ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

УХВАЛА
26.02.2014 р. N К/800/42421/13

Про визнання розпоряджень незаконними і нечинними

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів: головуючого, суддів, при секретарі судового засідання, представника відповідача, третіх осіб, представників третіх осіб - З. В. С. (суддя-доповідач), ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_8, ОСОБА_15, ОСОБА_9, ОСОБА_16, ОСОБА_17, розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_7, Житлово-будівельного кооперативу "Ремонтник", ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_10, Житлово-будівельного кооперативу "Крислал-22", Житлово-будівельного кооперативу "Хімікат", Житлово-будівельного кооперативу "Хімік-17", Житлово-будівельного кооперативу "Хімік-18", ОСОБА_17 на постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 19 березня 2013 року (Постанова N 2-а/761/23/2013, 2610/10996/2012) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2013 року (Ухвала N 2610/10996/12) у справі за позовом ОСОБА_20 до Київської міської державної адміністрації, треті особи - Житлово-будівельний кооператив "Теремки-2", Житлово-будівельний кооператив "Буревісник-3", Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Науковець", Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Сердолік", Приватне підприємство "Компанія ФАХ", ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_18, ОСОБА_24, ОСОБА_19, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, Публічне акціонерне товариство "Київенерго", Публічне акціонерне товариство "Акціонерна компанія "Київводоканал", ОСОБА_11 про визнання тарифів такими, що порушують вимоги закону, визнання розпоряджень незаконними і нечинними з моменту прийняття та за позовом третіх осіб з самостійними вимогами ОСОБА_7 та Житлово-будівельного кооперативу "Ремонтник" до Київської міської державної адміністрації про визнання розпоряджень незаконними і нечинними, встановив:

У січні 2007 року ОСОБА_20 пред'явив позов (з урахуванням зміни позовних вимог) до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА) про визнання розпоряджень КМДА N 640, N 641, N 642, N 643 від 30 травня 2007 року незаконними і нечинними з моменту прийняття. Свої позовні вимоги обґрунтовує тим, що дії відповідача щодо підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги не відповідають вимогам пунктів 1, 6 статті 6; пункту 20 статті 20; пунктів 3, 4, 5, 7 статті 30; пунктів 2, 3 статті 31 та пункту 5 статті 32 Закону України "Про житлово-комунальні послуги".

Також, у вказаній заяві позивач зазначив, що оспорюванні розпорядження підлягали державній реєстрації, однак не були зареєстровані, у зв'язку з чим вони підлягають визнанню незаконними і нечинними з моменту їх прийняття.

Під час розгляду справи в суді першої інстанції були подані позови третіх осіб з самостійними вимогами ОСОБА_7 та Житлово-будівельного кооперативу "Ремонтник" до КМДА про визнання розпоряджень КМДА N 640, N 641, N 642, N 643 від 30 травня 2007 року незаконними і нечинними з моменту прийняття.

Постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 19 березня 2013 року (Постанова N 2-а/761/23/2013, 2610/10996/2012), залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2013 року (Ухвала N 2610/10996/12), в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів скаржник оскаржив їх.

У касаційній скарзі ОСОБА_7 та інші особи, що приєднались до касаційної скарги, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, справу направити на новий розгляд.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню.

Судами встановлено, що розпорядженням КМДА N 640 від 30 травня 2007 року "Про погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної і гарячої води" погоджено розроблені ВАТ "АК "Київводоканал" та введено в дію з 01 грудня 2006 року тарифи на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води та водовідведення холодної і гарячої води, які виробляються ВАТ "АК "Київводоканал"; тарифи на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води виробникам та виконавцям цих послуг для здійснення розрахунків з населенням.

Пунктом 16 зазначеного розпорядження визнані такими, що втратили чинність, розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1576 "Про погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води"; від 12 лютого 2007 року N 143 "Про внесення змін та доповнень до розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1576".

Розпорядженням КМДА N 641 від 30 травня 2007 року "Про впорядкування розмірів тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій та внесення змін до розпорядження КМДА від 19 травня 2000 року N 748" внесено з 01 грудня 2006 року зміни до розпорядження КМДА від 19 травня 2000 року N 748 "Про встановлення розмірів квартирної плати та плати (для приватних квартир) за утримання будинків і прибудинкових територій в м. Києві".

