ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
19 жовтня 2010 року N 2а-3961/10/2670
м. Київ
Про визнання протиправними і скасування пунктів 2, 3, 4, 5, 7, 10
постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.2009 р. N 1241
та абз. 5 п.1 затверджених зазначеною постановою
змін до постанови N 1729 від 27.12.2001 р.
Окружний адміністративний суд міста Києва колегією суддів Пилипенко О.Є. (головуючий), Огурцов О.П., Шрамко Ю.Т. при секретарі Ісаковій Є.К.
За результатами розгляду у відкритому судовому засіданні адміністративної справи
За позовом Заступника Генерального прокурора України
До Кабінету Міністрів України
Треті особи 1) Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України"
2) Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"
3) Державна податкова адміністрація України
4) Головне контрольно-ревізійне управління України
5) Державний комітет фінансового моніторингу України
6) Міністерство з питань житлово-комунального господарства України
7) Державне казначейство України
8) Дочірнє підприємство "Нафтогазмережі"
Про визнання протиправними і скасування пунктів 2, 3, 4, 5, 7, 10 постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.2009 р. N 1241 та абз. 5 п.1 затверджених зазначеною постановою змін до постанови N 1729 від 27.12.2001 р.
За участю представників сторін
від позивача: Красножон О.Л. за дов. N 05/1/2-1-10 від 11.01.2010 р.
від відповідача: Кривошеєва А.В. за дов. N 29-22/299 від 31.08.2010 р.
від третьої особи 1: Романюк В.В. за дов. N 71/10від 28.12.2009 р.
від третьої особи 2: Пац В.О. за дов.N 14-59 від 19.03.2010 р.
від третьої особи 3: Кононов Ю.М. за дов. N 10-6018/2625 від 14.07.2010 р.
від третьої особи 4: Балась О.Л. за дов. N 25-17/83 від 26.01.2010 р.
від третьої особи 5, 6, 7, 8 не з'явилися
Встановив:
Заступник Генерального прокурора України звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними пунктів 2, 3, 4, 5, 7, 10 постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.2009 р. N 1241 "Про заходи щодо забезпечення надходжень до державного бюджету та розрахунків за природний газ"та абз. 5 п.1 затверджених зазначеною постановою змін до постанови Кабінету Міністрів України N 1729 від 27.12.2001 р. "Про забезпечення споживачів природним газом".
Представник позивача адміністративний позов підтримав, просив вимоги задовольнити. В обґрунтування позову посилався на невідповідність оскаржуваних пунктів постанови Кабміну вимогам чинного законодавства, а саме пункти 2, 3 постанови N 1241 суперечать п.п. 7.4.4 п. 7.4 Закону України "Про порядок погашення зобовязань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами"; пункти 4, 7 постанови N 1241 не відповідають частинам 4, 5 статті 19 Господарського кодексу та частині 4 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"; пункт 5 постанови N 1241 порушує частину 1 статті 55 Закону України "Про банки та банківську діяльність"; пункт 10 даної постанови суперечить вимогам статті 113 Бюджетного кодексу України; абз. 5 п. 1 затверджених постановою N 1241 змін до постанови N 1729 від 27.12.2010 р. порушує вимоги статей 18 та 25 Господарського кодексу України щодо права кожного на підприємницьку діяльність та частину 2 статті 4 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
Представник відповідача проти вимог позивача заперечував, просив у задоволенні позову відмовити, в поясненнях вказав, що оскаржувані положення постанови є законним, прийнятим Урядом в межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами України, і не суперечить нормам чинного законодавства.
Представники третіх осіб 1, 2, 3, та 4 позицію відповідача підтримали, просили в задоволенні адміністративного позову відмовити, вважають оскаржувані положення постанови Уряду такими, що не суперечать вимогам чинного законодавства.
Позиція третіх осіб 5, 6, 7 та 8 суду невідома, оскільки дані треті особи (їх представники) в судове засідання 19.10.2010 р. не з`явилися, в матеріалах справи відсутні письмові пояснення по суті адміністративного позову.
