ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
07.09.2010 N 2а-4429/09/2670
Про оскарження постанови від 05.03.2009 р. N 278
Окружний адміністративний суд міста Києва колегією суддів Пилипенко О.Є. (головуючий), ОСОБА_1, ОСОБА_2, при секретарі - Ісаковій Є.К., за результатами розгляду у відкритому судовому засіданні адміністративної справи.
За позовом 1) Одеської обласної асоціації
роботодавців Півдня України
2) Підприємства облспоживспілки
"Госпрозрахункове об'єднання ринків
м. Вінниці"
3) Товариства з обмеженою
відповідальністю "Кременчуцька
торгова гільдія"
4) Приватного підприємства "Колібріс"
5) Миколаївської обласної спілки
товариств
6) Закритого акціонерного товариства
"Сігма-Спорт"
7) Підприємства Харківської
облспоживспілки "Олексіївський
ринок"
Комерційного підприємства
Миколаївської громадської
організації Футбольний клуб
"Миколаїв"
До Кабінету Міністрів України
Треті особи: 1) Міністерство економіки України
2) Державний комітет з питань
регуляторної політики та
підприємництва
3) Підприємство облспоживспілка
"Роменський ринок"
4) Підприємство споживчої кооперації
"Шосткинський ринок" Сумської
обласної спілки споживчих товариств
5) Підприємство облспоживспілки
Конотопський ринок
6) Підприємство "Ринок"
Олександрійського
райспоживтовариства
7) Колективне підприємство "Ринок"
Бобринецького районного споживчого
товариства
8) ОСОБА_3 райспоживтовариства
9) ОСОБА_4
10) ОСОБА_5
11) ОСОБА_6
12) ОСОБА_7
13) ОСОБА_8
14) ОСОБА_9
15) ОСОБА_10
16) ОСОБА_11
17) ОСОБА_12
18) ОСОБА_13
19) ОСОБА_14
20) ОСОБА_15
21) Товариство з обмеженою
відповідальністю "Промтоварний
ринок"
22) Концерн "Веселка"
23) Громадська організація "Захист прав
споживачів і малого бізнесу"
24) ОСОБА_16
25) ОСОБА_17
26) ОСОБА_18
27) Гайсинська районна громадська
організація "Асоціація підприємців
і промисловців"
28) Черкаська міська профспілкова
організація Черкаської обласної
профспілки "Солідарність"
29) Профспілка захисту підприємців
м. Хмельницького
30) Обласна громадська організація
"Підприємець Харківщини"
31) Чернігівська профспілка підприємців
"Єдність"
32) Фізична особа - підприємець
ОСОБА_19
33) ТОВ Виробничо-комерційна фірма
"Укрюжавтотехсервіс"
34) ОСОБА_20
35) ОСОБА_21
36) Приватне підприємство
"Ринок "Южний"
37) ОСОБА_22
38) ОСОБА_23
39) ОСОБА_24
40) Підприємство Коростишівської
райспоживспілки "Кооперативний
ринок"
41) Хмельницьке міське споживче
товариство "Кооператор"
42) Кооперативне підприємство
"Райкоопринкторг"
Страконтянтинівського Райся
43) ТОВ "Торговий дім "Тісса"
44) Дочірнє підприємство "Ринок Дубово"
45) Товариство з обмеженою
відповідальністю "Речовий ринок
"Торговий дім "Бартерсервіс"
46) Приватне підприємство - ринок
"Житомирський"
47) Обласне об'єднання колгоспних
ринків Черкаської облспоживспілки
48) Підприємство споживчої кооперації
"Смотрич" Городоцького районного
споживчого товариства
49) Власне підприємство Дунаєвецького
районного споживчого товариства
Кооперативного підприємства
"Дунаєвецький ринок"
50) Міськкоопторг Красилівської
райспоживспілки
51) ОСОБА_25 районного споживчого
товариства
52) Кооперативне підприємство "Ринок"
Теофіпольської районної спілки
споживчих товариств"
53) Кооперативне підприємство
"Ринково-заготівельний комплекс"
Ізяславського районного
Споживчого товариства
Про оскарження постанови від
05.03.2009 р. N 278.
За участю
представників сторін
від позивача 1: ОСОБА_26, посвідчення (...)
