КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
29.06.2010

Справа N 2-а-269/09/2670

Про визнання незаконною та скасування
постанови від 08.10.2008 року N 923

Київський апеляційний адміністративний суд у складі: головуючого - судді Зайцева М.П., суддів Собківа Я.М., Усенка В.Г., при секретарі Губа О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 травня 2009 року у справі за позовом Виконавчого комітету Харківської міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною та скасування постанови від 08.10.2008 року N 923, ВСТАНОВИВ:

Позивач Виконавчий комітет Харківської міської ради звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) про визнання незаконною та скасування постанови "Про порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів" від 08.10.2008 року N 923.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 травня 2009 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, Кабінет Міністрів України подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог позивача у повному обсязі, посилаючись на неповне з'ясування судом 1-ої інстанції обставин, що мають значення для справи, та на порушення норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

У судове засідання з'явилися представники сторін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача та представника відповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 202 КАС України ( 2747-15 ) підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України ( 254к/96-ВР ), органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.

Так, судом першої інстанції встановлено, що 08.10.2008 р. Кабінет Міністрів України затвердив своєю постановою від 08.10.2008 р. N 923 Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, а також визнав такими, що втратили чинність, постанови Кабміну від 22.09.2004 р. N 1243 "Про Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів", від 31.01.2007 р. N 88 "Про внесення змін до порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів" та пункт 4 змін, що вносяться до постанов Кабміну, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2007 р. N 1182.

Позивач вказує на те, що Кабінет Міністрів України видав оскаржувану постанову ( 923-2008 ) з перевищенням наданих йому Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України повноважень.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, колегія суддів апеляційної інстанції зважає на наступне.

Конституція України ( 254к/96-ВР ) визнає право за територіальною громадою та органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України, що цілком узгоджується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу.

Зазначена правова позиція викладена у Рішенні Конституційного Суду від 13.07.2001 N 11-рп/2001 у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів "район" та "район у місті", які застосовуються в пункті 29 частини першої статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції України, і поняття "організація управління районами в містах", яке вживається в частині п'ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій).

Виключно законами України визначаються повноваження органів місцевого самоврядування, а Кабінет Міністрів України може визначати лише порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів виконавчими органами місцевих рад.

Підпунктом 1 пункту "б" частини 1 статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад належать повноваження прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у порядку, встановленому законодавством, а зазначені повноваження являються, відповідно до зазначеної норми закону, делегованими.

Законодавчим актом, який встановлює порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів, є постанова Кабінету Міністрів України від 08.10.2008 N 923 "Про Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів".

У частині 3 статті 113 Конституції України ( 254к/96-ВР ) визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується законами і відповідно до пункту 10 статті 116 Конституції України ( 254к/96-ВР ) здійснює повноваження визначені Законом України.

Стаття 117 Конституції України ( 254к/96-ВР ) наголошує, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Саме порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів, тобто регламентація процедури здійснення таких дій відповідно до статей 92, 93 Конституції України ( 254к/96-ВР ), де визначається виключний перелік випадків, які повинні регулюватися нормами саме законів України, не належить до такого переліку. Тобто порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів як процедурне питання не відноситься до правового поля регулювання законом України.

Враховуючи вищенаведене, на підставі ч. 3 ст. 113, пункту десятого ст. 116, ч. 1 ст. 117, частини 2 ст. 120, частини 3 статті 143 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Кабінет Міністрів України, приймаючи постанову від 08.10.2008 N 923 "Про порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів", діяв в межах повноважень, визначених Конституцією ( 254к/96-ВР ) та Законом України "Про місцеве самоврядування" ( 280/97-ВР ).

Відповідно до пункту 2 Порядку ( 923-2008 ), прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів здійснюється комісією і полягає у підтвердженні нею готовності до експлуатації об'єктів нового будівництва. Пунктом 5 цього Порядку ( 923-2008 ) передбачено, що до складу приймальної комісії включаються також представники органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування та експлуатаційних організацій за їх згодою. Тобто, представник місцевого самоврядування приймає безпосередньо участь у прийнятті в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

Таким чином, у цьому Порядку ( 923-2008 ) Уряд передбачив форму та процедуру участі представників органів місцевого самоврядування під час прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

Позивач вважає, що органи місцевого самоврядування повинні утворювати державні приймальні комісії, які приймають в експлуатацію закінчені будівництвом об'єкти, що передбачалось пунктами 12 постанови Кабінету Міністрів України від 22.09.2004 N 1243 "Про порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів", яка втратила чинність 01.01.2009.

