ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ПОСТАНОВА
30.06.2010 N 2а-3943/10/2670

(Постанову скасовано на підставі Постанови
Київського апеляційного адміністративного суду
N 2а-3943/10/2670 від 12.05.2011)

Про оскарження постанови Кабінету Міністрів України
від 29.07.2009 р. N 868

 За позовом               ОСОБА_1

 До                       Кабінету Міністрів України

 Про                      визнання постанови від 29.07.2009 р.
                          N 868 в частині

Судова колегія у складі:

 Головуючий суддя:        О.В.Головань

 Судді:                   О.О.Власенкова,
                          А.І.Савченко

 Секретар:                Г.В.Колесникова

Представники:

 Від позивача:            ОСОБА_3 - п/к (дов. від 08.02.2010 р.)

 Від відповідача          Г.А.В. - п/к (дов. від 18.03.2010 р.
                          N 29-22/90)

Обставини справи:

Позовні вимоги заявлені про визнання протиправними та нечинними п. 3, п. 5 в частині встановлення обов'язку суб'єкта господарювання забезпечити створення та ведення реєстру укладених договорів оренди та суборенди торговельних місць, п. 6 в частині встановлення обов'язку суб'єкта господарювання мати затверджений відповідним органом місцевого самоврядування план території ринку, п. 7 в частині встановлення терміну в один рік для повідомлення суб'єктом господарювання підприємців, які провадять торговельну діяльність на території ринку, до початку проведення робіт з реконструкції (переобладнання, модернізації) та закриття ринку Положення про основні вимоги до організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 р. N 868.

В судовому засіданні 30.06.2010 р. оголошено резолютивну частину постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Ознайомившись з матеріалами справи та заслухавши пояснення представників сторін, суд ВСТАНОВИВ:

29.07.2009 р. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову "Деякі питання організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків", якою затверджено Положення про основні вимоги до організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків.

Згідно п. 3 Положення послуги з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку надаються суб'єктом господарювання, який є юридичною особою.

Згідно п. 5 Положення суб'єкт господарювання забезпечує створення та ведення реєстру укладених договорів оренди та суборенди торговельних місць і присвоює кожному такому місцю порядковий номер (цифрами).

Згідно п. 6 Положення суб'єкт господарювання повинен мати затверджений відповідним органом місцевого самоврядування план території ринку, в якому зазначається розмір земельної ділянки, інформація про наявність правовстановлюючих документів на неї, кількість торговельних місць та займана ними площа, площа стоянок для транспортних засобів (із зазначенням кількості таких засобів, що можуть розміститися на стоянці), найменування, призначення і площа будівель та інших споруд, розташованих на території ринку.

Згідно п. 7 Положення суб'єкт господарювання за рік до початку проведення робіт з реконструкції (переобладнання, модернізації) та закриття ринку повідомляє про це підприємців, які провадять торговельну діяльність на території ринку, та подає до органу місцевого самоврядування заяву про необхідність забезпечення таких підприємців іншими торговельними місцями.

Позивач - ОСОБА_1 - вважає Положення у вказаній частині протиправним та нечинним з таких підстав.

Позивач є особою, прав та інтересів якої безпосередньо стосується положення оскаржуваного Положення, оскільки на земельних ділянках, що належать позивачеві на праві власності, знаходяться у володінні і користуванні, за адресою: м. Комсомольськ, Полтавська обл., вул. Леніна, 91, розташований змішаний ринок.

Позивач зареєстрований як фізична особа - підприємець згідно свідоцтва N 460832 від 11.01.95 р.

Позивач є суб'єктом малого підприємництва в розумінні ст. 1 Закону України "Про державну підтримку малого підприємництва" ( 2063-14 ).

Запровадження в п. 3 Положення обмеження щодо здійснення діяльності з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку виключно юридичними особами, на думку позивача, порушують його право як фізичної особи - підприємця на зайняття цим видом господарської діяльності, що є порушенням ст. 42 Конституції України ( 254к/96-ВР ), ст. 42, 43 ГК України ( 436-15 ), що надають право без обмежень здійснювати будь-яку підприємницьку діяльність, яку не заборонено законом, а також є фактично обмеженням конкуренції в розумінні ст. 25, 26 ГК України ( 436-15 ).