від позивача 2: ОСОБА_27, за дов. (...)
від позивача 3: не з'явився
від позивача 4: ОСОБА_28
від позивача 5: ОСОБА_29, за дов. (...)
від позивачів: 6, 7, 8: не з'явилися
від відповідача: ОСОБА_30, за дов.
від третьої особи 1: ОСОБА_31, за дов. (...)
від третьої особи 2: не з'явився
від третьої особи 21: ОСОБА_32
від третьої особи 41: М., паспорт (...), ОСОБА_33, за дов.
від ін. третіх осіб: не з'явилися.
ВСТАНОВИВ:
Одеська обласна асоціація роботодавців Півдня України звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовними вимогами до Кабінету Міністрів України про визнання постанови від 05.03.2009 р. N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на рахунках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи" протиправною та нечинною.
В подальшому до суду з аналогічними позовними вимогами звернулися Підприємство облспоживспілки "Госпрозрахункове об'єднання ринків м. Вінниці", Товариство з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька торгова гільдія", Приватне підприємство "Колібріс", Миколаївська обласна спілка товариств, Закрите акціонерне товариство "Сігма-Спорт", Підприємство Харківської облспоживспілки "Олексіївський ринок", Комерційне підприємство Миколаївської громадської організації Футбольний клуб "Миколаїв", ухвалами суду від 14.10.2009 р., 19.11.2010 р., 17.12.2009 р., 18.02.2010 р., 08.04.2010 р. справи були об'єднані в одну N 2а-4429/09/2670.
15.06.2010 р. та 22.06.2010 р. від позивача 1 та позивача 5 через Відділ документального обігу та контролю надійшли уточнення адміністративного позову, в яких просить суд визнати незаконною та скасувати постанову Кабміну від 05.03.2009 р. N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на рахунках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи".
Позовні вимоги мотивовані тим, що приймаючи спірну постанову Кабмін порушив вимоги встановлені ст. 191 Господарського кодексу України ( 436-15 ) та ст. 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ), чим були порушені принципи господарювання в Україні, принципи державної політики цін, порушено встановлені законом засоби регулювання цін у державі. Крім того, відповідач порушив основи правопорядку у сфері господарювання (ст. 5 Господарського кодексу України) ( 436-15 ), загальні принципи господарювання (ст. 6 Господарського кодексу України) ( 436-15 ), здійснив перевищення меж державного регулювання економічними процесами, порушив принцип ринкового саморегулювання, принцип балансу та паритетності, економічної виваженості та обґрунтованості.
Представник відповідача адміністративний позов не визнав, свою позицію виклав в запереченнях на позов, в яких просив в задоволенні вимог відмовити, оскільки позов є безпідставним та необґрунтованим. Вважає, що оскаржувана постанова відповідає чинному законодавству та видана в межах повноважень Уряду.
Треті особи залучені на стороні позивачів підтримали позицію останніх та просили адміністративний позов задовольнити.
Треті особи залучені на стороні відповідача в задоволенні адміністративного позову просили відмовити.
Проаналізувавши матеріали справи та пояснення учасників судового процесу, суд приходить до наступних висновків.
05.03.2009 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на рахунках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи", якою вніс зміни у абзац 28 пункту 12 до постанови N 1548 від 25.12.96 р. "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)", а саме редакцію абзацу 28 пункту 12 додатка до постанови від 25.12.96 р. N 1548 виклав у такій редакції:
"граничні розміри плати за послуги, що надаються у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів; граничні рівні цін, нормативи рентабельності (у розмірі не вище 20 відсотків) за надання в оренду торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів".
В результаті цього Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міська державна адміністрація набули повноважень додатково встановлювати граничні рівні цін, нормативи рентабельності (у розмірі не вище 20 відсотків) за надання в оренду торгових приміщень 9 площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.
Крім того, оскаржуваною постановою Кабінет Міністрів України затвердив примірний договір оренди ( 278-2009 ) торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів (з включенням послуг з їх обслуговування), зобов'язав Міністерство економіки України та Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва розробити порядок розрахунку цін на послуги та оренду торгових приміщень (площ) та їх обслуговування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів, а також зобов'язав Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації вжити заходи щодо недопущення зростання цін та запровадити на період до подання фінансово-економічної кризи у порядку, встановленому законодавством, регулювання цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.
На думку позивачів спірна постанова ( 278-2009 ) є економічно необґрунтованою та суперечить вимогам чинного законодавства, що призводить до порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачів, а тому останні і звернулися до суду за їх захистом.
Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, колегія суддів вважає, що вимоги позивача підлягають задоволенню виходячи з наступного.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією ( 254к/96-ВР ) межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією ( 254к/96-ВР ) і законами України (ч. 2 ст. 120 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Статтею 19 Конституції України ( 254к/96-ВР ) передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.
Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина 1 статті 117 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).
Відповідно до ч. 2 ст. 8 Конституції України ( 254к/96-ВР ), закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України ( 254к/96-ВР ) і повинні відповідати їй.
Згідно зі ст. 113 Конституції України ( 254к/96-ВР ), Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ) до повноважень Уряду включено забезпечення проведення державної політики цін та здійснення державного регулювання ціноутворення з обов'язковим інформуванням Антимонопольного комітету України.
В свою чергу, основні принципи встановлення і застосування цін і тарифів та організацію контролю за їх дотриманням, порядок регулювання ціноутворення встановлюється Законом України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ).
Згідно з статтею 8 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) державне регулювання цін і тарифів здійснюється шляхом встановлення:
- державних фіксованих цін (тарифів);
- граничних рівнів цін (тарифів) або граничних відхилень від державних фіксованих цін і тарифів.
Стаття 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) передбачає повноваження Уряду у сфері забезпечення державної політики цін, а саме Кабінет Міністрів України:
- забезпечує здійснення в республіці державної політики цін;
- визначає перелік продукції, товарів і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного регулювання, крім сфери телекомунікації;
- визначає повноваження органів державного управління в галузі встановлення і застосування цін (тарифів), а також по контролю за цінами (тарифами).
Отже, Законом ( 507-12 ) визначено конкретні форми і способи реалізації відповідачем своїх повноважень у сфері забезпечення державної політики цін, які в силу ст. 19 Конституції України ( 254к/96-ВР ) є вичерпними і дотримання яких є безумовним обов'язком відповідача.
Разом з тим, враховуючи вимоги ст. 8 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) передумовою прийняття відповідачем нормативно-правового акта, яким визначаються повноваження органів державного регулювання в галузі встановлення і застосування державних фіксованих цін і тарифів або граничних рівнів цін (тарифів), або граничних відхилень від фіксованих цін і тарифів, є затвердження відповідачем, власне, переліку продукції товарів і послуг, відносно яких запроваджується державне цінове регулювання.
Проте, в даному випадку відповідач вніс зміни до нормативно-правового акта - постанови від 25.12.96 р. N 1548 "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)". Постанова не затверджує перелік продукції, товарів і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління, про який йдеться у абз. 3 ст. 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ).
Уряд не приймав нормативно-правового акта, яким би був затверджений перелік продукції, товарів і послуг, і до якого включалося б надання в оренду торгових приміщень (площ), на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.
Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що порушення відповідачем чинного публічно-правового порядку у сфері державного регулювання цін, полягає у недотриманні способу здійснення державної політики цін, а саме включення до компетенції Ради міністрів автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій питання цінового регулювання відносно певного ресурсу без попереднього затвердження переліку продукції, товарів, послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління, до якого включено такий ресурс. Внаслідок цього без належних на те правових підстав відбулася підміна способів державного цінового регулювання, що, крім іншого, призвело до необґрунтованого включення до його об'єктів такого економічного ресурсу як оренда торгових приміщень (площ), на ринках продовольчих та непродовольчих товарів.
Так, відповідно до абз. 3 ст. 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) Уряд визначає перелік лише продукції, товарів і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами.
Статтею 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) встановлено, що державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються на ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, на товари і послуги, що мають вирішальне соціальне значення, а також на продукцію, товари і послуги, виробництво яких зосереджено на підприємствах, що займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.
Із зазначеної норми закону випливає, що, крім продукції, товарів, послуг, в якості об'єктів державного цінового регулювання можуть виступати й інші ресурси. Тобто, продукція, товари та послуги є окремою категорією ресурсів і не відображають всі економічні цінності, які перебувають в цивільному та господарському обігу.
Разом з тим, Уряд не має права на вповноваження органів управління затверджувати державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи відносно інших ресурсів, ніж продукція, товари і послуги.
При цьому, оренда, за своєю правовою природою не відноситься до поняття продукції, товарів або послуг.
Зокрема обіг економічних цінностей, в тому числі оренда торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів, відбувається в межах цивільних правовідносин, що регулюються Цивільним кодексом України ( 435-15 ), а між суб'єктами господарювання - Господарським кодексом України ( 436-15 ).
Відповідно до ч. 1 ст. 759 Цивільного кодексу України ( 435-15 ) за договором найму (оренди) наймодавець передає або зобов'язується передати наймачеві майно у користування за плату на певний строк. Частиною 1 ст. 762 Цивільного кодексу України ( 435-15 ) визначено, що за користування майном з наймача справляється плата, розмір якої встановлюється договором найму. Частина 1 статті 785 даного Кодексу ( 435-15 ) встановлює обов'язок, наймач у разі припинення договору негайно має повернути наймодавцеві річ у стані, в якому вона була одержана, з урахуванням нормального зносу, або у стані, який було обумовлено в договорі. Аналогічні норми містяться у ст. ст. 283, 286 Господарського кодексу України ( 436-15 ). Таким чином, предмет оренди становлять цивільні правовідносини щодо платного користування певним майном.
В той час, статтею 775 Цивільного кодексу України ( 435-15 ) встановлено, що наймачеві належить право власності на плоди, продукцію, доходи, одержані ним у результаті користування річчю, переданою у найм. Таким чином, у сфері оренди торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках, продукцією є, відповідно, дохід, отриманий орендарем (наймачем), від використання об'єкту оренди. Це ж підтверджується положеннями ст. ст. 655, 264, 265 Господарського кодексу України ( 436-15 ), відповідно до яких обіг продукції (товарів) становить сферу матеріально-технічного постачання та збуту, за яким відбувається передача (поставка) у зумовлені строки (строк) другій стороні - покупцеві товару (товарів), а покупець зобов'язується прийняти вказаний товар (товари) і сплатити за нього певну грошову суму. Відповідно ціна продукції або товару може виступати об'єктом державного цінового регулювання лише у відносинах матеріально-технічного постачання та збуту, які передбачають оплатний перехід права власності на продукцію (товар) від однієї особи до іншої. Внаслідок цього поняття "продукція" і "товар" не охоплюють такого правового явища як оренда та є відмінним по суті.
Стосовно співвідношення послуги та оренди суд звертає увагу на наступне.
Частиною 1 ст. 901 Цивільного кодексу України ( 435-15 ) передбачено, що за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов'язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов'язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.
Разом з тим, споживання майна в межах зобов'язань оренди прямо виключається актами законодавства, зокрема ст. ст. 759, 785 Цивільного кодексу України ( 435-15 ), ст. 283 Господарського кодексу України ( 436-15 ).
На відмінності зобов'язань щодо надання послуг та зобов'язань оренди наголошено Міністерством юстиції України в листі від 23.02.2004 р. N X-11-19. Зокрема, надаючи роз'яснення деяким положенням Цивільного кодексу України ( 435-15 ), Міністерство юстиції України відзначило наступне.
Відповідно до статей 759 та 760 Цивільного кодексу України ( 435-15 ) за договором найму (оренди) наймодавець передає або зобов'язується передати наймачеві майно у користування за плату на певний строк.
Предметом договору найму може бути річ, яка визначена індивідуальними ознаками і яка зберігає свій первісний вигляд при неодноразовому використанні (неспоживна річ). Предметом договору найму можуть бути майнові права.
У той же час відповідно до статті 901 названого вище Кодексу ( 435-15 ) за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов'язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов'язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.
Таким чином, предметом договору про надання послуг та договору найму є різні об'єкти цивільних прав. Так, предметом договору найму є неспоживча річ (стаття 760 Кодексу) ( 435-15 ), а предметом договору про надання послуг є послуга, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності (стаття 901 Кодексу) ( 435-15 ).
Враховуючи наведене, суд прийшов до висновку, що договір найму (оренди) не може бути віднесений до договору про надання послуг.
На відмінності понять послуга та оренда наголошується і в оскаржуваній постанові, яка відмежовує граничні розміри плати за послуги, що надаються у торговельних об'єктах, від граничних рівнів цін, нормативів рентабельності за надання в оренду торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.
В разі тотожності цих категорій прийняття постанови N 278 від 05.03.2009 р. вбачалося б неефективним, оскільки абзац 12 додатка до постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.96 р. N 1548 в попередній редакцій і так передбачав включення до компетенції відповідних органів управління визначення "граничного розміру плати за послуги, що надаються ринками з продажу продовольчих та непродовольчих товарів".
Отже, спірною постановою ( 278-2009 ) без належних на те юридичних підстав розширено повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо регулювання цін і тарифів, які встановлюються у відносинах оренди торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.
Крім порушення способів впровадження регулювання цін, та об'єктів регулювання відповідач допустив порушення допустимих умов державного цінового регулювання.
Так, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) передбачає три виключні умови впровадження державних фіксованих та регульованих цін і тарифів, а саме державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються на:
- ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін;
- на товари і послуги, що мають вирішальне соціальне значення;
- на продукцію, товари і послуги, виробництво яких зосереджено на підприємствах, що займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.
За своїм змістом спірна постанова ( 278-2009 ) є регуляторним актом в розумінні ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ), оскільки відноситься до нормативно-правового акта, окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин.
Відтак, на порядок прийняття та впровадження в дію зазначеного регуляторного акта поширюються вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ) (ст. 3 Закону) ( 1160-15 ).
Статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ) до принципів державної регуляторної політики віднесені:
- доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин метою вирішення існуючої проблеми;
- адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;
- ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
- збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
- передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також; планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
- прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
В свою чергу, зазначені принципи реалізуються шляхом підготовки аналізу регуляторного впливу (абз. 11 ст. 1, абз. 3 ст. 5 Закону) ( 1160-15 ), який має містити обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекта регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
Отож, засадами державної регуляторної політики встановлюється необхідність доведення регуляторним органом необхідності прийняття та впровадження в дію кожного окремого регуляторного акта.
В даному випадку, відповідно до преамбули постанови від 05.03.2009 р. N 278, вона прийнята з метою стабілізації цін на споживчому ринку і посилення боротьби з монопольними проявами в умовах фінансово-економічної кризи та відповідно до статей 4 і 8 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ).
Проте такі умови державного регулювання цін ч. 1 ст. 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) не передбачені. Не посилався відповідач, як розробник проекта постанови від 05.03.2009 р. N 278, на зазначені допустимі умови його запровадження і під час складання аналізу регуляторного впливу.
Більше того, регулювання ціни на оренду торгових приміщень (площ) у торгівельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів об'єктивно не зможе справити визначального впливу на загальний рівень і динаміку цін. Це обумовлюється тим, що зниження таких цін навіть у кілька разів не викличе зниження кінцевих цін на товари, які реалізуються на даних торгівельних об'єктах, ринках, так як ціни на майже всі товари, якими здійснюється торгівля на ринках, є вільними та встановлюються продавцями на власний розсуд в порядку ст. 7 Закону України "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ).
Також, не можна обґрунтовувати державне регулювання цін на оренду торгових приміщень (площ) та торгового устаткування і наявністю вирішального соціального значення такого ресурсу, оскільки, переважно, у дані відносини вступають суб'єкти підприємницької діяльності (суб'єкти роздрібної та дрібно-гуртової торгівлі). Зазначена частина громадян не є у відсотковому відношенні до загальної кількості населення України основною групою, тому регулювання (фактично зниження) на їх користі цін на оренду торгових приміщень (площ) та торговельного устаткування на ринках не має вирішального соціального значення для населення.
Крім того, слід зазначити, що адміністрації ринків, які надають в оренду торгові приміщення (площі) та торговельне устаткування, не займають монопольного становища та не мають статусу монополістів, що виключає третю з передбачених у ч. 1 ст. 9 Закону "Про ціни і ціноутворення" ( 507-12 ) умов державного цінового регулювання.