Пунктом 2 зазначеного розпорядження визначено коефіцієнт підвищення розмірів тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій, встановлених розпорядженням КМДА від 19 травня 2000 року N 748 "Про встановлення розмірів тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій в м. Києві", які надаються підприємствами та організаціями комунальної форми власності для жилих будинків згідно з додатком, в розмірі 1, 9.

Пунктом 5 розпорядження КМДА N 641 визнані такими, що втратили чинність, розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1574 "Про впорядкування розмірів квартирної плати та плати за утримання будинків та прибудинкових територій"; від 30 листопада 2006 року N 1703 "Про впорядкування розмірів квартирної плати та плати за утримання окремих типів будинків та їх прибудинкових територій"; від 15 грудня 2006 року N 1785 "Про впорядкування розмірів квартирної плати та плати за утримання окремих типів будинків та їх прибудинкових територій"; від 15 грудня 2006 року N 1787 "Про внесення змін до розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1574"; від 27 січня 2007 року N 69 "Про внесення змін до розпоряджень КМДА від 30 листопада 2006 року N 1703 та від 15 грудня 2006 року N 1785"; від 12 лютого 2007 року N 141 "Про внесення змін до розпоряджень КМДА від 19 травня 2000 року N 748 та від 30 жовтня 2006 року N 1574".

Розпорядженням КМДА N 642 від 30 травня 2007 року "Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води" встановлено тарифи на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виробникам та виконавцям цих послуг комунальної форми власності для здійснення розрахунків з населенням та погоджені на цьому рівні тарифи на зазначені послуги підприємствам-виробникам, в тому числі ЗАТ "ЕК "Укр-Кан Пауер" (АК "Дарницька ТЕЦ") та АК "Київенерго" (в частині теплових пунктів, що знаходяться на балансі) і виконавцям цих послуг інших форм власності, та введено в дію з 01 грудня 2006 року.

Згідно пункту 11 даного розпорядження визнані такими, що втратили чинність, розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1577 "Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води"; від 15 грудня 2006 року N 1784 "Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення та постачання холодної і гарячої води та водовідведення холодної і гарячої води", від 15 грудня 2006 року N 1786 "Про затвердження, погодження змін до розпоряджень КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1575, від 30 жовтня 2006 року N 1576 та від 30 жовтня 2006 року N 1577" та від 12 лютого 2007 року N 144 "Про внесення змін та доповнень до розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1577".

Розпорядження КМДА N 643 від 30 травня 2007 року "Про затвердження тарифів на теплову енергію" з метою упорядкування нормативно-правових актів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) щодо запровадження тарифів на житлово-комунальні послуги та реалізації власних (самоврядних) повноважень затверджено тарифи на теплову енергію, що виробляється АК "Київенерго" та ЗАТ "ЕК "Укр-Кан Пауер" (АК "Дарницька ТЕЦ") для відпуску балансоутримувачам теплових пунктів, в тому числі житлово-експлуатаційним організаціям, житлово-будівельним кооперативам, об'єднанням співвласників багатоквартирних будинків, іншим балансоутримувачам жилих будинків усіх форм власності, для вироблення/створення комунальних послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води населенню.

В розпорядженні також зазначено, що тарифи, зазначені в пункті 1 цього розпорядження, враховують вартість теплової енергії, виробленої на ТЕЦ, витрати на виробництво теплової енергії на котельнях, вартість транспортування до теплових пунктів, а в інших випадках - до межі балансової належності та витрати на постачання юридичним особам. В тарифах на теплову енергію, затверджених цим розпорядженням, враховані 2,7 % коштів, що самостійно перераховуються теплопостачальними підприємствами до Фонду для фінансування впровадження (придбання, встановлення, їх повірки, ремонту) будинкових приладів обліку витрачання і регулювання споживання теплової енергії на опалення і гаряче водопостачання (п. п. 2, 3 розпорядження).

Крім того, пунктом 5 даного розпорядження визнані такими, що втратили чинність, розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1575 "Про затвердження тарифів на теплову енергію" та від 12 лютого 2007 року N 142 "Про внесення змін та доповнень до розпорядження КМДА від 30 жовтня 2006 року N 1575".