Проаналізувавши матеріали справи та пояснення учасників судового процесу, суд приходить до наступних висновків.
25.11.2009 р. Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову N 1241 "Про заходи щодо забезпечення надходжень до державного бюджету та розрахунків за природний газ", пунктом 1 якої були внесені зміни до постанов Кабінету Міністрів України, якими, зокрема, доповнено підпункт 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 р. N 1729 "Про забезпечення споживачів природним газом"положення про те, що реалізація природного газу для задоволення потреб субєктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, котелень, установлених на даху та прибудованих, здійснюється НАК "Нафтогаз України", ДК "Газ України"та ДП "Нафтогазмережі"(абзац 5 пункту 1 змін).
Проведеною Генеральною прокуратурою України перевіркою встановлено, що окремі положення постанови Уряду N 1241 не відповідають вимогам законодавства.
Відповідно до ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" Генеральною прокуратурою України було винесено Протест від 18.02.2010 р. N 07/2/1-47вих-10 на пункти 2, 3, 4, 5, 7, 10 постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.2009 р. N 1241 "Про заходи щодо забезпечення надходжень до державного бюджету та розрахунків за природний газ"та абзац 5 пункту 1 затверджених зазначеною постановою змін до постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 р. N 1729 "Про забезпечення споживачів природним газом", яким вимагалося вищевказані положення постанови Уряду скасувати як незаконні.
Протест прокурора підлягає обовязковому розгляду у десятиденний строк після його надходження (ч. 3 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру").
В позові зазначено, що у передбачений законом термін протест прокурора Урядом розглянуто не було.
Відповідно до ч. 4 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру", у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним.
З огляду на наведене вище, прокуратура звернулася до суду про оскарження положень постанов Кабміну.
Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і обєктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, колегія суддів вважає, що вимоги позивача підлягають задоволенню частково виходячи з наступного.
Як вже було зазначено пунктом 1 постанови від 25.11.2009 р. N 1241 були внесені зміни до постанов Кабінету Міністрів України, якими, зокрема, доповнено підпункт 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 р. N 1729 "Про забезпечення споживачів природним газом"положення про те, що реалізація природного газу для задоволення потреб субєктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, котелень, установлених на даху та прибудованих, здійснюється НАК "Нафтогаз України", ДК "Газ України"та ДП "Нафтогазмережі"(абзац 5 пункту 1 змін).
Так, ч. 2 ст. 42 Конституції України передбачає забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.
Пункт 8 ч. 1 ст. 92 Конституції України регламентує, що правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання визначаються виключно законами України.
Відповідно до положень ч. 3 ст. 18 Господарського кодексу України, органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам забороняється приймати акти та вчиняти дії, які усувають конкуренцію або необґрунтовано сприяють окремим конкурентам у підприємницькій діяльності, чи запроваджують обмеження на ринку, не передбачене законодавством. Законом можуть бути встановлені винятки з цього правила з метою забезпечення національної безпеки, оборони чи інших загальносуспільних інтересів.
Згідно ч. 2 ст. 25 Господарського кодексу України, органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб'єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб'єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції. У разі порушення цієї вимоги органи державної влади, до повноважень яких належить контроль та нагляд за додержанням антимонопольно-конкурентного законодавства, а також суб'єкти господарювання можуть оспорювати такі акти в установленому законом порядку.
Суб'єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію (ч. 2 ст. 4 Закону України "Про захист економічної конкуренції").
З огляду на наведені положення законодавства, суд дійшов висновку, що вищевказане спірне положення позбавляє інших субєктів господарювання, що здійснюють постачання природного газу, права реалізації газу цій категорії споживачів.
Пунктами 2 та 3 постанови N 1241 зобов'язано ДК "Газ України"НАК "Нафтогаз України" здійснити відступлення прав вимоги до підприємств теплоенергетики та відкритих акціонерних товариств з газопостачання га газифікації на користь НАК "Нафтогаз України"для подальшого відступлення зазначених прав вимоги на користь Державної податкової адміністрації.