Вимоги п. 5 та п. 7 Положення, на думку позивача, суперечать вимогам законодавства (ст. 6 ГК України) ( 436-15 ) щодо заборони незаконного втручання органів державної влади у господарські відносини, державну підтримку малого підприємництва (п. 3 ст. 5 Закону України "Про державну підтримку малого підприємництва" ( 2063-14 ), ч. 2 ст. 48 ГК України) ( 436-15 ).

Зокрема, згідно п. 3 ст. 5 Закону ( 2063-14 ) державна підтримка малого підприємництва здійснюється за напрямами, зокрема, запровадження спрощеної системи оподаткування, бухгалтерського обліку та звітності. Натомість, Кабінет Міністрів України запровадженням вказаних вимог Положення збільшив вимоги щодо подачі звітності.

Вимоги п. 6 Положення, на думку позивача, не відповідають вимогам Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ), "Про землеустрій" ( 858-15 ), "Про планування і забудову територій" ( 1699-14 ).

Згідно п. 7 Правил торгівлі на ринках, затверджених наказом Мінекономіки N 57/188/84/105, адміністрація ринку узгоджує з місцевим органом самоврядування режим роботи ринку; з територіальними установами державної санітарно-епідеміологічної служби, ветеринарної медицини, пожежного нагляду, архітектурно-будівельної комісії, державтоінспекції - проектну документацію щодо функціонального планування території ринку, розміщення приміщень, торговельних місць і об'єктів, їх кількості і розміру, забезпечення їх торговельно-технологічним обладнанням та забезпечує утримання території ринку й організацію продажу товарів відповідно до затвердженого плану.

Відповідач - Кабінет Міністрів України - проти задоволення позовних вимог заперечив з таких підстав.

Посилання позивача на те, що оскаржуваним п. 3 Положення порушується його право, відповідач вважає безпідставним, оскільки, будучи зареєстрованим як підприємець, він має право безперешкодно здійснювати господарську діяльність нарівні з юридичною особою.

В судовому засіданні представник відповідача надав пояснення, згідно яких не вважає порушеним право позивача шляхом прийняття оскаржуваного Положення взагалі, оскільки після її прийняття позивач як фізична особа - підприємець позбавився права займатися діяльністю з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку, тому не є суб'єктом правовідносин, в яких може бути застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт.

Щодо вимоги п. 5 Положення про забезпечення створення та ведення реєстру укладених договорів оренди та суборенди торговельних місць, то вона зумовлена необхідністю систематизації та підтримання порядку ведення та обліку договорів оренди торгівельного місця, типова форма яких затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 р. N 278, а також з огляду на необхідність здійснення контролюючими органами своїх функцій.

Оскаржуваним Положенням не встановлено форми реєстру, тобто він може являти собою не лише окремий паперовий носій, а й просто систематизований збірник наявних договорів. За таких обставин посилання позивача на перешкоджання у здійсненні господарської діяльності є необґрунтованими.

Відносно п. 6 Положення щодо необхідності мати затверджений відповідним органом місцевого самоврядування план території ринку, відповідач зазначає, що вимоги до плану території ринку є узагальненими вимогами до землевпорядної документації та законодавчо визначених критеріїв забудови. Тобто всі перелічені у п. 6 Положення документи мають були наявними у суб'єкта господарювання згідно вимог Законів України "Про планування і забудову територій" ( 1699-14 ), "Про землеустрій" ( 858-15 ), якщо суб'єкт господарювання на законних підставах володіє і користується земельною ділянкою і об'єктами, розміщеними на ній.

Відносно п. 7 Положення, згідно якого суб'єкт господарювання за рік до початку проведення робіт з реконструкції (переобладнання, модернізації) та закриття ринку повідомляє про це підприємців, які провадять торговельну діяльність на території ринку, та подає до органу місцевого самоврядування заяву про необхідність забезпечення таких підприємців іншими торговельними місцями, то необхідність запровадження вказаного терміну повідомлення підприємців, які проводять торговельну діяльність на ринку, про його реконструкцію та/або закриття зумовлена необхідністю державної підтримки суб'єктів малого підприємництва та надання їм можливості вчасно знайти собі робоче місце.

Жодної норми законодавства, якій би суперечив вказаний пункт, позивачем не наведено.

Проаналізувавши матеріали справи та пояснення представників сторін, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є частково обґрунтованими та підлягають до часткового задоволення з таких підстав.