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання розпоряджень КМДА N 640 від 30 травня 2007 року "Про погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної і гарячої води", N 642 від 30 травня 2007 року "Про встановлення та погодження тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води" та N 643 від 30 травня 2007 року "Про затвердження тарифів на теплову енергію" суд першої інстанції прийшов до висновку, що КМДА відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", як виконавчий орган Київської міської ради, наділена повноваженнями органу місцевого самоврядування і як орган виконавчої влади - повноваженнями органу державної влади.

Суд першої інстанції зазначив, що до повноважень КМДА, як виконавчого органу Київської міської ради, згідно пункту 2 частини 1 статті 7 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", статті 20 Закону України "Про теплопостачання" та пункту 2 частини "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" віднесені повноваження встановлювати ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги, тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, а тому виконавчим органом Київради (КМДА) були прийняті оскаржувані розпорядження в межах його повноважень та у спосіб, що встановлений законами України.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання розпорядження КМДА N 641 від 30 травня 2007 року "Про впорядкування розмірів тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій та внесення змін до розпорядження КМДА від 19 травня 2000 року N 748", суд першої інстанції зазначив, що постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 05 липня 2007 року у справі за позовом ОСОБА_28 до Голови Київської міської державної адміністрації про скасування розпоряджень скасовано, а відтак спірне розпорядження не може бути предметом спору.

Обґрунтовуючи необхідність реєстрації оскаржуваних розпоряджень КМДА суд першої інстанції зазначив, що нормативно-правові акти КМДА, як виконавчого органу Київради, щодо встановлення цін (тарифів) на житлово-комунальні послуги не підлягають державній реєстрації.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції, зазначивши, що відповідно до преамбули та пункту 1 Указу Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та пункту 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади до предмета регулювання цих актів не віднесено акти органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, а тому нормативно-правові акти КМДА, як виконавчого органу Київради, щодо встановлення цін (тарифів) на житлово-комунальні послуги державній реєстрації не підлягають.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із правовою позицією судів першої та апеляційної інстанцій не погоджується із огляду на наступне.

ОСОБА_20 26 січня 2007 року звернувся із позовом про визнання неправомірними дій КМДА щодо зміни тарифів на комунальні послуги та зобов'язання відповідача скасувати рішення про підвищення з 01 грудня 2006 року тарифів на комунальні послуги.

Постановою від 30 липня 2007 року Шевченківський районний суд м. Києва в задоволенні позову відмовив. Відмовляючи в задоволенні позову суд дійшов висновку про недоведеність позивачем у межах заявлених вимог неправомірності дій відповідача.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 січня 2009 року, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2011 року (Ухвала N К-18726/09), рішення суду першої інстанції скасував, позов задовольнив частково: визнав дії КМДА при зміні тарифів на комунальні послуги з 1 грудня 2006 року такими, що порушують вимоги підпунктів 1, 6 частини першої статті 6, пункту 2 частини першої статті 20, підпунктів 3 - 5, 7 частини першої статті 30, частин 2, 3 статті 31, частини п'ятої статті 32 Закону України від 24 червня 2004 року N 1875-IV "Про житлово-комунальні послуги"; скасував розпорядження КМДА від 30 травня 2007 року N 640, 642, 643.

Задовольняючи частково позовні вимоги суд апеляційної інстанцій, з думкою якого погодився суд касаційної інстанції, також виходив із того, що спірні розпорядження КМДА не пройшли державної реєстрації та прийняті з порушенням вимог статті 58 Конституції України.

Публічне акціонерне товариство "Київенерго" звернулося до Вищого адміністративного суду України із заявою про перегляд судових рішень Верховним Судом України з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), в якій просить скасувати ухвалу касаційного суду та направити справу на новий розгляд до цього суду.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14 липня 2011 року допустив справу до провадження Верховного Суду України з підстав неоднакового застосування судом касаційної інстанції пункту 2 Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року N 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (далі - Указ) та пунктів 1, 2 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року N 731 (далі - Положення).

Перевіривши наведені у заяві доводи, Верховний Суд України дійшов висновку про їх необґрунтованість, в задоволенні заяви ПАТ "Київенерго" відмовив, пославшись при цьому на те, що відповідно до абзацу першого пункту 1 Положення державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу.