У свою чергу НАК "Нафтогаз України"зобов'язано оформити відступлення прав вимоги до вказаних підприємств на користь Державної податкової адміністрації, а останній доручено забезпечити зменшення податкового боргу НАК "Нафтогаз України"на суму, еквівалентну тій, що надійшла за зобов'язаннями, права вимоги за якими відступлені відповідно до пункту 2 цієї постанови.
Водночас підпунктом 7.4.4 п. 7.4 ст. 1 Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами"визначено, що порядок використання додаткових джерел погашення податкового збору встановлюється центральним органом податкової служби, яким відповідно до ст. 1 Закону України "Про державну податкову службу в Україні"є Державна податкова адміністрація України.
Таким чином пункти 2, 3 постанови N 1241 суперечать вимогам Закону, оскільки викладені у них положення не є предметом регулювання Кабінету Міністрів України, а їх вирішення є компетенцією Державної податкової адміністрації України.
Пунктом 4 постанови N 1241 доручено Державній податковій адміністрації України разом з Головним контрольно-ревізійним управлінням, Державним комітетом фінансового моніторингупровести відповідно до законодавства перевірку відповідності використання у 2007-2009 роках коштів, що надходили на рахунки підприємств комунальної теплоенергетики як плата западання послуг населенню централізованого опалення і постачання гарячої води та відкритих акціонерних товариств з газопостачання і газифікації за використаний природний газ, вимогам законодавства.
Також, пунктом 7 постанови N 1241 доручається Державній податковій адміністрації України та Головному контрольно-ревізійному управлінню утворити на кожному підприємстві-боржнику, яке не відкрило поточний рахунок із спеціальним режимом використання в уповноваженому банку, пости для забезпечення контролю за надходженням виручки таких підприємств та її спрямуванням до державного бюджету в рахунок погашення заборгованості за зобов'язаннями, права вимоги за якими відступлені відповідно до пункту 2 цієї постанови, крім частини виручки, необхідної для виплати заробітної плати, сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), оплати вартості енергоносіїв та фінансування технологічних процесів, пов'язаних із забезпеченням безаварійної роботи підприємства, за переліком, що визначається Міністерством з питань житлово-комунального господарства.
Відповідно до ч. 4 ст. 19 Господарського кодексу України, органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами.
Так, згідно з абз. 1 та 2 п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону України "Про державну податкову службу в Україні", Державна податкова адміністрація України здійснює такі функції, як, зокрема виконання безпосередньо, а також організування роботи державних податкових адміністрацій та державних податкових інспекцій, пов'язаної із здійсненням контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків та зборів (обов'язкових платежів), контролю за валютними операціями, контролю за додержанням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги) у встановленому законом порядку, а також контролю за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності та ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, торгових патентів.
Також, згідно з ст. 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до ст. 11 вказаного Закону органами державної контрольно-ревізійної служби проводяться планові та позапланові ревізії.
Плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби
Позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за наявності хоча б однієї з обставин визначених частиною п'ятою статті 11 Закону.
Так, згідно з п. 5 ч. 5 ст. 11 Закону, позапланова виїзна ревізія проводиться органами державної контрольно-ревізійної служби у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, державної податкової служби, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державної контрольно-ревізійної служби.
Проте, відповідно до ч. 6 ст. 11 Закону, позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.
З огляду на вищенаведене, оскаржувані пункти 4 та 7 постанови N 1241 підлягають визнанню протиправними.
Пунктом 5 постанови N 1241 Уряд заборонив зараховувати плату за теплову енергію та послуги з її постачання на будь-які рахунки, крім поточних рахунків із спеціальним режимом використання, відкритих в уповноваженому банку відповідно до постанови Кабінет) Міністрів України від 03.12.2008 р. N 1082 "Питання удосконалення схем розрахунків за використану електроенергію та природний газ".
Проте, Законом України "Про Кабінет Міністрів України"до основних завдань Уряду не віднесено такого повноваження, як встановлювати порядку проведення розрахунків за теплову енергію та послуги з її постачання.
Також, ч. 2 ст. 3 Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, що також регламентовано статтею 19 Конституції України.
