КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
10 червня 2010 року N 16-рп/2010
м. Київ

Справа N 1-36/2010

Рішення
Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
58 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України
(конституційності) положень пунктів 3, 4, 5, 6
статті 9, пунктів 3, 4, 5 статті 10, підпункту "г"
пункту 1 статті 24, пункту 3 статті 26 Закону України
"Про організаційно-правові основи боротьби
з організованою злочинністю",
пункту 10 статті 14, статті 33-1
Закону України "Про комітети
Верховної Ради України"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича - доповідача,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Вернидубова Івана Васильовича, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України Німченка Василя Івановича

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 58 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень пунктів 3, 4, 5, 6 статті 9, пунктів 3, 4, 5 статті 10, підпункту "г" пункту 1 статті 24, пункту 3 статті 26 Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" ( 3341-12 ), пункту 10 статті 14, статті 33-1 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" ( 116/95-ВР ).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання 58 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність окремих положень законів України.

Заслухавши суддю-доповідача Бауліна Ю.В., пояснення Вернидубова І.В., Селіванова А.О., Німченка В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 58 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням вирішити питання щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень пунктів 3, 4, 5, 6 статті 9, пунктів 3, 4, 5 статті 10, підпункту "г" пункту 1 статті 24, пункту 3 статті 26 Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року N 3341-XII (Відомості Верховної Ради України, 1993 р., N 35, ст. 358) з наступними змінами (далі - Закон) у частині визначення повноважень Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, пункту 10 статті 14, статті 33-1 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 року N 116/95-ВР (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., N 19, ст. 134) з наступними змінами (далі - Закон про комітети).

Оскарженими положеннями Закону ( 3341-12 ) Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією наділено, зокрема, повноваженнями: давати згоду на створення і ліквідацію спеціальних підрозділів по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю органів Міністерства внутрішніх справ України, органів Державної податкової адміністрації України, Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, органів прокуратури України та інших органів і підрозділів, створених для боротьби з корупцією та організованою злочинністю, а також призначення на посади та звільнення з посад керівників спеціальних підрозділів та органів прокуратури з нагляду за виконанням законів спеціальними підрозділами по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю; погоджувати призначення на посади та звільнення з посад начальника Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, його заступників, начальників управлінь цього Головного управління, начальників управлінь по боротьбі з організованою злочинністю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, начальника Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Центрального управління Служби безпеки України, його заступників та начальників управлінь, що входять до складу цього Головного управління, начальників спеціальних підрозділів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, начальника управління по нагляду за виконанням законів спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю Генеральної прокуратури України, начальників відділів цього управління, начальників відповідних відділів органів прокуратури в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Оспорюваними положеннями Закону про комітети ( 116/95-ВР ) було надано комітетам Верховної Ради України (далі - комітети) повноваження з погодження питань, проведення консультацій щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, створення і ліквідації спеціальних державних органів, віднесених до предметів відання комітетів, та здійснення інших погоджень і консультацій у випадках, передбачених законом, а також встановлено, що процедура такого погодження і консультацій визначається спільним рішенням комітетів і відповідного державного органу.

Автори клопотання вважають, що комітети мають право приймати рішення виключно рекомендаційного характеру. Надання їм положеннями законів, конституційність яких оспорюється, повноважень приймати державно-владні рішення фактично перетворює комітети на окремі самостійні органи державної влади. Крім того, це дозволяє Верховній Раді України наділяти парламентські органи функціями, зокрема контрольного характеру, яких за Основним Законом України ( 254к/96-ВР ) вона не має в цілому. Наведене, на думку народних депутатів України, порушує приписи частини другої статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19, статті 75, пункту 22 частини першої та частини другої статті 85, частини першої статті 89 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-Міністр України, Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України, Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Генеральна прокуратура України, Служба безпеки України, науковці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи поставлені у конституційному поданні питання, виходить з такого.

3.1. Відповідно до Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України (стаття 6, частина друга статті 19) ( 254к/96-ВР ).

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

Одним з повноважень Верховної Ради України є здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та законом (пункт 33 частини першої статті 85 Основного Закону України) ( 254к/96-ВР ).

За Конституцією України ( 254к/96-ВР ) парламентський контроль включає контроль за виконанням Державного бюджету України (пункт 4 частини першої статті 85) ( 254к/96-ВР ), за діяльністю Кабінету Міністрів України (пункт 13 частини першої статті 85) ( 254к/96-ВР ), за використанням позик, одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, що не передбачені Державним бюджетом України (пункт 14 частини першої статті 85) ( 254к/96-ВР ), та надання парламентом згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією України ( 254к/96-ВР ) (абзаци четвертий, п'ятий пункту 8 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 14 березня 2001 року N 1-в/2001 у справі про внесення змін до статей 84, 85 та інших Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) створює з числа народних депутатів України комітети та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів комітетів (частина перша статті 89 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Комітети є органами Верховної Ради України, які відповідальні перед нею і підзвітні їй.

За своїм конституційним статусом комітети є органами, які забезпечують здійснення парламентом його повноважень. Отже, діяльність комітетів пов'язана з вирішенням питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України (абзац перший підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 року N 5-рп/2003 у справі про звернення народних депутатів України до Національного банку України).

Комітети згідно з пунктом 4 статті 13 Закону про комітети ( 116/95-ВР ) мають право обговорювати відповідно до предметів їх відання кандидатури посадових осіб, яких за Конституцією України ( 254к/96-ВР ) Верховна Рада України обирає і призначає або надає згоду на призначення, та готувати до розгляду висновки щодо цих кандидатур.

Основний Закон України ( 254к/96-ВР ) не наділяє комітети самостійними контрольними повноваженнями, вони можуть лише сприяти Верховній Раді України у здійсненні повноважень щодо парламентського контролю, виконуючи певні дії допоміжного (інформаційного, експертного, аналітичного тощо) характеру. Наведене узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, за якою комітети не є самостійними суб'єктами парламентського контролю. Вони беруть участь у його здійсненні лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до сфери парламентського контролю Верховної Ради України (абзац сьомий пункту 8 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 14 березня 2001 року N 1-в/2001).

3.2. Основним Законом України ( 254к/96-ВР ) передбачено, що організація та діяльність органів виконавчої влади, прокуратури, органів дізнання і слідства визначаються у формі закону (пункти 12, 14 частини першої статті 92) ( 254к/96-ВР ). Крім того, до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження загальної структури Збройних Сил України, Служби безпеки України, а також Міністерства внутрішніх справ України (пункт 22 частини першої статті 85 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

Вказані конституційні приписи реалізовані парламентом у законах України "Про державну податкову службу в Україні" ( 509-12 ), "Про прокуратуру" ( 1789-12 ), "Про оборону України" ( 1932-12 ), "Про Службу безпеки України" ( 2229-12 ), "Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України" ( 2925-14 ), "Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України" ( 3099-14 ), "Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України" ( 3014-15 ), "Про Кабінет Міністрів України" ( 279-17 ) та інших.

У Конституції України ( 254к/96-ВР ) передбачено, що Верховна Рада України може здійснювати повноваження з кадрових питань шляхом безпосереднього призначення (обрання) на посаду, звільнення з посади певних посадових осіб - Голови та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови Національного банку України за поданням Президента України (пункти 16, 17, 18 частини першої статті 85) ( 254к/96-ВР ) тощо, або шляхом надання згоди іншому органу на певні кадрові призначення чи звільнення, зокрема Президентові України щодо кандидатури на посаду Генерального прокурора України (пункт 25 частини першої статті 85, частина перша статті 122) ( 254к/96-ВР ).

