КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
07.10.2010
Справа N 2а-6302/09/2670
Про визнання незаконною постанови
Кабінету Міністрів України
від 12 липня 2005 року N 562
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Усенка В.Г., суддів: Зайцева М.П., Романчук О.М., при секретарі - Літоміній Н.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 8 вересня 2009 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Кабінету Міністрів України, за участі третіх осіб: Міністерства фінансів України, Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, про визнання незаконною постанови Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року N 562 "Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", - ВСТАНОВИЛА:
У листопаді 2005 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 (далі - Позивачі) звернулись до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач), в якому просили визнати незаконною постанову Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року N 562 "Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 8 вересня 2009 року позовні вимоги задоволено частково.
Суд першої інстанції визнав незаконним пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року N 562 "Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач та третя особа звернулись з апеляційними скаргами, в якій просять скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
Апеляційна скарга мотивована тим, що прийняте судом першої інстанції рішення з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, та з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заперечень на апеляційну скаргу до суду не надходило.
Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.
Апеляційний розгляд справи здійснюється без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу, оскільки сторони у судове засідання не з'явились.
Відповідно до ч. 1 ст. 41 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, чи якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності осіб, які беруть участь у справі (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів знаходить, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року N 562 "Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" визначено розмір щорічної допомоги на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а саме: інвалідам I, II, III групи, евакуйованим із зони відчуження у 1986 році, включаючи дітей, а також іншим категоріям постраждалих.
Позивачі є постраждалими внаслідок Чорнобильської катастрофи, що підтверджується відповідними посвідченнями.
Згідно із частиною 4 статті 48 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" щорічна допомога на оздоровлення виплачується в таких розмірах:
інвалідам I і II групи - п'ять мінімальних заробітних плат;
інвалідам III групи, дітям-інвалідам - чотири мінімальні заробітні плати;
учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС 2 категорії - п'ять мінімальних заробітних плат;
учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС 3 категорії - три мінімальні заробітні плати;
кожній дитині, яка втратила внаслідок Чорнобильської катастрофи одного з батьків, - три мінімальні заробітні плати;
евакуйованим із зони відчуження у 1986 році, включаючи дітей, - три мінімальні заробітні плати.
Розмір мінімальної заробітної плати визначається на момент виплати.
Згідно зі статтею 19 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" мінімальний розмір заробітної плати визначається виключно законами України.
Так, статтею 83 Закону України "Про Державний бюджет на 2005 рік" встановлено з 1 січня 2005 року розмір мінімальної заробітної плати - 262 гривні на місяць, з 1 квітня 2005 року - 290 гривень на місяць, з 1 липня 2005 року - 310 гривень на місяць, з 1 вересня 2005 року - 332 гривні. Оскільки до 1 вересня 2005 р. ця виплата не була здійснена, то розмір щорічної допомоги на оздоровлення інвалідам I і II групи та евакуйованим із зони відчуження у 1986 році, включаючи дітей, має обчислюватись виходячи з розміру мінімальної заробітної плати - 332 гривні.
Таким чином, розмір щорічної допомоги на оздоровлення інвалідам I і II групи мав складати 1660 гривень (5 х 332 гривні = 1660 гривень), а евакуйованим із зони відчуження в 1986 році, включаючи дітей, - 996 гривень (3 х 332 гривні = 996 гривень).
Всупереч викладеному, пунктом 1 оскаржуваної постанови Кабінетом Міністрів України громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, встановлено такий розмір щорічної допомоги на оздоровлення:
інвалідам I і II групи - 120 гривень;
учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС 2 категорії - 100 гривень;
інвалідам III групи та дітям-інвалідам - 90 гривень;
учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС 3 категорії, кожній дитині, яка втратила внаслідок Чорнобильської катастрофи одного з батьків, та евакуйованим із зони відчуження у 1986 році, включаючи дітей, - 75 гривень.
Як наслідок, відбулось звуження права Позивачів, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, серед яких є інвалід II групи та евакуйовані із зони відчуження у 1986 році, на отримання соціальних виплат у розмірах, визначених законом.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що позовна вимога щодо зобов'язання Кабінету Міністрів України внести зміни до оскаржуваної постанови не підлягає задоволенню судом з огляду на відсутність у суду повноважень втручатись у повноваження органів виконавчої влади, визначених законом, та при реалізації яких відповідно до закону останні діють на власний розсуд.