По-перше, щодо права позивача на звернення до суду в даному випадку суд зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 171 КАС України ( 2747-15 ) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

В даному випадку позивач є особою, щодо якої оскаржуваний нормативно-правовий акт застосовано, оскільки він є суб'єктом підприємницької діяльності, що здійснює діяльність з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку.

На підтвердження цього суду надано договір оренди землі N 60/09 від 20.05.2009 р., укладений позивачем з Комсомольською міською радою щодо передачі в оренду земель ринкової інфраструктури, державний акт на право власності на землю від 28.08.2001 р., наказ Управління економічного розвитку виконавчого комітету Комсомольської міської ради від 09.02.2001 р. N 23 "Про дозвіл на роботу ринку та затвердження режиму роботи ринку".

Таким чином, станом на час прийняття оскаржуваного Положення (29.07.2009 р.) та набрання ним чинності (21.08.2009 р. згідно публікації в "Урядовому кур'єрі" N 152 від 21.08.2009 р.) позивач як фізична особа - підприємець здійснював діяльність з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку.

Таким чином, наявність у позивача права звернення до суду в даному випадку є очевидною.

Заперечення представника відповідача, який стверджує, що після прийняття оскаржуваного Положення позивач позбавився права займатися вказаним видом діяльності, тому не може в даному випадку звернутися до суду, не приймаються до уваги, оскільки саме обмеження права позивача як фізичної особи - підприємця на зайняття цим видом діяльності і стало підставою для звернення до суду.

По-друге, щодо відповідності законодавству п. 3 Положення суд зазначає наступне.

Вказаним пунктом запроваджено обмеження щодо надання послуг з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку тільки суб'єктом господарювання, який є юридичною особою.

В документах, на підставі яких прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 р. N 868 "Деякі питання організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків", не міститься обґрунтування необхідності запровадження вказаного обмеження; присутній у судовому засіданні представник відповідача пояснень з цього приводу не надав.

Між тим запровадження вказаного обмеження суперечить чинному законодавству.

Відповідно до ст. 42 Конституції України ( 254к/96-ВР ) кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом. Держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускається зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) виключно законами України визначаються правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного законодавства.

Вказані положення Конституції України ( 254к/96-ВР ) кореспондуються з ч. 4 ст. 12 ГК України ( 436-15 ), згідно якої обмеження щодо здійснення підприємницької діяльності, а також перелік видів діяльності, в яких забороняється підприємництво, встановлюються Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та законом.

Таким чином, встановлення обмежень у праві займатися певними видами підприємницької діяльності, зокрема щодо здійснення певних видів підприємницької діяльності виключно у визначених організаційно-правових формах, може запроваджуватися лише на рівні законів України.

Крім того, згідно ч. 2 ст. 25 ГК України ( 436-15 ) органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб'єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб'єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції.

Реалізація Кабінетом Міністрів України своєї компетенції у сфері регулювання підприємницької діяльності обмежується вказаними нормами Конституції ( 254к/96-ВР ) та ГК України ( 436-15 ).

Зокрема, згідно п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ) Кабінет Міністрів України сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури.

Згідно ст. 45, 128 ГК України ( 436-15 ) підприємництво в Україні здійснюється в будь-яких організаційних формах, передбачених законом, на вибір підприємця; громадянин може здійснювати підприємницьку діяльність: безпосередньо як підприємець або через приватне підприємство, що ним створюється; із залученням або без залучення найманої праці; самостійно або спільно з іншими особами.

Вказані норми ГК України ( 436-15 ), а також норми інших чинних законів України жодних обмежень щодо права надавати послуги з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку не містять.

Таким чином, Кабінет Міністрів України, запроваджуючи вказане обмеження, вийшов за межі своєї компетенції, що є достатнім для визнання п. 3 Положення протиправним.

Згідно вищенаведеного суд задовольняє позовні вимоги в цій частині.

По-друге, щодо відповідності законодавству п. 5, 6 та 7 Положення в оскаржуваній частині суд зазначає наступне.

Згідно пояснень представника позивача п. 5 та 6 Положення ним оскаржуються у зв'язку з тим, що запроваджені ними вимоги не деталізовані належним чином, що позбавляє можливості суб'єктів господарювання їх виконувати.