За змістом пунктів 1, 2 зазначеного Указу нормативно-правові акти, які видаються органами виконавчої влади та які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, підлягають державній реєстрації. При цьому державну реєстрацію нормативно-правових актів КМДА здійснює Київське міське управління юстиції.

Отже висновки суду першої інстанції про те, що нормативно-правові акти КМДА, як виконавчого органу Київради, щодо встановлення цін (тарифів) на житлово-комунальні послуги не підлягають державній реєстрації, є помилковими.

Відповідно до частини 1 статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

04 квітня 2012 року Вищий адміністративний суд України, розглянувши касаційну скаргу ПАТ "Акціонерна компанія "Київводоканал" на постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 30 липня 2007 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2009 року і ухвалу Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2011 року (Ухвала N К-18726/09), касаційну скаргу задовольнив, скасував постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 30 липня 2007 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2009 року і ухвалу Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2011 року, а справу направив до суду першої інстанції на новий розгляд.

17 жовтня 2012 року позивачем подано заяву про зміну позовних вимог, в якій він просить визнати розпорядження КМДА від 30 травня 2007 року N 640, 641, 642, 643 незаконними і нечинними з моменту прийняття. В іншій частині свої позовні вимоги він залишив незмінними.

В якості обґрунтування в зазначеній заяві позивач послався на висновок Верховного Суду України, зроблений у постанові від 28 листопада 2011 року (Постанова N 21-246а11) про те, що оспорювані акти підлягали державній реєстрації, а тому правомірно були скасовані судом.

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, зазначив, що КМДА при прийнятті оскаржуваних розпоряджень діяла як орган місцевого самоврядування в межах наданих повноважень, а нормативно-правові акти КМДА, як виконавчого органу Київської міської ради щодо встановлення цін (тарифів) на житлово-комунальні послуги, не підлягають державній реєстрації.

При ухвалені оскаржуваних рішень суди першої та апеляційної інстанцій не врахували позиції Верховного Суду України, висловлену у постанові від 28 листопада 2011 року (Постанова N 21-246а11), яка відповідно до частини 1 статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України є обов'язковою для всіх судів України і які зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з цим рішенням.

Статтею 30 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" визначені основні принципи державного регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

Відповідно до пунктів 3, 4, 5, 7 частини 1 статті 30 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" державне регулювання цін/тарифів базується на таких основних принципах:

відповідності рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво;

відкритості, доступності та прозорості структури цін/тарифів для споживачів та суспільства;

відповідності оплати житлово-комунальних послуг їх наявності, кількості та якості;

гарантії соціального захисту населення при оплаті за житлово-комунальні послуги та випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

Суд першої інстанції, розглядаючи справу, не дослідив чи ціни/тарифи, що визначені оскаржуваними розпорядженнями КМДА від 30 травня 2007 року N 640, 641, 642, 643 базуються на принципах відповідності рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво, а також чи відповідають вони іншим принципам, закріплених у статті 30 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", зокрема відкритості, доступності та прозорості структури цін/тарифів для споживачів та суспільства; відповідності оплати житлово-комунальних послуг їх наявності, кількості та якості; гарантії соціального захисту населення при оплаті за житлово-комунальні послуги та випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

В своєму рішення суд першої інстанції проаналізував лише повноваження КМДА щодо встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги та на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.

На зазначені обставини суд апеляційної інстанції уваги не звернув.

Частиною 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Так як судами першої та апеляційної інстанцій не було вжито всіх передбачених законом заходів, необхідних для повного і всебічного з'ясування всіх обставин у справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду та вирішення спору по суті і винести законне та обґрунтоване рішення.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 226, 227, 230, 231 КАС України, ухвалив:

Касаційну скаргу ОСОБА_7, Житлово-будівельного кооперативу "Ремонтник", ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_10, Житлово-будівельного кооперативу "Крислал-22", Житлово-будівельного кооперативу "Хімікат", Житлово-будівельного кооперативу "Хімік-17", Житлово-будівельного кооперативу "Хімік-18", ОСОБА_17 задовольнити.

Постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 19 березня 2013 року (Постанова N 2-а/761/23/2013, 2610/10996/2012) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2013 року (Ухвала N 2610/10996/12) скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді: