О государственно-частном партнерстве

В социально-экономической сфере Украины за годы становления и развития государственности накопилось много проблем, решение которых сдерживается дефицитом необходимых средств. Курс Украины на инновационное развитие для создания конкурентоспособной отечественной экономики в условиях мировой глобализации нуждается в привлечении значительных инвестиций.

Ситуация усложнилась из-за негативного влияния финансово-экономического кризиса и нуждается в оперативном, а вместе с тем системном урегулировании.

В сложившихся условиях движущим фактором должно стать взаимодействие и тесное сотрудничество государства и негосударственного сектора экономики, привлечение частного капитала к решению государственных проблем и согласование бизнес-интересов в условиях рыночных отношений на договорной основе и на принципах партнерства.

Необходимо отметить, что государственно-частное партнерство в Украине де-факто развивается уже достаточно давно и вполне успешно применяется во многих сферах экономики, в частности, в сферах энергетики, строительства, недвижимости, машиностроения, туризма и спорта. Однако нормативно вопросы государственно-частного партнерства были урегулированы нечетко, так как отсутствовало четкое определение государственной политики в сфере партнерства между государством и частным бизнесом, основные принципы ее реализации.

Правовую основу сотрудничества между государством и частным бизнесом на основе партнерства, с учетом интересов сторон, призван решить Закон N 2404, который вступил в силу 31.10.2010 г.

Цели и задачи Закона N 2404

Концептуальной идеей, положенной в основу Закона N 2404, является взаимодействие государства с частными партнерами и основные принципы государственно-частного партнерства на договорной основе с целью более эффективного использования государственного имущества, привлечения инвестиций в экономику Украины, модернизации промышленной и социальной инфраструктуры, повышения качества товаров, работ и услуг.

Данный Закон предлагает абсолютно новый для Украины инновационный механизм сотрудничества между государственными и коммунальными организациями и частными компаниями. При этом государство допускает инвесторов к объектам инфраструктуры (дорогам, мостам, жилищно-коммунальному хозяйству, системе здравоохранения и образования), но продолжает управлять этими объектами, не передавая их в частные руки.

Принятие Закона N 2404 позволит привлечь инвестиции на инфраструктурные проекты, которые сегодня невозможно профинансировать из бюджета, а также мобилизовать ранее неиспользуемые ресурсы местных, региональных или международных частных секторов, которые ищут возможности для инвестиций в государственный сектор.

Особое значение Закон N 2404 имеет для подготовки к Евро-2012, а также - для развития депрессивных регионов.

Таким образом, существенная часть инвестиционных потребностей отраслей экономики Украины будет обеспечена через прямые инвестиции и выполнение инвестиционных обязательств частными партнерами. Привлечение инвесторов будет содействовать развитию интеграционных процессов.

Кроме того, иностранные компании будут способствовать выходу украинских предприятий на международные рынки капитала и привлечению новейших технологий в Украину. Привлечение частных партнеров к реализации проектов приведет к усилению конкуренции на рынках товаров (услуг), что, в свою очередь, будет способствовать удешевлению и повышению качества таких товаров (услуг).

У всех, ознакомившихся с текстом Закона N 2404, не возникнет сомнения, что Закон носит декларативный характер, то есть декларирует политику государства по государственно-частному партнерству, а также декларирует разделение ответственности и полномочий. Ни один частный партнер не пойдет на сотрудничество с нашим государством, если у него не будет гарантий, что взятые обязательства будут соблюдаться, прежде всего, государственными и коммунальными структурами. Таким образом, Закон N 2404 - скорее декларация, что мы будем придерживаться обязательств.

Такая «декларация» сегодня очень нужна как частным инвесторам, так и тем, кто переживает, что данный Закон может привести к потере государственного имущества.

Закон N 2404 защищает государственную собственность и устанавливает прозрачные и понятные правила отношений между частным партнером и государством относительно государственной собственности. Также Закон N 2404 устанавливает ряд принципов, которые сегодня очень необходимы для того, чтобы частные инвестиции вкладывались в те сферы, в которые государство не может вложить необходимых средств, например, жилищно-коммунальное хозяйство.

Форма государственно-частного партнерства очень распространена в мире, и во многих развитых странах, таких, как Швейцария, Великобритания, Франция, Германия, США, которые используют эту форму уже давно, около 20 лет. Имено на таких принципах в этих странах строятся дороги, коммуникации и, собственно, развивается вся инфраструктура и, соответственно, страна.

Суть государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство - это система отношений между государственными и частными партнерами, при реализации которых возможности обоих партнеров объединяются, с соответствующим распределением рисков, ответственности и для получения положительного конечного результата, взаимовыгодного сотрудничества на долгосрочной основе в создании (восстановлении) новых и модернизации действующих объектов, нуждающихся в привлечении инвестиций, и пользовании (эксплуатации) такими объектами.

На стороне частного партнера в договоре, который заключается в рамках государственно-частного партнерства, могут выступать несколько лиц, которые в соответствии с Законом N 2404 могут быть частными партнерами. Такие лица несут солидарную ответственность по обязательствам, предусмотренным договором, заключаемым в рамках государственно-частного партнерства.

Особенности участия на стороне частного партнера нескольких лиц в конкурсах на определение частного партнера для осуществления государственно-частного партнерства определяются Кабинетом Министров Украины. Получается, что Закон N 2404 значительно расширил полномочия Кабинета Министров Украины, предоставив ему права по определению участия на стороне частного партнера нескольких лиц в конкурсах на определение частного партнера для осуществления государственно-частного партнерства, что не соответствует cт. 13 Конституции Украины и ст. 5 ХК Украины.

А положения ст. 14 Закона N 2404 расширяют сферу влияния Кабинета Министров Украины, предоставляя ему полномочия по определению порядка проведения конкурса по определению частного партнера для государственно-частного партнерства относительно объектов коммунальной собственности, ограничивая полномочия собственников коммунального имущества и нарушая гарантии местного самоуправления.

К признакам государственно-частного партнерства относятся:

- обеспечение более высоких технико-экономических показателей эффективности деятельности, нежели в случае осуществления такой деятельности государственным партнером без привлечения частного партнера;

- продолжительность отношений (от 5 до 50 лет);

- передача частному партнеру части рисков в процессе осуществления государственно-частного партнерства;

- внесение частным партнером инвестиций в объекты партнерства из источников, не запрещенных законодательством.

Основные принципы государственно-частного партнерства

К основным принципам осуществления государственно-частного партнерства, согласно ст. 3 Закона N 2404, относятся:

- равенство перед законом государственных и частных партнеров;

- запрещение любой дискриминации прав государственных или частных партнеров;

- согласование интересов государственных и частных партнеров с целью получения взаимной выгоды;

- неизменность в течение всего срока действия договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства, целевого назначения и формы собственности объектов, которые находятся в государственной или коммунальной собственности или принадлежат Автономной Республике Крым, переданных частному партнеру;

- признание государственными и частными партнерами прав и обязанностей, предусмотренных законода-

тельством Украины и определенных условиями договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства;

- справедливое распределение между государственными и частными партнерами рисков, связанных с выполнением договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства;

- определение частного партнера на конкурсных принципах, кроме случаев, установленных законом.

Сфера применения государственно-частного партнерства

Согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 2404 государственно-частное партнерство применяется в таких сферах (рис. 1).

С Рисунком 1 можно ознакомиться: раздел "Справочники", подраздел "Приложения к документам", папка "Консультации".

Перечень сфер применения государственно-частного партнерства нуждается в уточнении. В частности, это касается отнесения к этой сфере деятельности «сбор, очистка и распределение воды», поскольку, согласно ст. 15 Закона о питьевой воде, хозяйственная деятельность в сфере питьевого водоснабжения включает:

- централизованное питьевое водоснабжение городов, других населенных пунктов;

- питьевое водоснабжение с помощью пунктов разлива питьевой воды (в том числе передвижных);

- производство фасуемой питьевой воды;

- питьевое водоснабжение с помощью индивидуальных и коллективных установок (устройств) подготовки питьевой воды.

Государственно-частное партнерство может применяться в других сферах деятельности, кроме видов хозяйственной деятельности, которые в соответствии с законом разрешено осуществлять исключительно государственным предприятиям, учреждениям и организациям.

Государственно-частное партнерство применяется с учетом особенностей правового режима относительно отдельных объектов и отдельных видов деятельности, установленных законом.

Необходимо отметить, что положения Закона N 2404, определяющие среди сфер применения государственно-частного партнерства сферу здравоохранения, не учитывают положения ст. 49 Конституции Украины в отношении бесплатной медицинской помощи.

Это может привести к нарушению конституционного права на здравоохранение, пос-кольку в государственных и коммунальных заведениях здравоохранения медицинская помощь предоставляется безвозмездно; существующая сеть таких заведений не может быть сокращена.

Осуществление государственно-частного партнерства в сферах, определенных частью первой этой статьи, предусматривает выполнение одной или нескольких таких функций:

- проектирование;

- финансирование;

- строительство;

- восстановление (реконструкция, модернизация);

- эксплуатация;

- поиск;

- обслуживание,

а также других функций, связанных с выполнением договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства.

