КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
РОЗПОРЯДЖЕННЯ
від 15 серпня 2012 р. N 569-р
Київ
Про схвалення Концепції забезпечення
національної безпеки у фінансовій сфері
Схвалити Концепцію забезпечення національної безпеки у фінансовій сфері, що додається.
Прем'єр-міністр України М.АЗАРОВ
Схвалено
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 15 серпня 2012 р. N 569-р
Концепція
забезпечення національної безпеки
у фінансовій сфері
Проблема, яка потребує розв’язання
Світова фінансово-економічна криза 2008 - 2009 років мала негативні наслідки для соціально-економічного розвитку України. Криза засвідчила вразливість вітчизняної фінансової системи, її залежність від зовнішнього впливу. За таких умов питання захисту національних інтересів держави у фінансовій сфері набирає особливої ваги.
Стан національної безпеки у фінансовій сфері залежить від явищ і чинників як внутрішньої, так і зовнішньої фінансово-кредитної політики держави, політичної ситуації, що склалася у державі, досконалості законодавчого забезпечення функціонування фінансової системи, а також міжнародних зобов’язань держави.
До явищ і чинників, що можуть призвести до створення зовнішніх загроз національній безпеці у фінансовій сфері належать:
обмеженість доступу до міжнародних фінансових ринків;
значна залежність від експортно-імпортної діяльності;
погіршення стану зовнішньої торгівлі, зростання дефіциту платіжного балансу, зокрема рахунка поточних операцій;
значна залежність від зовнішніх кредиторів;
вплив світових фінансових криз на фінансову систему держави.
До явищ і чинників, що можуть призвести до створення внутрішніх загроз національній безпеці у фінансовій сфері, належать:
нестабільність та недосконалість правового регулювання у фінансовій сфері;
нерівномірний розподіл податкового навантаження на суб’єктів господарювання, що зумовлює ухилення від сплати податків та відплив капіталу за кордон;
відплив капіталу за кордон внаслідок погіршення інвестиційного клімату;
низький рівень бюджетної дисципліни і незбалансованість бюджетної системи;
збільшення обсягу державного боргу;
тінізація економіки;
недостатній рівень золотовалютних резервів;
значний рівень доларизації економіки;
істотні коливання обмінного курсу національної валюти, не обумовлені дією макроекономічних факторів;
слабкий розвиток фондового ринку, зокрема в частині застосування механізмів обліку та переходу прав власності на цінні папери, а також забезпечення захисту прав інвесторів на фондовому ринку;
недостатній рівень капіталізації фінансової системи.
Національна безпека у фінансовій сфері включає питання безпеки в бюджетній сфері, у сфері управління державним боргом, гарантованим державою боргом та боргом корпоративного сектору, податковій сфері, сфері фінансів реального сектору економіки, банківській сфері, сфері валютного ринку та у сферах функціонування фондового ринку та небанківського фінансового сектору. Характерними ознаками національної безпеки у фінансовій сфері є збалансованість, стійкість до внутрішніх і зовнішніх загроз, здатність забезпечити ефективне функціонування національної економіки та економічне зростання держави.
Проблемою, яка потребує розв’язання, є недостатньо ефективне застосування механізмів, спрямованих на нейтралізацію, мінімізацію впливу та усунення явищ і чинників, що призводить до створення зовнішніх та внутрішніх загроз національній безпеці у фінансовій сфері.
Мета Концепції
Метою Концепції є визначення основних засад та напрямів державної політики щодо забезпечення національної безпеки держави у фінансовій сфері.
Визначення концептуальних засад формування ефективного та дієвого механізму державного управління ризиками у фінансовій сфері, спрямованого на запобігання кризовим явищам та мінімізацію їх наслідків, забезпечить ефективне функціонування національної економіки та економічне зростання держави.
Шляхи і способи розв’язання
проблеми
Одним із шляхів розв’язання визначеної проблеми є проведення структурних реформ у національній економіці та забезпечення цінової і фінансової стабільності. З цією метою основними завданнями державної політики в найближчій перспективі повинні бути:
виконання Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" (далі - Програма економічних реформ);
визначення Урядом чітких середньострокових макроекономічних цільових показників;
забезпечення макроекономічної стабільності.
Результатом виконання зазначених завдань стануть послідовність і передбачуваність політики Уряду та Національного банку, поступове зниження рівня інфляції та утримання її в межах установлених цільових значень.
Водночас грошово-кредитна політика у визначених законодавством межах повинна скоординовано проводитися разом з економічною політикою та забезпечувати підтримання структурних змін у національній економіці та стійкий економічний і соціальний розвиток держави.
Безпека у бюджетній сфері
Накопичення системних проблем у бюджетній сфері, проведення популістської бюджетної політики попереднім Урядом та ігнорування викликів світової фінансово-економічної кризи призвели до розбалансування системи державних фінансів і, як наслідок, до виникнення загрози стабільності та стійкості всієї фінансової системи.
Нагромадження протягом попередніх років структурних деформацій економіки призвело до обтяження бюджету та спричинило відволікання значних ресурсів на фінансування таких невластивих для бюджетного процесу завдань, як надання дотацій Національній акціонерній компанії "Нафтогаз України", підтримку банківської системи та Пенсійного фонду України тощо. Зазначене призвело до створення умов для стрімкого зростання рівня дефіциту в секторі загальнодержавного управління у 2008 - 2009 роках.
Формування цілісних підходів, визначення заходів та критеріїв проведення бюджетної політики дасть змогу розв’язати накопичені раніше системні проблеми та уникнути загроз фіскальній стабільності в майбутньому.
Протягом 2010 - 2011 років здійснено заходи щодо стабілізації бюджетного сектору та забезпечення стабільності фінансової системи. Водночас гострою залишається проблема, пов’язана з фінансовим станом державних підприємств, особливо тих, що є суб’єктами природної монополії.
Для посилення позитивного впливу бюджетної політики на забезпечення стабільності фінансової системи слід:
забезпечити відповідність цілей бюджетної політики фінансовим можливостям держави;
посилити контроль за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів;
забезпечити дотримання індикативних прогнозних показників державного бюджету на середньострокову перспективу;
завершити проведення пенсійної реформи з метою збалансування бюджету Пенсійного фонду України та забезпечення його бездефіцитності;
припинити надання державної підтримки державним монополіям як шляхом виділення коштів безпосередньо з бюджету, так і шляхом утримання цін на їх продукцію на економічно необґрунтованому рівні та надання інших привілеїв.
Виконання зазначених завдань дасть змогу забезпечити дотримання індикаторів Програми економічних реформ щодо щорічного скорочення дефіциту державного бюджету та доведення його рівня до 0,8 відсотка валового внутрішнього продукту в 2013 році та близько 1 відсотка у 2014 році.
Безпека у сфері управління державним боргом,
гарантованим державою боргом та боргом
корпоративного сектору
Протягом 2008 - 2010 років в умовах кризових явищ у світовій економіці та умовах зростання рівня дефіциту сектору загальнодержавного управління відбулося різке збільшення обсягу державного боргу та обсягу гарантованого державою боргу. У 2011 році Україна забезпечувала утримання таких обсягів в економічно безпечних межах, однак подальше їх збільшення може спричинити зростання навантаження на державний бюджет, негативно вплинути на рівень відсоткових ставок та розвиток реального сектору економіки у зв’язку з погіршенням умов запозичень суб’єктів господарювання.
З огляду на зазначене політика управління державним боргом та гарантованим державою боргом повинна бути спрямована на виконання таких завдань:
запобігання виникненню пікових навантажень на державний бюджет, що пов’язані із здійсненням платежів за державним боргом;
забезпечення розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів;
використання державних гарантій виключно як інструмента підтримки реалізації проектів, які відповідають державним завданням і пріоритетам, визначеним Програмою економічних реформ.
Виконання зазначених завдань дасть змогу забезпечити утримання на економічно безпечному рівні державного боргу та гарантованого державою боргу, а також прозоре і ефективне управління ними у середньо- та довгостроковій перспективі.