Зокрема, щодо обов'язку створення та ведення реєстру укладених договорів оренди та суборенди торговельних місць, позивач посилається на відсутність затвердженої форми такого реєстру.

Проте відсутність затвердженої форми реєстру не може бути визнана достатньою підставою для визнання протиправним вказаного положення, оскільки обов'язковість укладення договорів оренди торговельних місць прямо передбачена постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 р. N 278, з відповідними змінами.

За умови наявності укладених договорів форма їх систематизації не впливає на можливість суб'єкта господарювання забезпечити ведення відповідного реєстру.

Крім того, сама по собі відсутність належної деталізації норми законодавства не може бути підставою для визнання її протиправною, тоді як може фактично унеможливити виконання певного обов'язку.

Щодо вимоги мати затверджений відповідним органом місцевого самоврядування план території ринку, то суд погоджується з представником відповідача, який зазначає про те, що перерахована інформація, що має міститися у плані, має бути в наявності у суб'єкта господарювання, за умови оформлення ним у встановленому порядку прав власності (користування) на земельну ділянку та об'єкти, що на ній розташовані.

Зокрема, згідно п. 7 Правил торгівлі на ринках, затверджених наказом Мінекономіки N 57/188/84/105, адміністрація ринку узгоджує з місцевим органом самоврядування режим роботи ринку; з територіальними установами державної санітарно-епідеміологічної служби, ветеринарної медицини, пожежного нагляду, архітектурно-будівельної комісії, державтоінспекції - проектну документацію щодо функціонального планування території ринку, розміщення приміщень, торговельних місць і об'єктів, їх кількості і розміру, забезпечення їх торговельно-технологічним обладнанням та забезпечує утримання території ринку й організацію продажу товарів відповідно до затвердженого плану.

Тобто вказані відомості фактично мають бути у наявності адміністрації ринку згідно іншого нормативно-правового акту - Правил торгівлі на ринках, тоді як сама по собі відсутність затвердженої форми плану не може бути підставою для визнання норми законодавства протиправною.

Щодо вимоги про завчасне (за рік) попередження про проведення робіт з реконструкції (переобладнання, модернізації) та закриття ринку, то визначення саме річного строку зроблене з врахуванням інтересів як суб'єкта господарювання, який надає послуги з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку, так і суб'єктів господарювання, які орендують вказані торговельні місця.

Обґрунтування протиправності запровадження саме такого строку фактично є міркуваннями позивача щодо його доцільності, оскільки посиланням на будь-які норми законодавства протиправність вказаної норми довести неможливо.

В цілому щодо вимог п. 5, 6, 7 Положення суд вважає за необхідне зауважити наступне.

Вказані вимоги спрямовані на упорядкування діяльності ринків та на забезпечення дотримання прав суб'єктів господарювання, які орендують торговельні місця на ринках.

Запроваджені додаткові вимоги до суб'єктів господарювання, які надають послуги з обслуговування та утримання торговельних місць на території ринку, фактично покладають на них додаткові обов'язки, проте це пов'язане з необхідністю забезпечити баланс інтересів між вказаними двома категоріями суб'єктів господарювання, що відповідає вимогам п. 8 ч. 3 ст. 2 КАС України ( 2747-15 ) щодо дотримання принципу пропорційності (дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення) при прийняття оскаржуваного Положення.

За таких обставин ці вимоги не можуть тлумачитися як порушення гарантій малого підприємництва, передбачених законодавством.

Згідно ч. 3 ст. 2 КАС України ( 2747-15 ) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як зазначено вище, на думку суду, п. 3 Положення прийнятий на порушення компетенції Кабінету Міністрів України; в іншій частині оскаржувані норми відповідають вимогам законодавства.

На підставі вищевикладеного, ст. 160 - 163, 186 КАС України ( 2747-15 ), суд ПОСТАНОВИВ:

1. Позовні вимоги задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та нечинним п. 3 Положення про основні вимоги до організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 р. N 868.

3. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

4. Стягнути з Державного бюджету України ( 2154-17 ) на користь ОСОБА_1 1,7 грн. судового збору.

5. Постанова може бути оскаржена в порядку ст. 186 КАС України ( 2747-15 ).

Повний текст постанови виготовлено і підписано 02.07.2010 р.

Головуючий, суддя: О.В.Головань

Судді: О.О.Власенкова

А.І.Савченко