Оскільки повноваження Верховної Ради України визначаються виключно Основним Законом України ( 254к/96-ВР ), наявність цих конституційних приписів дає підстави для висновку про неможливість наділення парламенту та його органів повноваженнями надавати згоду іншим органам державної влади на кадрові рішення, не передбачені в Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Наведене узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в підпункті 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 27 травня 2009 року N 12-рп/2009, відповідно до якої аналіз конституційних положень, які врегульовують питання діяльності комітетів, свідчить про відсутність у них повноваження погоджувати призначення на посади і звільнення з них посадових осіб, а також надавати згоду на створення і ліквідацію спеціальних підрозділів (абзац четвертий); за Конституцією України ( 254к/96-ВР ) до відання Верховної Ради України не належить вирішення питань щодо призначення на посади і звільнення з посад керівників підрозділів правоохоронних органів, відповідальних за боротьбу з організованою злочинністю і корупцією; функція парламентського комітету щодо погодження призначення на посади і звільнення з посад керівників цих підрозділів виходить за межі повноважень Верховної Ради України (абзац сьомий) ( 254к/96-ВР ); повноваження стосовно затвердження структури правоохоронних органів (створення та ліквідація окремих підрозділів) здійснює згідно з Конституцією України ( 254к/96-ВР ) безпосередньо Верховна Рада України (абзац восьмий).

3.3. Оцінюючи оскаржені суб'єктом права на конституційне подання положення Закону ( 3341-12 ), Конституційний Суд України виходить з того, що вони за своїм змістом відтворюють законодавчі положення, які визнані Рішенням Конституційного Суду України від 27 травня 2009 року N 12-рп/2009 неконституційними.

Відповідно до частини другої статті 150 Конституції України ( 254к/96-ВР ) рішення та висновки Конституційного Суду України є остаточними і обов'язковими до виконання. Обов'язок виконання рішення Конституційного Суду України є вимогою Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів (пункти 3, 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 року N 15-рп/2000 у справі про порядок виконання рішень Конституційного Суду України).

Це виключає можливість органу державної влади, у тому числі парламенту, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб відтворювати положення правових актів, визнаних Конституційним Судом України неконституційними, крім випадків, коли положення Конституції України ( 254к/96-ВР ), через невідповідність яким певний акт (його окремі положення) було визнано неконституційним, у подальшому змінені в порядку, передбаченому розділом XIII Основного Закону України ( 254к/96-ВР ).

Отже, є підстави визнати оскаржені положення законів України такими, що не відповідають частині другій статті 6, частині другій статті 19, пунктам 3, 33 частини першої статті 85, частині першій статті 89, пунктам 12, 14 частини першої статті 92, частині другій статті 150 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

4. Відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) з тих самих підстав підлягають визнанню неконституційними положення абзацу шостого підпункту 2 пункту 1 додатку "Предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання та Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації", затвердженого Постановою Верховної Ради України від 4 грудня 2007 року N 4-VI "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання", за якими до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією віднесено призначення на посади та звільнення з посад, пов'язаних з предметом відання, а також здійснення відповідних погоджень у випадках, передбачених законом.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 65, 67, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними):

1) положення пункту 10 статті 14, статті 33-1 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 року N 116/95-ВР з наступними змінами;

2) положення Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року N 3341-XII з наступними змінами, а саме:

- пунктів 3, 4, 5, 6 статті 9 щодо погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією питань, передбачених у цих пунктах;

- пунктів 3, 4, 5 статті 10 щодо погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією питань, передбачених у цих пунктах;

- підпункту "г" пункту 1 статті 24;

- пункту 3 статті 26 щодо погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією питання, передбаченого у цьому пункті;

3) положення абзацу шостого підпункту 2 пункту 1 додатку "Предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання та Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації", затвердженого Постановою Верховної Ради України від 4 грудня 2007 року N 4-VI "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання".

2. Положення законів України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" ( 3341-12 ), "Про комітети Верховної Ради України" ( 116/95-ВР ), а також додатку "Предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання та Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації", затвердженого Постановою Верховної Ради України "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання" ( 4-17 ), визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

4 Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Окрема думка
судді Конституційного Суду України Шишкіна В.І.
стосовно Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням
58 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень пунктів 3, 4, 5, 6 статті 9,
пунктів 3, 4, 5 статті 10, підпункту "г"
пункту 1 статті 24, пункту 3 статті 26
Закону України "Про організаційно-правові основи
боротьби з організованою злочинністю" ( 3341-12 ),
пункту 10 статті 14, статті 33-2 Закону України
"Про комітети Верховної Ради України" ( 116/95-ВР )

Конституційний Суд України у Рішенні від 10 червня 2010 року N 16-рп/2010 (далі - Рішення) визнав неконституційними ряд положеньзаконів України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року N 3341-XII, "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 року N 116/95-ВР, які було змінено відповідно до Закону України від 23 жовтня 2009 року N 1692, стосовно надання комітетам Верховної Ради України повноважень погоджувати питання щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників відповідних державних органів або підрозділів в державних органах, створення і ліквідації спеціальних державних органів в межах відання відповідних комітетів.

