ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ПОСТАНОВА
04.03.2014 N 826/4618/13-а

Про визнання незаконним та скасування рішення

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого - судді Данилишина В. М., суддів - Качура І. А., Келеберди В. І. розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Балтора" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання незаконним та скасування рішення відповідача.

Обставини справи:

До Окружного адміністративного суду міста Києва 2 квітня 2013 року надійшов позов товариства з обмеженою відповідальністю "Балтора" (далі - позивач, ТОВ "Балтора") до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - відповідач, Національна рада) про визнання незаконним рішення відповідача від 28 серпня 2012 року N 1260 "Про затвердження Правил формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги" (далі - оскаржуване рішення).

В обґрунтування позову представник позивача зазначила, що оскаржуване рішення не відповідає положенням законодавства та прийняте відповідачем поза межами його повноважень, у зв'язку з чим підлягає визнанню судом незаконним. За переконанням представника позивача, тільки Верховна Рада України, як єдиний орган законодавчої влади в Україні, наділена повноваженнями щодо визначення критеріїв формування програмних послуг провайдерами програмної послуги.

Ухвалою суду від 4 квітня 2013 року відкрито провадження в адміністративній справі N 826/4618/13-а, у якій призначено попереднє судове засідання.

Ухвалою суду від 15 квітня 2013 року закінчено підготовче провадження та справу N 826/4618/13-а призначено до судового розгляду колегією суддів, а також зобов'язано відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, в якому оскаржуване рішення було або мало бути офіційно оприлюднено.

Ухвалою суду від 15 травня 2013 року провадження у справі N 826/4618/13-а зупинено до набрання законної сили судовим рішенням у справі N 826/4783/13-а.

Ухвалою суду від 27 січня 2014 року провадження у справі N 826/4618/13-а поновлено та її призначено до розгляду у судовому засіданні колегією суддів.

До суду 6 лютого 2014 року через канцелярію від представника позивача надійшла письмова заява про уточнення позовних вимог, а саме про визнання незаконним та скасування оскаржуваного рішення. При цьому, уточнено дату прийняття оскаржуваного рішення, якою є 29 серпня 2012 року. Вказану заяву судом, відповідно до ч. 1 ст. 137 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), прийнято до розгляду та долучено до матеріалів справи для врахування при прийнятті у справі судового рішення по суті.

У ході судового розгляду справи представники позивача позов, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, підтримали та просили задовольнити його повністю.

Представники відповідача не визнали позов та просили відмовити у його задоволенні повністю з підстав, зазначених у письмових запереченнях проти позову, наданих суду у судовому засіданні 15 травня 2013 року та 5 лютого 2014 року.

У судове засідання 19 лютого 2014 року представник відповідача не прибув, хоча про дату, час та місце судового розгляду справи повідомлений належним чином, заява про розгляд справи за відсутності представника відповідача до суду не надійшла.

Враховуючи викладене та зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, у судовому засіданні 19 лютого 2014 року судом, згідно з ч. ч. 4, 6 ст. 128 КАС України, прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд встановив:

Відповідачем 29 серпня 2012 року прийнято оскаржуване рішення, яким, зокрема:

1. Затверджено Правила формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги (далі - Правила формування програмної послуги).

2. Визнано таким, що втратило чинність, рішення відповідача від 17 січня 2007 року N 30 "Щодо правил формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги" (далі - рішення N 30).

Суд не погоджується з доводами представників позивача щодо наявності підстав для задоволення позову, виходячи з оцінки наявних у матеріалах справи доказів та аналізу наступних положень і обставин.

Так, відповідно до ч. ч. 3 - 5 ст. 7 Закону України Закону "Про телебачення і радіомовлення" забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері телебачення і радіомовлення покладаються на центральний орган виконавчої влади.

Єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада).

Правові засади формування та діяльності, статус, компетенція, повноваження, функції Національної ради та порядок їх здійснення визначаються Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення".

Згідно з ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3, ст. ст. 13, 14, ч. 1 ст. 17 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.

Діяльність Національної ради ґрунтується на принципах законності, незалежності, об'єктивності, прозорості, доступності для громадськості, врахування культурної, ідеологічної та політичної багатоманітності в суспільстві, врахування загальновизнаних міжнародних норм та стандартів у галузі телерадіомовлення, повноти і всебічного розгляду питань та обґрунтованості прийнятих рішень.

