведеної позапланової перевірки складено акт від 20 лютого 2013 року.
Зі змісту акта вбачається, що на момент перевірки об'єкта була відсутня проектна документація та журнал авторського нагляду.
22 лютого 2013 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області видала припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно з яким зобов'язала замовника будівельних робіт терміново забезпечити здійснення авторського нагляду та здійснення технічного нагляду на об'єкті "Капітальний ремонт (утеплення фасадів) у дошкільному навчальному закладі, а також складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, де зазначено про виявлені порушення, та призначила розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності на 11 березня 2013 року.
11 березня 2013 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області прийняла постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з якою за порушення вимог статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року N 903 "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об'єкта архітектури", на державне підприємство "Держекоінвест" накладено штраф у розмірі 51 615 гривень згідно з пунктом 8 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Згідно з пунктом 8 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов'язковим згідно із законодавством, у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
Державне підприємство "Держекоінвест" є замовником будівництва на об'єкті - виконання робіт з капітального ремонту (санації) об'єкта соціальної сфери - у дошкільному закладі згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт на об'єкті, зареєстрованою Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 2 листопада 2012 року.
Згідно зі статтею 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" під час будівництва об'єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд.
Згідно з пунктами 2, 4, 5 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року N 903 "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об'єкта архітектури" (далі - Порядок N 903), авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об'єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими особами відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва і передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проекту.
Відвідування об'єкта архітектури представниками групи авторського нагляду здійснюється згідно з планом-графіком або за викликом замовника (виходячи з виробничої потреби). У разі коли будівництво триває більш як один рік, план-графік коригується в міру потреби з урахуванням обсягу робіт, запланованого на поточний рік.
Результати авторського нагляду фіксуються в журналі, що оформляється генеральним проектувальником у двох примірниках, один з яких зберігається у замовника, а другий - у генерального проектувальника.
Представник групи авторського нагляду під час відвідування об'єкта архітектури вносить в обидва примірники журналу зауваження щодо виявлених відхилень від затвердженого проекту разом з пропозиціями стосовно їх усунення та ознайомлює з ними під розписку відповідального представника підрядника.
Позивач уклав з приватним підприємством "Проектно-будівельно-вишукувальна компанія "ЮКІС" договір на здійснення авторського нагляду від 23 серпня 2012 року N 847/11, згідно з яким приватне підприємство "ЮКІС" зобов'язувалося здійснювати авторський нагляд під час робіт з капітального ремонту (санації) об'єкта соціальної сфери - у дошкільному закладі.
Згідно з наказом приватного підприємства "ЮКІС" від 10 вересня 2012 року N 41 призначено Особа 1 для проведення авторського нагляду за капітальним ремонтом, утепленням фасадів у дошкільному закладі. Однак під час проведення перевірки не було надано журналу, в якому повинні фіксуватися результати здійснення авторського нагляду.
Присутній під час перевірки Особа 1 акт підписав без зауважень. 22 лютого 2013 року ним надано письмові пояснення до Інспекції, згідно яких ним не надано 20 лютого 2013 року документи щодо здійснення авторського нагляду з причин ненадання замовником проектно-кошторисної документації в повному обсязі та відсутності графіка відвідувань об'єкта, узгодженого з графіками відвідування об'єкта представниками технічного нагляду, підрядних організацій та уповноважених осіб замовника.
Отже, встановлені у цій справі обставини свідчать про відсутність журналу авторського нагляду під час проведення перевірки.
З урахуванням положень пункту 5 Порядку N 903 належним підтвердженням фактичного здійснення авторського нагляду на об'єкті будівництва можуть бути саме відповідні відомості, внесені до журналу авторського нагляду.
Отже, лист приватного підприємства "ЮКІС" від 7 березня 2013 року, у якому підприємство зазначає, що ним фактично здійснювався авторський нагляд, не є належним підтвердженням зазначених обставин.
(Ухвала Вищого адміністративного суду України від 28 травня 2015 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень - 44505872).