Так, з огляду на наведене, спірна постанова ( 278-2009 ) прийнята без врахування вимог ст. 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ), а також ст. 6 Господарського кодексу України ( 436-15 ), якою, крім іншого, встановлені принципи обмеження державного регулювання економічних процесів у зв'язку з необхідністю забезпечення соціальної спрямованості економіки, добросовісної конкуренції у підприємництві, свобода підприємницької діяльності у межах, визначених законом; вільний рух капіталів, товарів та послуг на території України; заборона незаконного втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини.
Крім усього вищенаведеного, суд акцентує увагу на наступному.
У висновку Міністерства юстиції України від 16.03.2009 р., складеного за результатами правової експертизи проекта постанови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо стабілізації цін за надання (оренду) торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи", зазначається, що проект постанови не погоджено у зв'язку із невідповідністю постанови актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та вимогам нормопроектувальної техніки. Також, у висновку було відзначено, що проект поданий з порушенням вимог, передбачених Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Уряду від 18 липня 2007 р. N 950. Так, відсутні погодження Міністерства фінансів та Міністерства економіки відсутні.
Суд звертає увагу на те, що погодження Міністерства фінансів України та Міністерства економіки України були відсутніми станом на 16 березня 2009 р. (дата висновку Міністерства юстиції України) у той час, коли оскаржувана постанова Кабміну N 278 була прийнята - 5 березня 2009 р.
Що ж стосується власне довідки Кабміну про погодження оскаржуваної постанови, то дана довідка датована - 20 березня 2009 р., тобто через 15 днів після прийняття спірної постанови ( 278-2009 ).
Крім зазначеного вище, при прийнятті оскаржуваної постанови ( 278-2009 ) були порушені вимоги Регламенту Кабінету Міністрів України ( 950-2007 ), які містяться у п. 3 параграфа 42 Регламенту ( 950-2007 ).
Так, п. 3 встановлює, що проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів України готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ), та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Уряду від 11.03.2004 р. N 308.
Методика ( 308-2004 ) встановлює вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта (далі - аналіз), проект якого розроблений регуляторним органом. Аналіз проводиться до оприлюднення проекта акта. Вимоги цієї Методики ( 308-2004 ) не поширюються на проекти регуляторних актів, розроблювані Національним банком.
Пунктом 13 цієї ж Методики ( 308-2004 ) передбачено, що результати аналізу викладаються у письмовій формі і підписуються розробником проекта, а в разі, коли розробником проекта є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація, - керівником органу, установи чи організації.
Проте, незважаючи на зазначені вище вимоги щодо прийняття регуляторних актів Кабінету Міністрів України, а ні Кабмін, а ні Держкомпідприємництво не надали суду письмові результати проведеного аналізу впливу постанови Уряду N 278, підписані керівником Держкомпідприємництва як її розробником.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач як вищий орган у системі органів виконавчої влади приймаючи спірну постанову ( 278-2009 ) вийшов за межі наданих йому повноважень, а оскаржувана постанова є такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства.
Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивачів.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу ( 2747-15 ).
Доказів, які б спростовували доводи позивачів, відповідач суду не надав.
Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
В супереч наведеним вимогам, відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів правомірності прийнятого ним рішення.
Згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.
Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акта вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині (ч. 8 ст. 171 КАС України) ( 2747-15 ).
Проаналізувавши матеріали справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги належить задовольнити, а саме необхідно визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 р. N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на рахунках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи".
Частиною 1 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ) передбачається, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати стягненню з Державного бюджету України ( 2154-17 ).
Відповідно до ч. 11 ст. 171 КАС України ( 2747-15 ), резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акта вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
Керуючись ст. ст. 2, 6, 7, 17, 94, 158, 162, 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), Окружний адміністративний суд міста Києва ПОСТАНОВИВ:
1. Адміністративний позов задовольнити.
2. Визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 р. N 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на рахунках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи".
3. Судові витрати в сумі 3 грн. 40 коп. присудити на користь позивачів за рахунок Державного бюджету України ( 2154-17 ).
Постанова набирає законної сили відповідно до ч. 1 ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ).
Постанова може бути оскаржена в порядку ст. 186 Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ).
Дата підписання повного тексту постанови: 17.09.2010 р.
Головуючий, суддя О.Є.Пилипенко
Суддя
Суддя