Національна рада здійснює: нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами вимог законодавства України щодо реклами та спонсорства у сфері телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; нагляд за дотриманням ліцензіатами визначеного законодавством порядку мовлення під час проведення виборчих кампаній та референдумів; нагляд за дотриманням стандартів та норм технічної якості телерадіопрограм; нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями законодавства України у сфері кінематографії; нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями вимог законодавства України щодо частки вітчизняного продукту у їх програмах (передачах) та щодо вживання мов при здійсненні телерадіомовлення; нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями законодавства у сфері захисту суспільної моралі; нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями вимог законодавства щодо складу їх засновників (власників), а також частки іноземних інвестицій у їх статутному капіталі; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; офіційний моніторинг телерадіопрограм.

Національна рада здійснює регуляторні функції, передбачені законодавством України у сфері телерадіомовлення, а саме: ліцензування телерадіомовлення; ліцензування провайдерів програмної послуги; участь у розробці та погодження проекту Національної таблиці розподілу смуг радіочастот України і Плану використання радіочастотного ресурсу України у частині смуг радіочастот, виділених для потреб телерадіомовлення; розробку умов використання та визначення користувачів радіочастотного ресурсу, виділеного для потреб телерадіомовлення; забезпечення і сприяння конкуренції у діяльності телерадіоорганізацій усіх форм власності відповідно до вимог законодавства, створення умов щодо недопущення усунення, обмеження чи спотворення конкуренції у телерадіоінформаційному просторі; ведення Державного реєстру телерадіоорганізацій України.

Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.

Відповідно до ст. 1, ч. 9 ст. 39, ч. ч. 1, 2, 4, п. "б" ч. 6 ст. 40 Закону "Про телебачення і радіомовлення" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), пакет програм - перелік телерадіопрограм, які провайдер програмної послуги пропонує абонентам на договірних засадах як цілісну інформаційну послугу.

Провайдер програмної послуги - суб'єкт господарювання, який на підставі ліцензії, виданої Національною радою України з питань телебачення та радіомовлення, на договірних засадах надає абонентам можливість перегляду пакетів програм, використовуючи для передавання цих програм ресурси багатоканальних телемереж.

Програмна послуга - формування пакетів програм та забезпечення абонентам можливості їх перегляду на договірних засадах.

Провайдер зобов'язаний забезпечити усім абонентам можливість отримання програм універсальної програмної послуги та включити такі програми до всіх пакетів програм.

Для організації діяльності (мовлення) кабельного телебачення і радіомовлення суб'єкт господарювання (провайдер або оператор телекомунікацій чи оператор кабельних мереж) повинен отримати ліцензію (дозвіл) у Національній раді.

Ліцензування діяльності (мовлення) кабельного телебачення і радіомовлення здійснюється за реєстраційним принципом. Ліцензія видається без конкурсу на підставі заяви на термін 10 років.

Загальна концепція (принципи, підстави) добору програм для ретрансляції (пропозиції абонентам) є обов'язковим додатком до ліцензії на діяльність (мовлення) кабельного телебачення і радіомовлення. Цей додаток підлягає щорічній перереєстрації. Для перереєстрації ліцензіат повинен подати до Національної ради інформацію про виконання концепції добору програм протягом попереднього року.

За результатами розгляду заяви Національна рада приймає рішення: про затвердження пакета (пакетів) програм універсальної програмної послуги в населеному пункті (населених пунктах) та/або на території (територіях), де передбачається надання програмної послуги.

З наявних у матеріалах справи доказів вбачається, що 17 січня 2007 року відповідачем прийнято рішення N 30, яким, зокрема, затверджено Правила формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги.

Вказане рішення, як з'ясовано судом у ході розгляду справи, оскаржуваним рішенням визнано таким, що втратило чинність.

Разом з тим, оскаржуваним рішенням затверджено Правила формування програмної послуги, якими визначено порядок формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги, які діють відповідно до ліцензій.

Згідно з п. п. 2 - 5 Правил формування програмної послуги провайдер програмної послуги при формуванні програмної послуги в пакетах програм, які придбані для ретрансляції, керується принципами глави 3 розділу III Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору, затвердженого рішенням відповідача від 1 грудня 2010 року N 1684 (у редакції рішення відповідача від 14 грудня 2011 року N 2874), зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 20 грудня 2010 року за N 1294/18589 (далі - План розвитку).