Разом з цим, відповідно до ч. 3 ст. 4 Закону України "Про банки і банківську діяльність", банк самостійно визначає напрями своєї діяльності і спеціалізацію за видами операцій. Національний банк України здійснює регулювання діяльності спеціалізованих банків через економічні нормативи та нормативно-правове забезпечення здійснюваних цими банками операцій.
Водночас, ч. 1 ст. 55 вказаного Закону встановлено, що відносини банку з клієнтом регулюються законодавством України, нормативно-правовими актами Національного банку України та угодами (договорами) між клієнтом та банком.
Крім того, преамбулою Закону України "Про платіжні системи та переказ коштів в Україні"встановлено, що цей Закон визначає загальні засади функціонування платіжних систем в Україні, поняття та загальний порядок проведення переказу коштів в межах України, а також встановлює відповідальність суб'єктів переказу.
Так, враховуючи наведені положення законодавства пункт 5 постанови N 1241 належить визнати протиправним.
Пунктом 10 постанови N 1241 Державному казначейству доручено забезпечити контроль за цільовим використанням додаткової дотації з державного бюджету на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів, передбаченої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21.10.2009 р. N 1261 "Про перерозподіл бюджетних призначень у 2009 році".
Даний пункт суперечить вимогам п. 1 ч. 1 ст. 113 Бюджетного кодексу України, оскільки контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів здійснюють органи Державної контрольно-ревізійної служби України, а не Державне казначейство.
Крім того, належить зазначити, що згідно зі ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, підлягають погодженню із спеціально уповноваженим органом, яким є Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва.
За інформацією Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва наданої на адресу Генеральної прокуратури листом від 03.02.2010 р. N 1128, постанова Уряду N 1241 є регуляторним актом, оскільки деякі її положення спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами, органами державної влади та субєктами господарювання. Однак, усупереч вимогам законодавства проект постанови N 1241 із комітетом не погоджувався.
Суд звертає також увагу на наявний в матеріалах справи Висновок Мінюсту, в якому зокрема зазначено, що пункти 2, 3, 4, 5, 7, 10 проекту постанови N 1241 підлягають вилученню у звязку з невідповідністю чинному законодавству. В узагальненому висновку вказано, що проект постанови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо забезпечення надходжень до державного бюджету та розрахунків за природний газ"погоджено із зауваженням щодо невідповідності актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, неузгодженості з актами такої ж юридичної сили та невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки.
Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, якими керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до вимог ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частини 1 та 2 статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до яких діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Виходячи з меж заявлених позовних вимог, аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку про те, що викладені в позовній заяві вимоги підлягають задоволенню частково.
Враховуючи вищевикладене, для належного захисту порушених прав позивача, суд вважає за належне визнати протиправними пункти 2, 3, 4, 5, 7, 10 постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.2009 р. N 1241 "Про заходи щодо забезпечення надходжень до державного бюджету та розрахунків за природний газ" та абз. 5 п.1 затверджених зазначеною постановою змін до постанови Кабінету Міністрів України N 1729 від 27.12.2001 р. "Про забезпечення споживачів природним газом"на момент прийняття.
Оскільки, спір вирішено на користь субєкта владних повноважень, звільненого від сплати судового збору, а також за відсутності витрат позивача суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір) стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись ст. ст. 2, 6, 7, 17, 94, 158, 162, 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва
Постановив:
1. Адміністративний позов задовольнити частково.
2. Визнати протиправними пункти 2, 3, 4, 5, 7, 10 постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.2009 р. N 1241 "Про заходи щодо забезпечення надходжень до державного бюджету та розрахунків за природний газ" та абз. 5 п.1 затверджених зазначеною постановою змін до постанови Кабінету Міністрів України N 1729 від 27.12.2001 р. "Про забезпечення споживачів природним газом" на момент прийняття.
3. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили відповідно до ч. 1 ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова може бути оскаржена в порядку ст. 186 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя О.Є. Пилипенко
Суддя О.П. Огурцов
Суддя Ю.Т. Шрамко