Водночас із збільшенням державного боргу та гарантованого державою боргу загрозою безпеці у фінансовій сфері є нарощення валового зовнішнього боргу, насамперед боргів банківського та інших секторів економіки, збільшення обсягів яких у докризовий період було зумовлене недооцінюванням позичальниками ризиків та високою вартістю кредитних ресурсів на внутрішньому ринку. Існують також ризики, пов’язані з недосконалою структурою зовнішнього боргу, велику частку якого становить короткостроковий капітал, зокрема спекулятивного походження.
Для мінімізації ризиків та уникнення повторного розгортання кризових явищ державна політика у сфері управління боргом корпоративного сектору повинна бути спрямована на:
зменшення залежності від зовнішніх фінансових ринків і запозичень короткострокового капіталу;
створення умов для розвитку та функціонування внутрішнього ринку капіталу, підвищення його конкурентоспроможності;
розроблення механізмів та інструментів, що сприятимуть спрямуванню вітчизняного капіталу на розвиток реального сектору економіки.
Безпека у податковій сфері
Однією з основних загроз у податковій сфері є виведення фінансового капіталу з України та приховування суб’єктами господарювання значних сум доходів від оподаткування.
Для запобігання відпливу капіталів за кордон і зменшення суми недоодержаних державою доходів у вигляді податків та зборів державна політика у податковій сфері повинна бути спрямована на:
проведення аналізу економічної співпраці українських резидентів із суб’єктами підприємницької діяльності, які зареєстровані в офшорних зонах, та удосконалення нормативно-правової бази у податковій сфері;
проведення інвентаризації міжнародних договорів про уникнення подвійного оподаткування, що не відповідають сучасним стандартам Організації економічного співробітництва та розвитку, і внесення змін до положень таких договорів у частині розширення вимог щодо обміну інформацією.
Умовою стабілізації державних фінансів є подальше проведення податкової реформи за напрямами удосконалення системи податкового адміністрування, розроблення ефективного механізму здійснення контролю та звітності, взаємодії між суб’єктами податкової системи.
Виконання зазначених завдань дасть змогу зменшити відплив капіталу за кордон, сприятиме зростанню надходжень до державного бюджету в результаті оподаткування відповідних операцій, що здійснюються між резидентами і нерезидентами, розширить можливості України щодо обміну інформацією у податковій сфері з іншими країнами світу, а також забезпечить стабілізацію державних фінансів.
Безпека у сфері фінансів реального
сектору економіки
Значну загрозу у сфері фінансів реального сектору економіки може становити невідповідність між активами та зобов’язаннями підприємств реального сектору економіки, насамперед базових галузей економіки. Дисбаланси можуть виникнути як внаслідок реалізації невиваженої стратегії управління підприємствами в частині взяття ними зобов’язань, так і під впливом дії ряду зовнішніх чинників. За наявності застарілих основних засобів і технологій такий дисбаланс може призвести до фінансової неспроможності більшості вітчизняних підприємств промисловості.
Потенційною загрозою може стати здійснення спекулятивних операцій із земельними ділянками, банкрутство сільськогосподарських виробників внаслідок введення в ринковий оборот земель сільськогосподарського призначення.
Для запобігання можливим фінансовим складнощам у реальному секторі економіки державна політика повинна бути спрямована на запровадження системи здійснення постійного моніторингу за збалансованістю активів і пасивів підприємств реального сектору економіки незалежно від їх форми власності та запобігання можливій концентрації сільськогосподарських земель у власності осіб, що не провадять сільськогосподарську діяльність.
Безпека у банківській сфері
В умовах випереджувальних темпів розвитку банківського сектору в докризовий період відбувалося поступове накопичення дисбалансів внаслідок орієнтації банків на швидке отримання прибутків та збільшення частки такого сектору на ринку капіталу без проведення адекватної оцінки ризиків, що збільшило частку споживчих кредитів у балансах банків.