Перелік програм, які входять до складу універсальної програмної послуги, формується провайдером програмної послуги з програм телерадіоорганізацій, які здійснюють наземне ефірне мовлення на території розташування відповідної багатоканальної телемережі.

Перелік програм, які входять до складу інших пакетів програм, формується провайдером програмної послуги самостійно, враховуючи вимоги абзаців 3 - 8 п. 3.7 глави 3 розділу III Плану розвитку.

У перехідний період від каналового до цифрового формату мовлення склад універсальної програмної послуги включає програми телерадіоорганізацій, які здійснюють аналогове та/або цифрове мовлення на території розташування відповідної багатоканальної телемережі.

У ході розгляду справи судом з'ясовано, що Правила формування програмної послуги є актом, який розробляється відповідачем та затверджується його рішенням відповідно до п. 3.6 глави 3 розділу III Прану розвитку.

Зокрема, відповідно до п. 3.6 глави 3 розділу III Прану розвитку формування загальної концепції добору програм провайдерів програмної послуги здійснюється відповідно до Правил формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги, затверджених рішенням відповідача.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), План розвитку національного телерадіоінформаційного простору (далі - План розвитку) є нормативно-правовим документом, який розробляється Національною радою і затверджується її рішенням відповідно до вимог цього Закону. На підставі Плану розвитку Національна рада приймає рішення щодо створення та розвитку каналів мовлення, мереж мовлення та телемереж, які передбачають використання радіочастотного ресурсу України, визначає конкурсні умови та оголошує конкурси на отримання ліцензій на мовлення, визначає умови ліцензій на мовлення, яке ліцензується за реєстраційним принципом.

Слід зазначити, що постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2013 року у справі N 826/4783/13-а, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року (Ухвала N 826/4783/13-а), відмовлено повністю у задоволенні позову ТОВ "Балтора" до Національної ради про визнання незаконним та скасування п. п. 3.1 - 3.9 глави 3 розділу III Плану розвитку.

Зокрема, як зазначено у постанові суду першої інстанції від 12 червня 2013 року у справі N 826/4783/13-а, Національна рада, як єдиний державний орган, уповноважений на це законодавством, зобов'язана здійснювати регуляторні повноваження щодо діяльності провайдерів програмної послуги, у тому числі щодо формування ними пакетів програм, які пропонуються для перегляду абонентам на території розташування багатоканальної телемережі, а тому глава 3 Плану розвитку визначена Національною радою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, та відповідає ст. 21 Закону "Про телебачення і радіомовлення", а також сприяє правовій визначеності у сфері діяльності провайдерів програмної послуги.

Факт відповідності Плану розвитку положенням Закону "Про телебачення і радіомовлення", зокрема ст. ст. 21, 22 та 25, уже встановлений у судовому порядку, що підтверджується ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2013 року N К/9991/78065/12 (К/9991/77667/12), якою залишено без змін постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2012 року (Постанова N 2а-15147/11/2670) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2012 року у справі N 2а-15147/11/2670.

Зокрема, постановою суду першої інстанції від 9 липня 2012 року у справі N 2а-15147/11/2670 відмовлено повністю у задоволенні позову ТОВ "Балтора" до Національної ради про визнання протиправними дій і рішень та скасування рішень.

Згідно з ч. ч. 1, 3, 5 ст. 254 КАС України постанова або ухвала суду першої інстанції, якщо інше не встановлено цим Кодексом, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова або ухвала суду апеляційної чи касаційної інстанції за наслідками перегляду, постанова Верховного Суду України набирають законної сили з моменту проголошення, а якщо їх було прийнято за наслідками розгляду у письмовому провадженні, - через п'ять днів після направлення їх копій особам, які беруть участь у справі.

Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

У ході розгляду справи судом також з'ясовано, що в основу Правил формування програмної послуги покладено принцип добору (пакетування) програм провайдерами програмної послуги, придбаних для ретрансляції в кабельних мережах, які передбачені розділом III Плану розвитку, а також алгоритм практичної реалізації законодавчих норм при переході від аналогового мовлення до цифрового.

Правила формування програмної послуги визначають порядок формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги, з урахуванням перехідного періоду від аналогового мовлення до цифрового.