Стосовно Рішення висловлюю таку думку.

Верховна Рада України як представницький орган всього українського народу відповідно до статей 75, 85, 89, 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) виконує різні функції: законодавчу, контрольну, формує державні органи, проводить кадрові призначення, амністування тощо.

Парламентський контроль є найважливішим інститутом світового парламентаризму, і Верховна Рада України реалізовує його у межах, визначених Конституцією ( 254к/96-ВР ) і законами України. Свою контрольну функцію парламент може здійснювати безпосередньо - шляхом заслуховування звітів, висловлення недовіри, прийняття відставки, звільнення посадовців, направлення запитів народних депутатів України, імпічменту, формування контролюючих і перевіряючих органів тощо та опосередковано - через різні форми контрольної діяльності постійних комітетів, тимчасових спеціальних або слідчих комісій.

Народний депутат України також виконує свою контрольну функцію безпосередньо і опосередковано шляхом участі у діяльності контролюючих органів, які утворюють парламент. Такі повноваження народного депутата України регулюються Конституцією ( 254к/96-ВР ) і законами України (частина четверта статті 76 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

Оскільки відповідно до Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) в українській державі встановлено парламентсько-президентську конструкцію державної влади, то Верховна Рада України, формуючи вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України - і безпосередньо контролюючи його діяльність (пункти 11, 12, 13 частини першої статті 85, частини друга, третя, четверта статті 114, частина третя статті 115 Конституції України) ( 254к/96-ВР ), а опосередковано контролюючи й інший орган в системі виконавчої влади, має право визначати різні форми і способи парламентського контролю за їх діяльністю.

Організація і діяльність органів дізнання та слідства встановлюються виключно законами України (пункт 14 частини першої статті 92 Конституції України) ( 254к/96-ВР ), тому логічно, що Верховна Рада України також має право визначити різні форми і способи парламентського контролю за діяльністю цих структур і в системах таких державних інституцій, як прокуратура України і Служба безпеки України

Конституційне унормування є базовим для подальшого законодавчого визначення системи державних органів, метою утворення яких є боротьба з організованою злочинністю в державі. Сформувавши таку систему, Верховна Рада України Постановою "Про порядок боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року N 3342-XII встановила порядок утворення в органах Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, прокуратури спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю. У законах Верховна Рада Украйни, реалізовуючи конституційне право на контрольну функцію, визначила конкретні механізми його здійснення спеціальним уповноваженим органом, яким є парламентський комітет. Погодження питань щодо створення та ліквідації цих органів і призначення керівників структурних підрозділів є складовою парламентського контролю та відповідає його конституційним засадам. Безпосередньо контрольну функцію у цій сфері здійснює комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією, надаючи згоду на створення та ліквідацію спеціальних підрозділів, погоджуючи призначення на посади та звільнення з них їх керівників, чим забезпечує стабільність і відповідність конституційним і законодавчим засадам побудову структур правоохоронних органів, на які покладено виконання важливої функції боротьби з організованою злочинністю.

Надання подібних повноважень іншим комітетам Верховної Ради України в межах їх компетенційного відання відповідає розумінню такого явища, як парламентський контроль.

Такий погляд кореспондується з правовою позицією, викладеною в підпункті 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 року N 5-рп/2003 у справі про звернення народних депутатів України до Національного банку України, за якою комітети Верховної Ради України за своїм конституційним статусом є органами, які мають предметно визначену компетенцію і забезпечують здійснення парламентом його повноважень.

Відступ від вказаної позиції має наслідком звуження інституту парламентського (народне представництво) контролю щодо діяльності спеціальних служб в державі та інших органів виконавчої влади, що суперечить принципам існування демократичного устрою держави (статті 1, 5 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

Суддя Конституційного Суду України В.І.ШИШКІН