Уникнути кризових явищ у банківській сфері можливо шляхом проведення політики, спрямованої на стимулювання банківського сектору до спрямування кредитних коштів насамперед на розвиток реального сектору економіки за визначеними Програмою економічних реформ пріоритетними напрямами, удосконалення механізму здійснення нагляду за банківським сектором та посилення ризик-менеджменту в банках.
Як свідчить досвід минулих років, на стабільність та безпеку фінансової сфери значною мірою негативно впливає залежність банківського сектору від зовнішніх джерел запозичень, що у перспективі може призвести до повторного розвитку кризових явищ в економіці, зокрема в банківському секторі.
Для мінімізації ризику державна політика повинна бути спрямована на здійснення заходів, які сприятимуть формуванню власної ресурсної бази та переорієнтації банківської системи на внутрішні ринки фінансових ресурсів. Такий підхід насамперед забезпечить вирішення питання задоволення попиту реального сектору економіки на кредитні ресурси.
Негативно впливає на розвиток банківської сфери недостатній захист прав кредиторів та інвесторів, внаслідок чого існує висока ймовірність виникнення ризику неповернення коштів несумлінними позичальниками, а отже, зростання рівня проблемних позик у банківській системі.
Незважаючи на те, що банки активно використовують різні методи повернення проблемних кредитів, ураховуючи сукупність різних факторів, що визначають можливість і ефективність їх застосування, а також можливість позичальника надалі розраховуватися перед банком за простроченою заборгованістю, якість кредитного портфеля значної кількості банків в Україні залишається незадовільною.
Недостатньо ефективним є здійснення заходів щодо попередження кредитних ризиків банків.
Для мінімізації зазначених ризиків необхідно запровадити удосконалені підходи до проведення оцінки кредитних ризиків банків, створити умови для підвищення якості кредитного аналізу платоспроможності позичальників і забезпеченості кредитів.
Розвиток і розширення спектра фінансових послуг створюють умови для активного залучення до ринків таких послуг споживачів, які зазвичай не мають достатньої інформації та необхідних знань про особливості та споживчі характеристики фінансових послуг. У процесі вибору послуги зазначені споживачі не завжди можуть оцінити рівень ризиків і можливі наслідки набуття додаткових фінансових зобов’язань та порівняти умови їх надання, що пропонуються банківськими установами.
Як свідчить досвід інших держав, стрімкий розвиток пропозицій ринків фінансових послуг в умовах недостатнього рівня забезпечення захисту прав споживачів може призвести до недовіри до таких ринків і, як наслідок, зниження попиту на запропоновані ними послуги.
Водночас недовіра населення до ринків фінансових послуг не дає можливості активно використовувати його вільні кошти як інвестиційні ресурси, що спрямовуються на розвиток економіки.
Для мінімізації ризиків, що можуть виникнути внаслідок недостатньої поінформованості та недостатнього рівня необхідних знань про особливості та споживчі характеристики фінансових послуг, можуть здійснюватися заходи щодо підвищення рівня фінансової грамотності та обізнаності населення, які забезпечуватимуть соціальну та фінансову стабільність у суспільстві, сприятимуть посиленню довіри населення до фінансової системи країни.
Безпека у сфері функціонування
валютного ринку
Загрозою безпеці у сфері валютного регулювання може стати ризик значних коливань курсу гривні внаслідок різкої та непрогнозованої зміни у валютних курсах світових валют і напрямах потоків капіталу.
Для мінімізації такого ризику слід проводити державну політику, спрямовану на зниження вразливості фінансової сфери від непрогнозованих змін на фінансових ринках. Із зазначеною метою слід забезпечити підтримку рівня резервних активів Національного банку на економічно обґрунтованому рівні та збереження адекватної системи валютного регулювання щодо руху капіталу.
На безпеку у сфері валютного регулювання значний вплив має високий рівень використання іноземної валюти як засобу платежу на території України. З метою розширення сфери використання національної валюти та зниження рівня доларизації економіки для забезпечення оплати наданих послуг переважно в національній валюті державна політика у зазначеній сфері повинна бути спрямована на:
встановлення на законодавчому рівні рівних умов участі резидентів та нерезидентів на рику інвестиційних операцій України в частині визначення обов’язку щодо проведення іноземними інвесторами розрахунків за інвестиційними операціями на території України виключно в національній валюті України;
мінімізацію використання готівкової іноземної валюти на території України;
запобігання нелегальному використанню іноземної валюти як засобу платежу на території України;
Загрозою для фінансового сектору є високий рівень залежності вітчизняної економіки від кон’юнктури зовнішніх ринків унаслідок низької товарної і географічної диверсифікованості експорту товарів, робіт і послуг переважно сировинного характеру.
Погіршення кон’юнктури зовнішніх ринків і, як наслідок, погіршення фінансового стану експортерів може призвести до зменшення обсягу валютних надходжень і кредитного капіталу та виникнення валютного ризику.
Запровадження механізмів підтримки вітчизняних експортерів високотехнологічної продукції, які діють у розвинутих країнах, дасть змогу поліпшити диверсифікованість вітчизняного експорту та уникнути валютного ризику в майбутньому.
Безпека у сфері функціонування
фондового ринку
Загрозою безпеці у сфері функціонування фондового ринку можуть стати ризики, наявні на вітчизняному фондовому ринку, зокрема низький рівень його капіталізації і ліквідності, низький рівень захисту прав інвесторів, недосконалість депозитарної системи, системи клірингу і проведення розрахунків за договорами щодо цінних паперів, а також недостатня протидія маніпулюванню на ринку цінних паперів.
Для мінімізації зазначених ризиків та формування привабливого інвестиційного клімату державна політика у зазначеній сфері повинна бути спрямована на:
збільшення капіталізації та ліквідності фондового ринку;
удосконалення ринкової інфраструктури та засад саморегулювання, забезпечення їх надійного і ефективного функціонування;
удосконалення механізмів захисту прав інвесторів;
удосконалення умов і правил державного регулювання та нагляду на фондовому ринку.
Розвиток вітчизняного фондового ринку сприятиме мобілізації фінансових ресурсів і спрямуванню їх на розвиток інвестиційно-інноваційної сфери.
Безпека у сфері небанківського
фінансового сектору
Незважаючи на досить інтенсивне формування, небанківський фінансовий сектор на даний час не став головним та зручним механізмом забезпечення реального сектору економіки необхідними фінансовими ресурсами.
Для мінімізації ризиків, які можуть стати наслідком недостатньої стійкості, прозорості та конкурентоспроможності небанківського фінансового сектору, необхідно зміцнити інституційну та фінансову спроможність органів, що здійснюють державне регулювання ринку фінансових послуг.
Державна політика у сфері небанківського фінансового сектору повинна бути спрямована на:
створення системи ідентифікації ризиків, проведення моніторингу та поточного аналізу ринку фінансових послуг з метою забезпечення створення можливостей для вжиття запобіжних заходів до забезпечення фінансової безпеки;
посилення прозорості та відкритості у діяльності фінансових установ та органу, який здійснює державне регулювання і нагляд за такими установами;
підвищення платоспроможності та фінансової стійкості небанківських фінансових установ;
забезпечення належного захисту споживачів небанківських фінансових послуг;
запобігання використанню небанківських фінансових установ для непродуктивного виведення капіталу за кордон.
Очікувані результати
Реалізація Концепції дасть змогу:
вирішити питання щодо забезпечення захисту національних інтересів держави у разі виникнення та поглиблення загроз у фінансовій сфері;
розробити механізм державного управління ризиками у фінансовій сфері;
мінімізувати наслідки глобальних загроз у разі їх виникнення, що сприятиме збалансованості фінансової сфери і забезпечить ефективне функціонування національної економіки та економічне зростання держави.
Фінансові ресурси, необхідні для
реалізації Концепції
Реалізація Концепції здійснюватиметься у межах бюджетних призначень, передбачених на відповідний рік головним розпорядникам бюджетних коштів, до компетенції яких належить питання щодо забезпечення національної безпеки, та інших не заборонених законодавством джерел.