Колегія суду апеляційної інстанції не погоджується з позицією суду першої інстанції, що в частині щодо визначення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, розміру щорічної допомоги на оздоровлення: інвалідам II групи - 120 грн. та евакуйованим із зони відчуження у 1986 році - 75 грн., оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України не відповідає вищевказаним Законам України, а тому в цій частині має бути визнана судом незаконною, зважаючи на наступне.
Статтею 48 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" встановлено, що одноразова компенсація учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, та сім'ям, які втратили годувальника із числа осіб, віднесених до учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та смерть яких пов'язана з Чорнобильською катастрофою, виплачується щорічна допомога на оздоровлення, розмір якої залежить від встановленого розміру мінімальної заробітної плати.
Проте, починаючи з 1996 року у нормативних актах України, що встановлювали розмір мінімальної заробітної плати, зазначено, що до прийняття Верховною Радою України змін до законів, у нормах яких для розрахунків. Застосування цих норм, виходячи з реальних можливостей видаткової частини Державного бюджету України.
Виходячи з реальних можливостей видаткової частини Державного бюджету України до 2004 року, здійснювати виплати у розмірах, які залежать від розмірів мінімальної заробітної плати, що встановлювалися на ці роки, було неможливим.
Крім того, постановою Кабінету Міністрів України "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 26 липня 1996 року N 836 були встановлені абсолютні розміри виплат, передбачених Законом України "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
Кабінет Міністрів України мав право встановлювати розмір виплат постраждалим внаслідок Чорнобильської на підставі наступного.
Відповідно до статті 113 Конституції України та статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Статтею 116 Конституції України на Кабінет Міністрів України покладено обов'язок:
1) забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
3) забезпечення проведення політики у сфері соціального захисту населення;
4) розроблення і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
Згідно із статтею 117 Конституції України та статтею 52 Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Викладене вище підтверджує правомірність видання постанови, як встановлюються розміри соціальних гарантій, встановлені Конституцією України та іншими законами України.
Таким чином, Кабінету Міністрів України надано повноваження щодо встановлення розмірів виплат постраждалим внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Разом з цим статтею 95 Конституції України встановлено, що будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків визначаються виключно законом про Державний бюджет України.
Частиною другою статті 4 Бюджетного кодексу України встановлено, що при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням закону про Державний бюджет України.
Аналогічну правову позицію підтримує Верховний Суд України. Так, своїм листом від 21.04.2008 року N 21-7/2008 Верховний Суд України визначає, що Закон України про Державний бюджет України на відповідний рік має спеціальні норми, які мають перевагу перед загальними нормами. Як свідчить судова практика спеціальними нормами є Закон України про Державний бюджет України на відповідний рік.
Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" були передбачені бюджетні призначення у розмірі 210181,7 тис.грн. на фінансування бюджетної програми "Оздоровлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", головним розпорядником яких у 2005 році було Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Керуючись нормами бюджетного законодавства України та враховуючи обсяг бюджетних призначень, передбачених Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік", Кабінет Міністрів України встановив розмір щорічної допомоги на оздоровлення для громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України "Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 12.07.2005 року N 562.
Враховуючи, що фінансові можливості Державного бюджету України у 2005 році не дозволяли здійснити виплати на оздоровлення у розмірі, передбаченому Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", та те, що згідно зазначених вище норм Конституції України спеціально уповноваженим органом, який забезпечує проведення фінансової цінової, інвестиційної та податкової політики у сфері соціального захисту, є саме Кабінет Міністрів України, то можна робити висновок, що вимоги адміністративного позову задоволенню не підлягають.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції рішення прийнято з порушенням норм матеріального права.
У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу задовольнити, а постанову скасувати.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суду, - ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 8 вересня 2009 року скасувати. Прийняти нову постанову. Відмовити ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 у задоволенні адміністративного позову.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення.
Касаційну скаргу може бути подано безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до ст. 160 цього Кодексу - з дня складення постанови в повному обсязі.
Головуючий суддя В.Г. Усенко
Судді: М.П. Зайцев
О.М. Романчук