Формами осуществления государственно-частного партнерства, согласно ч. 1 ст. 5 Закона N 2404, считаются:

- концессия;

- совместная деятельность;

- распределение продукции и другие договоры.

При этом вид договора, который будет заключаться в рамках государственно-частного партнерства, определяет орган, который будет принимать решение об осуществлении такого партнерства.

Законом N 2404 определены объекты, которые могут быть предметом государственно-частного партнерства, условия проведения конкурса по определению частного партнера, условия заключения договоров в рамках указанного партнерства, нормы относительно контроля за их выполнением и т.д.

Объекты государственно-частного партнерства

Объекты государственно-частного партнерства, согласно ст. 7 Закона N 2404, - это объекты, которые находятся в государственной или коммунальной собственности или принадлежат Автономной Республике Крым.

При этом объектами государственно-частного партнерства могут быть существующие, в частности, воссоздаваемые (реконструкцией, модернизацией, техническим переоснащением) объекты, в том числе участки недр, а также создаваемые или приобретенные объекты.

Передача объектов, которые находятся в государственной или коммунальной собственности или принадлежат Автономной Республике Крым, частному партнеру для выполнения условий договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства, не будет предопределять переход права собственности на эти объекты к частному партнеру.

Такие объекты будут подлежать возврату государственному партнеру после прекращения действия договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства. Объектами государственно-частного партнерства не могут быть объекты, по которым принято решение о приватизации. (ч. 4 ст. 7 Закона N 2404).

С учетом требований Конституции Украины необходимо было бы сделать исчерпывающим перечень сфер применения государственно-частного партнерства, видов договоров, по которым может осуществляться государственно-частное партнерство, а также объектов государственно-частного партнерства. В противном случае не избежать значительного расширения полномочий государственных органов и их должностных лиц, предусмотренных действующим законодательством Украины.

Использование земельных участков для осуществления
государственно-частного партнерства

При необходимости использовать земельный участок для осуществления государственно-частного партнерства государственный партнер должен обеспечить частному партнеру возможность использования такого участка на срок, установленный договором, заключенным в рамках государственно-частного партнерства (ч. 1 ст. 8 Закона N 2404).

Государственный партнер также должен разработать всю необходимую документацию по отводу земельных участков, а также другую документацию по землеустройству, которая в соответствии с законодательством необходима для предоставления земельного участка в пользование.

Государственный партнер должен согласовать документацию по землеустройству с соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в предусмотренном законодательством порядке, а в случаях, предусмотренных законом, - получить положительное заключение государственной землеустроительной экспертизы в порядке, определенном законом.

Необходимо отметить, что положения Закона N 2404 противоречат некоторым положениям нормативно-правовых актов в сфере земельных правоотношений, в частности расширен перечень документации землеустройства и оснований для ее разработки, изменен порядок предоставления земельных участков в пользование.

Финансирование работ по разработке (изготовлению) землеустроительной документации и ее экспертизе осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов или за счет средств лица, подавшего предложение об осуществлении государственно-частного партнерства.

Оплата работ по разработке (изготовлению) землеустроительной документации и ее экспертизе лицом, подавшим предложение об осуществлении государственно-частного партнерства, не создает для такого лица преимуществ в конкурсе по определению частного партнера в сравнении с другими участниками конкурса.

Документально подтвержденные расходы, осуществленные государственным партнером и/или лицом, подавшим предложение об осуществлении государственно-частного партнерства, на разработку (изготовление) документации по землеустройству и ее экспертизе, возмещаются частным партнером в соответствии с условиями договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства.

После прекращениядействия договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства, частный партнер обязан освободить земельный участок, предоставленный ему для осуществления государственно-частного партнерства.

Если в договоре о государственно-частном партнерстве предусматривается предоставление в пользование (эксплуатацию) и/или управление линий электропередачи, связи, трубопроводов, других линейных коммуникаций, относительно прокладки и эксплуатации которых установлен сервитут, то такой сервитут может осуществляться от имени государственного партнера частным партнером.

О наличии таких сервитутов указывается в условиях конкурса по определению частного партнера и в договоре, заключенном в рамках государственно-частного партнерства.

Источники финансирования
государственно-частного партнерства

Финансирование государственно-частного партнерства, согласно ст. 9 Закона N 2404, может осуществляться, в частности, за счет:

- финансовых ресурсов частного партнера;

- финансовых ресурсов, заимствованных в установленном порядке;

- средств государственного и местных бюджетов и т.п.

