КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
Окрема думка
судді Конституційного Суду України
Шишкіна В.І. стосовно Рішення Конституційного
Суду України у справі за конституційним поданням
48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення
положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141
Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14
Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, місцевих рад та
сільських, селищних, міських голів"
Конституційний Суд України постановив Рішення від 29 травня 2013 року N 2-рп/2013 (далі - Рішення), у якому визнав, що "в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10 липня 2010 року N 2487-VI слід розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 1 лютого 2011 року N 2952-VI усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року".
Стосовно такого трактування висловлюю окрему думку на підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України".
Суб’єкт права на конституційне подання - 48 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням "дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України та абзацу першого частини другої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" стосовно того, чи передбачають вказані положення, що після набрання чинності Законом України від 1 лютого 2011 року N 2952-VI чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів повинні відбутися одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах, тобто в останню неділю жовтня 2015 року".
Положення Конституції України та виборчого закону, що їх просять витлумачити народні депутати України, мають таке текстуальне викладення: "чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраної на чергових виборах" (частина друга статті 136); "чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах" (частина третя статті 141); "чергові вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів проводяться одночасно на всій території України, крім випадків, встановлених Конституцією та законами України" (абзац перший частини другої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів").
1. Процесуальний аспект щодо відкриття конституційного провадження у справі.
У загальному розумінні термін "тлумачення" подається як пояснення, визначення змісту, роз’яснення суті, розуміння чого-небудь із застосуванням різних методів трактування. Тлумачення ж норми права є інтелектуально-вольовою діяльністю спеціально уповноваженого органу, яку спрямовано на з’ясування і роз’яснення волі законодавця, матеріалізованої у положеннях законів. Мета тлумачення - правильне розуміння змісту норми права у разі її різночитання.
Причиною необхідності тлумачення норм Конституції України та законів України є нерозуміння змістової суті чи проблемність застосування їх положень у практичній діяльності через неоднозначні погляди органів і осіб, які користуються або мають намір послуговуватися цими приписами у відповідній казуальній ситуації.
Однак порівняльний аналіз змісту питання, поставленого у конституційному поданні 48 народних депутатів України, і тексту вказаних ними положень Конституції України й Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10 липня 2010 року N 2487-VI (далі - Закон) дає підстави стверджувати, що автори клопотання не визначили правової проблеми, яка була б причиною необхідності офіційного тлумачення названих правових норм у зв’язку з їх нерозумінням чи неоднозначним трактуванням. Як у постановочному питанні авторів клопотання, так і в зазначених ними положеннях Конституції України і Закону йдеться лише про чергові вибори вказаних рад і сільських, селищних, міських голів - то в чому ж проблема? Якщо народні депутати України мали на увазі уніфікацію строків (що за них додумано в Рішенні) проведення виборів депутатів місцевих рад, а також сільських, селищних, міських голів, яких раніше було обрано на чергових і на позачергових виборах, у розумінні одночасного проведення наступних виборів, то в конституційному поданні мали б так і зазначити. Тоді, саме за такою конструкцією постановочного у поданні питання, мабуть, ще можна було б говорити про проблему у правозастосуванні. Однак із тексту постановочного питання таке навіть віртуально не проглядається. Про прив’язку до конкретної дати проведення виборів вказаних рад і голів населених пунктів, обраних раніше на чергових і позачергових виборах, що відображено у Рішенні, у конституційному поданні також не йдеться. Зазначене вказує на те, що суб’єкт права на конституційне подання не визначив конкретного предмета тлумачення.
Конституційний Суд України неодноразово відмовляв суб’єктам права на конституційне подання і особливо на конституційне звернення (громадяни і юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень) у відкритті конституційного провадження у справі, вказуючи на таку підставу, як невизначеність конкретного предмета тлумачення (ухвали від 23 грудня 2009 року N 65-у/2009, від 5 липня 2011 року N 25-у/2011, від 11 грудня 2012 року N 33-у/2012, від 18 грудня 2012 року N 35-у/2012, від 20 лютого 2013 року N 6-у/2013, від 16 квітня 2013 року N 13-у/2013). Чому саме стосовно цього конституційного подання такої позиції не дотримано?
За таких обставин у колегії суддів Конституційного Суду України не було законних підстав для відкриття конституційного провадження у справі за вказаним конституційним поданням, а в Конституційного Суду України - для його розгляду по суті, тобто провадження у справі мало б бути припинене згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".
2. Сутнісний аспект.
2.1. В Основному Законі України термінологічне словосполучення "позачергові вибори" безпосередньо застосовано лише до виборів до Верховної Ради України (частина друга статті 77) і опосередковано може стосуватися способу зайняття поста Президента України у разі дострокового припинення повноважень попереднього Президента України (друге речення частини п’ятої статті 103). Приписів щодо позачергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, сільських, селищних і міських рад, а також сільських, селищних, міських голів Конституція України взагалі не містить. Про позачергові вибори немає згадки і в абзаці першому частини другої статті 14 Закону, положення якого просить витлумачити суб’єкт права на конституційне подання. Про позачергові місцеві вибори йдеться лише в частині третій статті 14 Закону, положення якої як об’єкт тлумачення автори клопотання не згадують. Мабуть, тому в резолютивній частині конституційного подання, у якій має бути викладена квінтесенція тієї правової проблеми (предмета), що потребує розв’язання, взагалі не йдеться про позачергові вибори. У Рішенні ж дається роз’яснення, яке незрозуміло з чого випливає, а також довільне трактування положень статей 136, 141 Конституції України, статті 14 Закону, бо вони збігаються за змістом (жодного слова про позачергові вибори). До того ж якось оминули уточнююче положення абзацу першого частини другої статті 14 Закону "крім випадків, встановлених Конституцією та законами України".