Під час судового розгляду справи представники відповідача пояснили, що відсутність чіткого визначення механізму затвердження пакетів програм, у тому числі універсальної програмної послуги провайдерів програмної послуги, створювала незручності для всіх суб'єктів інформаційних відносин та не давала у повній мірі реалізувати функції відповідача щодо здійснення державної політики у сфері телерадіомовлення.

Необхідність ухвалення Правил формування програмної послуги обумовлена впровадженням цифрового телемовлення, що потребує прийняття нових правил формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги на заміну правил, затверджених раніше.

Правила формування програмної послуги складаються з пунктів, які забезпечують виконання законодавчих норм на сучасному етапі, порядок використання ресурсу багатоканальних мереж, виділеного оператором телекомунікацій для телерадіомовлення, а також принципи добору програм провайдерами програмної послуги у період впровадження цифрового ефірного мовлення.

Перехід від аналогового до цифрового мовлення - це зміна стандарту розповсюдження програм того чи іншого мовника, з використанням радіочастотного ресурсу або ефіру.

Згідно з ч. 7 ст. 22, ч. 5 ст. 23 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), перехід від аналогового до цифрового мовлення здійснюється відповідно до Плану розвитку.

Універсальна програмна послуга - обов'язкове забезпечення абонентам можливості перегляду пакета програм у складі програм телерадіоорганізацій, які відповідно до ліцензій здійснюють наземне ефірне мовлення на території розташування відповідної багатоканальної телемережі, за винятком випадків застосування абонентами індивідуальних приймальних приладів або систем.

Цифрове мовлення з використанням радіочастотного ресурсу України ліцензується як багатоканальне мовлення.

Тобто, цифрове мовлення ліцензується за процедурою, яка передбачена для ліцензування багатоканального мовлення. При цьому, викладене не свідчить, що цифрове мовлення є багатоканальним.

Відповідно до ч. 8 ст. 23, ч. 9 ст. 22 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), без конкурсів здійснюється видача ліцензій на: мовлення на каналі мовлення багатоканальної ефірної телемережі у випадку, передбаченому ч. 9 ст. 22 цього Закону.

У разі якщо ліцензіат протягом двох місяців з моменту готовності каналу або мережі до впровадження цифрового мовлення не подав до Національної ради відповідну заяву про переоформлення ліцензії, Національна рада оголошує конкурс на отримання ліцензії на багатоканальне мовлення. При цьому за чинним ліцензіатом залишається право мовлення на одному з каналів нової цифрової багатоканальної телемережі.

Викладене положення стосується каналів мовлення у багатоканальній мережі, які створюються саме для цифрового мовлення.

У листі Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України від 22 вересня 2011 року N 01-4499 зазначено, що використання обладнання стандарту DVB-T2 в Україні для розбудови радіотехнології "Цифрове наземне телевізійне мовлення стандарту DVB-T" не потребує внесення додаткових змін до Плану використання радіочастотного ресурсу України.

Стандарт DVB-T2 належить до сімейства стандартів цифрового наземного телевізійного мовлення, еволюційно доповнює ДСТУ EN 300 744 в частині застосування більш ефективних видів модуляції в підвищує майже на 50 % ємність каналів цифрового телевізійного мовлення.

Таким чином, із системного аналізу викладених положень та обставин вбачається відсутність підстав для визнання незаконним та скасування оскаржуваного рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 69, ч. ч. 1, 2, 6 ст. 71 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

На підставі викладених положень та обставин суд прийшов до висновку, що позов товариства з обмеженою відповідальністю "Балтора" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання незаконним та скасування рішення відповідача є безпідставним, необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню повністю.

Відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. У зв'язку з ухваленням судового рішення на користь суб'єкта владних повноважень та відсутністю з його сторони судових витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати стягненню з позивача не підлягають.

Керуючись ст. ст. 24, 25, 69 - 71, 86, 128, 158 - 163, 167 КАС України, суд постановив:

Відмовити повністю у задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю "Балтора".

Копії постанови направити (вручити) уповноваженим представникам сторін у порядку та строки, встановлені ст. 167 КАС України.

Згідно зі ст. ст. 185, 186 КАС України постанова може бути оскаржена шляхом подання до Київського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Київського апеляційного адміністративного суду.

Відповідно до ст. 254 КАС України постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Головуючий, суддя: В. М. Данилишин

Суддя: І. А. Качур

Суддя: В. І. Келеберда