Особенности и порядок принятия решения об осуществлении
государственно-частного партнерства

Особенности и порядок принятия решения об осуществлении государственно-частного партнерства определены в разделе III Закона N 2404. В частности в статьях 10-13 Закона N 2404 соответственно определяется порядок:

- представления предложений об осуществлении государственно-частного партнерства;

- анализа эффективности осуществления государственно-частного партнерства;

- обоснования социально-экономических и экологических последствий осуществления государственно-частного партнерства;

- принятия решения об осуществлении государственно-частного партнерства.

Определение частного партнера для заключения договора (договоров) в рамках государственно-частного партнерства будет осуществляться исключительно на конкурсных основах. Если после объявления конкурса по определению частного партнера для осуществления государственно-частного партнерства на участие в указанном конкурсе подаст заявку лишь один претендент, то соответствующий договор может быть заключен уполномоченным органом с этим претендентом путем согласования с ним существенных условий договора, если иное не определено законами, регулирующими отношения, которые возникают в процессе заключения и выполнения договоров, предусмотренных ч. 1 ст. 5 Закона N 2404.

Если законами Украины, которые регулируют отношения, возникающие в процессе заключения договоров, предусмотренных ч. 1 ст. 5 данного Закона, установлен иной порядок проведения конкурса, то применяется порядок проведения конкурса, установленный такими законами.

Порядок проведения конкурса по определению частного партнера для осуществления государственно-частного партнерства относительно объектов государственной, коммунальной собственности или объектов, принадлежащих Автономной Республике Крым, устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Требования к проведению такого конкурса определены в ст. 15 Закона N 2404 (рис. 2).

С Рисунком 2 можно ознакомиться: раздел "Справочники", подраздел "Приложения к документам", папка "Консультации".

Заключение договора в рамках государственно-частного партнерства будет осуществляться органами, которые приняли решение об осуществлении государственно-частного партнерства, с победителем конкурса на условиях, установленных таким конкурсом (ст. 17 Закона N 2404).

Государственная поддержка, согласно ст. 18 Закона N 2404, государственно-частного партнерства может предоставляться, в частности:

- предоставлением государственных гарантий, гарантий Автономной Республики Крым и местного самоуправления;

- финансированием за счет средств государственного или местных бюджетов и других источников согласно общегосударственным и местным программам и т.п.

При этом решение о предоставлении государственной поддержки будет приниматься в зависимости от права собственности на объект государственно-частного партнерства соответственно Кабинетом Министров Украины или уполномоченным им органом исполнительной власти, органами местного самоуправления или Советом министров Автономной Республики Крым в соответствии с законом.

Порядок предоставления государственной поддержки устанавливается Кабинетом Министров Украины. Следует отметить, что это противоречит ст. 95 Конституции Украины, в соответствии с которой исключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются любые расходы государства на общественные нужды общества, размер и целевое направление этих расходов.

Также не учтены требования статей 6 и 19 Конституции Украины, в соответствии с которыми органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основе, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

Кроме того, положения относительно оказания государственной поддержки местных бюджетов не соответствуют нормам ст. 85 БК Украины, поскольку государство может передать Совету министров Автономной Республики Крым или органам местного самоуправления право на осуществление расходов лишь при условии соответствующей передачи бюджетных ресурсов в виде закрепленных за соответствующими бюджетами общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей) или их части, а также трансфертов из Государственного бюджета Украины.

Гарантии прав частных партнеров определены в ст. 20 Закона N 2404. К полномочиям уполномоченного органа исполнительной власти по вопросам государственно-частного партнерства, в частности, отнесены:

- организация проверки выполнения договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства;

- подготовка предложений и осуществление мероприятий по формированию и реализации единой государственной политики в сфере государственно-частного партнерства;

- проведение мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере государственно-частного партнерства;

- содействие защите законных прав и интересов государственных и частных партнеров в процессе осуществления государственно-частного партнерства;

- содействие досудебному урегулированию споров между частными и государственными партнерами;

- подача исков о расторжении договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства, объектами которых являются объекты государственной собственности, в случае нарушения частными партнерами условий таких договоров и т.п.

Передача государственному органу в сфере государственно-частного партнерства полномочий по подаче исков о расторжении договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства, противоречит положениям ч. 2 ст. 651 ГК Украины, в соответствии с которой договор может быть изменен или расторгнут по решению суда по требованию одной из сторон такого договора.

Гарантии прав частных партнеров

Государство гарантирует соблюдение установленных законодательством Украины условий для осуществления деятельности частных партнеров, связанной с выполнением договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства, соблюдение прав и законных интересов частных партнеров (ч. 1 ст. 20 Закона N 2404).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица не имеют права вмешиваться в деятельность частных партнеров, связанную с осуществлением государственно-частного партнерства, кроме случаев, установленных законом.

В случае принятия органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, нарушающих права частных партнеров, убытки, нанесенные им в результате принятия таких решений, подлежат возмещению в полном объеме.

То есть частные партнеры имеют право на возмещение убытков, нанесенных им в результате действий, бездействия или ненадлежащего выполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами своих обязанностей, предусмотренных законодательством Украины, в порядке, установленном законодательством Украины.

Однако это не согласуется со статьями 6, 19 и 92 Конституции Украины, поскольку принципы гражданско-правовой ответственности деяний, которые являются преступлениями, административными или дисциплинарными правонарушениями, и ответственность за них определяются исключительно законом.

Заключение

Государственно-частное партнерство в Украине регулируется большим массивом нормативно-правовых актов (Конституция Украины, ГК Украины, ХК Украины, Закон о концессиях, Закон о концессиях автодорог, Закон о разделе продукции, Закон о финансовом лизинге, Закон об аренде госимущества, Закон об управлении объектами госсобственности и другие законы и подзаконные нормативно-правовые акты).

Недостатки законодательной базы главным образом заключались в отсутствии четкого определения государственной политики отношений, которые складывались между государством и/или территориальными громадами, с одной стороны, и субъектом хозяйствования, действующим на основе частной формы собственности, с другой стороны, для взаимовыгодного сотрудничества на срочной основе с целью реализации общественно-значимых проектов, достижения социального и экономического эффекта.

В таких условиях, в свете приближающегося Евро-2012, принятие единого нормативно-правового акта, регламентирующего отношения в сфере государственно-частного партнерства, очень актуально.

Таким нормативно-правовым актом как раз и выступил Закон N 2404, который определил организационно-правовые основы взаимодействия государственных партнеров с частными партнерами и основные принципы государственно-частного партнерства на договорной основе.

С целью выполнения норм Закона N 2404 внесены изменения в следующие законодательные акты: ЗК Украины, Закон о ценах, Закон о местном самоуправлении, Закон о местных госадминистрациях, Закон о концессиях, Закон об аренде земли, Закон о жилищно-коммунальных услугах (раздел VI «Заключительные и переходные положения» Закона N 2404).

Список использованных документов

БК Украины - Бюджетный кодекс Украины

ГК Украины - Гражданский кодекс Украины

ЗК Украины - Земельный кодекс Украины

ХК Украины - Хозяйственный кодекс Украины

Закон N 2404 - Закон Украины от 01.07.2010 г. N 2404-VI «О государственно-частном партнерстве»

Закон об аренде госимущества - Закон Украины от 10.04.1992 г. N 2269-ХП «Об аренде государственного и коммунального имущества»

Закон об аренде земли - Закон Украины от 06.10.1998 г. N 161-XIV «Об аренде земли» в редакции от 02.10.2003 г. N 1211-IV

Закон о жилищно-коммунальных услугах - Закон Украины от 24.06.2004 г. N 1875-IV «О жилищно-коммунальных услугах»

Закон о концессиях - Закон Украины от 16.07.1999 г. N 997-XIV «О концессиях»

Закон о концессиях автодорог - Закон Украины от 14.12.1999 г. N 1286-XIV «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог» в редакции от 15.01.2009 г. N 891-VI

Закон о местных госадминистрациях - Закон Украины от 09.04.1999 г. N 586-XIV «О местных государственных администрациях»

Закон о местном самоуправлении - Закон Украины от 21.05.1997 г. N 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине»

Закон о питьевой воде - Закон Украины от 10.01.2002 г. N 2918-III «О питьевой воде и питьевом водоснабжении»

Закон о разделе продукции - Закон Украины от 14.09.1999 г. N 1039-XIV «О соглашениях о разделе продукции»

Закон об управлении объектами госсобственности - Закон Украины от 21.09.2006 г. N 185-V «Об управлении объектами государственной собственности»

Закон о финансовом лизинге - Закон Украины от 16.12.1997 г. N 723/97-ВР «О финансовом лизинге» в редакции от 11.12.2003 г. N 1381-IV

Закон о ценах - Закон Украины от 03.12.1990 г. N 507-ХII «О ценах и ценообразовании»

“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, N 45 (775),
8 ноября 2010 г.
Подписной индекс 40783