ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
15.07.2016 N 347

Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта

Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження вимог до проведення контролю якості робіт з будівництва, реконструкції та ремонтів автомобільних доріг загального користування" (далі - проект постанови), а також документи, що надані до нього листом Міністерства інфраструктури України від 03.06.2016 N 3128/25/14-16.

За результатами розгляду проекту постанови та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:

проектом постанови пропонується затвердити Вимоги до проведення контролю якості робіт з будівництва, реконструкції та ремонтів автомобільних доріг загального користування (далі - проект Вимог).

Однак проект постанови не може бути погоджений з огляду на наступне.

Проектом постанови пропонується на рівні рішення Уряду нормативно визначити обов'язки та права "інженера-консультанта" в зазначеній сфері.

Пунктом 3 розділу I проекту Вимог передбачається встановити, що для виконання своїх функцій з технічного нагляду замовник залучає інженера-консультанта шляхом закупівлі дорожніх консультаційних послуг відповідно до законодавства.

Слід зазначити, що основними законодавчими актами, які регламентують питання будівництва, реконструкції та ремонтів автомобільних доріг загального користування є Закони України "Про автомобільні дороги" та "Про дорожній рух".

Статтею 11 Закону України "Про автомобільні дороги" встановлені основні обов'язки органу державного управління автомобільними дорогами загального користування в частині, зокрема, організації будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами і нормами; здійснення державного регулювання та контролю у сфері дорожнього господарства відповідно до законодавства; розробки нормативів та методик визначення витрат, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг загального користування; забезпечення технічного нагляду за станом автомобільних доріг.

Відповідно до статті 13 Закону України "Про автомобільні дороги" орган державного управління автомобільними дорогами загального користування відповідає за, зокрема, стан автомобільних доріг загального користування відповідно до діючих норм та фінансування; якість робіт з проектування, будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування; цільове використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування.

Поряд з цим проектом постанови пропонується функції та обов'язки органу державного управління автомобільними дорогами в частині контролю якості робіт з будівництва, реконструкції, ремонтів та утримання автомобільних доріг загального користування, визначені вказаним Законом, передати інженеру-консультанту.

Слід зазначити, що на сьогоднішній день Законом України "Про автомобільні дороги" та Законом України "Про дорожній рух" не передбачено норм щодо будь-якої діяльності інженера-консультанта, зокрема в частині технічного нагляду за дорогами загального користування.

Згідно з пунктом 2 розділу 2 проекту Вимог передбачається, що з метою забезпечення якості виконання дорожніх робіт, відповідно до вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, галузевих будівельних норм, інших нормативно-правових актів інженер-консультант зобов'язаний здійснювати безперервний технічний нагляд за ходом і процесом виконання таких робіт.

Слід зазначити, що Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до статті 1 вказаного Закону, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Також відповідно до пункту 3 проекту Вимог на інженера-консультанта покладається, зокрема, обов'язок здійснювати контроль та перевірку якості, обсягів та вартості виконуваних підрядником дорожніх робіт.

Проте згідно пунктів 1 та 2 частини першої статті 13 Закону України "Про автомобільні дороги" відповідальність за стан автомобільних доріг загального користування відповідно до діючих норм та фінансування, якість робіт з проектування, будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування покладається на орган державного управління автомобільними дорогами загального користування (відповідно до статті 10 цього Закону - Державна служба автомобільних доріг України).

Таким чином, всупереч встановлених Законом повноважень Державної служби автомобільних доріг України, проектом постанови пропонується покласти відповідні повноваження на інженера-консультанта.

Виходячи з вищезазначеного, передбачена проектом постанови діяльність інженера-консультанта по своїй суті є спробою нормативного врегулювання правових договірних відносин двох суб'єктів господарювання - замовника дорожніх робіт та інженера-консультанта.

При цьому проектом постанови порушується норма, встановлена частиною 3 статті 18 Господарського кодексу України, згідно з якою органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам забороняється приймати акти та вчиняти дії, які усувають конкуренцію або необґрунтовано сприяють окремим конкурентам у підприємницькій діяльності, чи запроваджують обмеження на ринку, не передбачене законодавством.

Крім того, пункт 7 проекту Вимог необхідно вилучити, оскільки він не відповідає змісту даного регуляторного акта, а стосується норм врегульованих Законом України "Про архітектурну діяльність".

Таким чином, керуючись принципом передбачуваності державної регуляторної політики, у разі доведення доцільності, адекватності, ефективності та збалансованості запропонованого механізму державного регулювання, слід розглянути питання внесення відповідних змін до законів України, які регулюють господарську діяльність у сфері будівництва, реконструкції, ремонтів та утримання автомобільних доріг загального користування.

В доповнення зазначаємо, що неможливо у повному обсязі оцінити як безпосередньо проблему, так і ефективність запропонованого способу її вирішення, оскільки аналіз регуляторного впливу до проекту постанови не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика).

Відповідно до пункту 13 Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта (АРВ) викладаються письмово згідно з додатком 1 цієї Методики.

Так, у розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, визначити причини її виникнення, оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб, визначити основні групи, на які вона справляє вплив, а також обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.

Разом з тим в АРВ до проекту постанови розробником не проаналізовано існуюче правове регулювання господарських та адміністративних відносин, щодо яких склалась проблема, не доведено, чому існуючі регулювання не розв'язують проблему та потребують вдосконалення. При цьому при визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, розробник обмежився лише словесним описом проблеми. Не наведено жодних даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, її масштаб та важливість.

Зазначене не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема принципу доцільності - оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.

У розділі II "Цілі державного регулювання" АРВ розробник повинен чітко визначити мету державного регулювання, що має бути безпосередньо пов'язана з розв'язанням проблеми.

Натомість в пункті 2 цього розділу розробником зазначено, що ціллю державного регулювання є створення в правовому полі підстав, наявність яких дасть змогу замовнику дорожніх робіт здійснювати ефективне управління забезпеченням контролю якості виконання робіт з будівництва, реконструкції та ремонтів на автомобільних дорогах загального користування.

Зазначене твердження є: по-перше, неоднозначним для трактування (не зрозуміло які підстави для ефективного управління передбачені в регуляторному акті); по-друге, хибним, оскільки в правовому полі Українського законодавства відповідні питання вже врегульовані.

Задекларовані розробником цілі державного регулювання не відповідають проблемі, визначеній у попередньому розділі АРВ, є абстрактними та не вимірюваними. Зокрема, розробником не визначено індикаторів зменшення масштабів проблеми, що характеризувало б досягнення мети регулювання.

Таким чином, розробником порушено принцип адекватності, оскільки належним чином не обґрунтовано наскільки така форма державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми.

У розділі III "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них.

Однак розробник при визначенні альтернативних способів досягнення цілей обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до Додатка 2 до Методики.

В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту постанови, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.

Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.

У зв'язку з неналежним опрацюванням попередніх розділів АРВ, у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.

В розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту постанови та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.

Крім того, розробником не оцінено, які організаційні заходи мають здійснити органи влади для впровадження цього регуляторного акта після набрання ним чинності.

При заповненні розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником також не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з Додатком 3 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи витрати держави не є оптимальними і не містять ознак корупційних ризиків.

Разом з цим в АРВ до проекту постанови М-Тест згідно з Додатком 4 до Методики не проведено, що не дозволяє виміряти вплив регулювання на суб'єктів малого підприємництва, не оцінено витрати, які вони понесуть внаслідок провадження регулювання, та, як наслідок, унеможливлює визначення необхідності вирівнювання питомої вартості навантаження між суб'єктами великого, середнього та малого підприємництва шляхом запровадження компенсаторних механізмів для суб'єктів малого підприємництва.

Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так, розробником не наведено обов'язкових показників результативності регуляторного акта (розробник обмежився лише додатковими показниками результативності), таких як: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта; кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта; розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта.

Крім того, розробником не наведено прогнозних показників результативності дії регуляторного акта у кількісному виразі.

В порушення вимог пункту 12 Методики у розділі IX "Визначення заходів, за допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності дії регуляторного акта" розробником не визначені заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта, а саме, вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для такого відстеження, та групи осіб, що відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні.

Порушення розробником вимог Закону та Методики в частині визначення показників результативності та заходів з проведення відстеження результативності регуляторного акта не дозволить в подальшому належним чином провести відстеження його результативності, як передбачено статтею 10 Закону.

Таким чином, розробку проекту постанови здійснено з порушенням принципів державної регуляторної політики адекватності, ефективності та збалансованості, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також вимог статті 8 в частині підготовки АРВ з урахуванням вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308.

Ураховуючи вищенаведене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:

відмовити в погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження вимог до проведення контролю якості робіт з будівництва, реконструкції та ремонтів автомобільних доріг загального користування".

В. о. Голови Державної регуляторної служби України В. П. Загородній