Конституційний Суд України, вдаючись у Рішенні до розширеного тлумачення вказаних положень Конституції України і Закону у сув’язі понять проведення чергових і позачергових виборів, вийшов за межі поставленого у конституційному поданні питання‚ не пославшись на жодну з норм Закону України "Про Конституційний Суд України", яка надавала б йому повноваження вийти за межі змісту питання, порушеного у конституційному поданні‚ і не навів обґрунтування такого виходу. За нормами глави 16 цього Закону, які безпосередньо регламентують реалізацію такого повноваження єдиного органу конституційної юрисдикції, як тлумачення Конституції і законів України, право вийти за межі конституційного подання чи конституційного звернення є лише у випадку визнання неконституційними положень закону у разі встановлення наявності ознак його невідповідності Конституції України (частина друга статті 95).
2.2. Зміст Рішення недвозначно спонукає до висновку, що своїм актом Конституційний Суд України фактично встановив радам, які були обрані на позачергових виборах до змін, внесених у Конституцію України на підставі Закону України від 1 лютого 2011 року N 2952-VI, значно більший строк легітимності, ніж п’ять років (наприклад, Київській міській раді - понад сім років). Проте в Конституції України, інших законах, зокрема й у їхніх перехідних положеннях стосовно реалізації цих змін до Конституції України‚ не зазначено, що строк повноважень тих місцевих рад, які були обрані на позачергових виборах, може перевищувати граничний строк їх легітимності - п’ять років - навіть за певних виключних обставин. До того ж, посилаючись на пункт 20 частини першої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в абзаці другому підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення зазначив, що організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України. Однак у чинних законах навіть натяку немає на можливість хоча б одноразового відступу від загальних правил і не передбачено, що строк повноважень якоїсь із місцевих рад чи голови населеного пункту може бути продовжений і значно перевищувати встановлений у Конституції України (стаття 141) п’ятирічний строк легітимності.
На підставі викладеного можна стверджувати, що Конституційний Суд України у такий спосіб перебрав на себе повноваження законодавчого органу України і встановив нову норму, а це суперечить Конституції України, особливо у світлі припису статті 2 Закону України "Про Конституційний Суд України", який зобов’язує його гарантувати верховенство Основного Закону держави на всій території України.
2.3. Конституційний Суд України в пунктах 3, 4 мотивувальної частини Рішення вдався до обґрунтування свого погляду на уніфікацію строків проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних як на чергових, так і на позачергових виборах (хоча такого питання в конституційному поданні не було), через так зване політико-правове розмірковування щодо низки тез про: унітарність держави; одночасність усіх виборів до місцевих представницьких органів як гарантування безперервності влади (нібито безперервність у діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, наприклад, у Чернігівській області залежить від виборів до рад у Вінницькій області); стабільність виборчих правовідносин у державі (нібито держава - це не сукупність громадян і місцеві вибори - не воля мешканців громад відповідної території), розглядаючи все це через призму суспільного блага. Однак при цьому забуто одну "маленьку деталь", що в основі обрання місцевих представницьких органів лежить засадниче конституційне право громадян на управління своєю територією через участь у формуванні для "себе" органів місцевого самоврядування (статті 5, 7, 38, 69 Конституції України), а не для центральної влади у державі, яка сформувала окремо від органів самоврядування органи державного правління і контролю. Така опосередкована участь членів громади в управлінні своїми справами і реалізації власного інтересу обумовлюється не лише політичним правом громадянина обирати і бути обраним, а передбачає реалізацію більш глибинного, базисного, життєво необхідного права людини - бути належним співвласником усього майна, що є в комунальній власності на відповідній території, і в такий спосіб впливати на гарантування вправного розпорядження і управління цим майном і надання комунальних послуг, щоб забезпечувати собі таким чином гідні людини умови життя. З огляду на викладене так звана уніфікація дати проведення виборів (одночасність) стає перешкодою на шляху необхідної заміни "негідних" управлінців, що підриває висхідну засаду конституційного ладу, яку проголошено в українському суспільстві.
2.4. Методологія, яку обрано в Рішенні, - охопити "усе і вся" та підвести усе розмаїття легітимності органів місцевого самоврядування (від "початкової" і до "завершальної") до одного знаменника є хибною ще й через таку обставину - правову ситуацію щодо призначення виборів Київського міського голови взагалі не можна пов’язувати з черговими чи позачерговими виборами в аспекті мотивації, яку обрав Конституційний Суд України (див. абзаци п’ятий, сьомий пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Місцеві ради чи голови сіл, селищ, міст, незалежно від того, обрано їх на чергових чи позачергових виборах, є діючими і здійснюють свої повноваження. Посада ж Київського міського голови є вакантною протягом тривалого часу. Кожна правова ситуація є унікальною і не може бути загнана у "прокрустове ложе" уявлень окремих політиків чи суддів, навіть якщо вони становлять чисельну більшість.
Суддя Конституційного Суду України В.І.ШИШКІН