Враховуючи вищенаведене, слід зазначити, що підпунктом 1 пункту "б" частини 1 статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) не вказано про обов'язковість утворення приймальної комісії саме органами місцевого самоврядування та її очолювання представником органу місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 3 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2008 N 923, приймальна комісія утворюється інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю, яка відноситься до територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції.

Позивач зазначає, що відповідно до статті 30-1 Закону України "Про планування і забудову територій" ( 1699-14 ) в редакції Закону України від 12.12.2006 N 434-V передбачено, що "прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів здійснюється приймальними комісіями. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до законів".

Судом першої інстанції вказано, що "акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин", але судом не взято до уваги, що відповідно до статті 30-1 Закону України "Про планування і забудову територій" ( 1699-14 ) порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів затверджується саме Кабінетом Міністрів України відповідно до закону, тобто Кабінет Міністрів України діяв в межах компетенції та наділених повноважень.

Частиною 2 статті 11 КАС України ( 2747-15 ) встановлено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу ( 2747-15 ), і не може виходити за межі позовних вимог.

В своєму позові Виконавчий комітет Харківської міської ради просить суд визнати незаконною та скасувати в повному обсязі постанову Кабінету Міністрів України від 08.10.2008 N 923 "Про порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів".

Суд першої інстанції зазначає, що підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній компетенції органу, який видав цей акт, але не вказує в чому саме полягає невідповідність акту вищої юридичної сили.

Суд вказує, що умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, тому у адміністративного суду немає правових підстав для задоволення позову.

Статтею 171 КАС України ( 2747-15 ) встановлено особливості провадження в адміністративних справах щодо законності нормативно-правового акта чи відповідності його правовим актам вищої юридичної сили.

Здійснюючи розгляд адміністративної справи щодо нормативно-правового акта відповідно до цієї статті, суд обов'язково повинен застосовувати для його перевірки критерії, визначені частиною третьою статті 2 КАС України ( 2747-15 ).

Оскільки суд підійшов до вимог цієї процесуальної норми формально та ним не дотримано вимог статті 2 КАС України ( 2747-15 ) в частині перевірки чи прийнято оскаржуваний нормативно-правовий акт: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку, висновки суду є помилковими та необґрунтованими.

Кабінет Міністрів України при прийнятті оскаржуваної постанови ( 923-2008 ) діяв на виконання закону, за умов та обставин визначених ним, а також у межах повноважень, а саме: прийняте ним рішення та дії вчинені відповідно до встановлених законом повноважень, без перевищення їх. Під встановленими законом повноваженнями треба розуміти як ті, на наявність яких прямо вказує закон - так звані "прямі повноваження", так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідними для реалізації своїх функцій (завдань) - так звані "похідні повноваження".

В даному випадку повноваження Кабінету Міністрів України щодо затвердження порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів є прямими повноваженнями Кабінету Міністрі України, що прямо встановлено статтею 30-1 Закону України "Про планування і забудову територій" ( 1699-14 ), Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ), Закону України "Про архітектурну діяльність" ( 687-14 ).

Крім того, судом не досліджувався, чи прийнято оскаржуваний акт ( 923-2008 ) у спосіб, а саме, чи дотримано встановленої законом процедури і форми прийняття рішення. Цей факт підтверджується тим, що суд не дослідив та не дав належної оцінки документам, які були надані відповідачем як доказ, зокрема, не досліджено лист Міністерства регіонального розвитку та будівництва від 09.10.2008 N 12/19-022-59, пояснювальну записку Міністерства регіонального розвитку та будівництва та висновок Міністерства юстиції України, з яких вбачається, що проект доопрацьованої постанови ( 923-2008 ), яка оскаржується, відповідає актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується із актами такої ж юридичної сили.

Статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Таким чином, постанова Кабінету Міністрів України від 08.10.2008 N 923 "Про порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництва об'єктів" є законною та такою, що відповідає вимогам Закону України "Про планування і забудову територій" ( 1699-14 ), Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ), Закону України "Про архітектурну діяльність" ( 687-14 ).

Аналізуючи вище викладене, судова колегія прийшла до висновку, що відповідач діяв на підставі та в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та законами України, відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України ( 254к/96-ВР ), ч. 3 ст. 2 КАС України ( 2747-15 ).

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи призвели до неправильного вирішення справи, тому постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 травня 2009 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови по справі.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 202, 207, 212, 254 КАС України ( 2747-15 ), суд ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 травня 2009 року по справі N 2а-269/09/2670 - скасувати.

Прийняти нову постанову суду, якою у задоволенні позову Виконавчого комітету Харківської міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України "Про порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів" від 08.10.2008 року N 923 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст. 212 КАС України ( 2747-15 ).

Повний текст постанови виготовлений 2 липня 2010 року.

Головуючий, суддя

Судді: