Лабиринт от Кабмина для налогоплательщиков
(о проблеме субординации законодательных
и нормативных актов, актов правительства
и Президента Украины)
Наверняка эпопея с Распоряжениями № 757-р и № 838-р по поводу администрирования НДС, практически вводившими новые правила налогового учета для налогоплательщиков, не оставила равнодушными многих бухгалтеров и юристов.
Данные Распоряжения сначала ввергли в шок налогоплательщиков и в недоумение юристов, затем были приостановлены Президентом, издавшим соответствующий Указ № 706, затем отменены самим Кабинетом Министров, о чем было указано в Распоряжении № 1120-р, которым, в свою очередь, были установлены новые правила администрирования НДС.
Налогоплательщику, конечно, не впервой наблюдать столь стремительно меняющиеся требования к его поведению, и цель таких действий понятна - они позволяют в краткосрочной перспективе увеличить поступления в бюджет (правда, реально только на бумаге). Известно, что практически все специалисты прогнозировали скорую отмену таких документов, что, в конечном счете, и произошло.
Однако не перестает удивлять упорство, с которым власть действует в отношении “судеб” субъектов хозяйствования.
Механизм наполнения бюджета очевиден, цели его понятны всем и уже практически не вызывают удивления. Если же предположить, что это делается не с целью временного и исключительно статистического увеличения доходов бюджета (потому что когда все отменят, поступления уменьшатся с учетом предыдущих переплат), то напрашивается вывод - нами руководят те, кто не задумываются о последствиях и полагаются на принцип - “если что, отменим”!
В попытке помочь самим себе разобраться во всем этом рассмотрим правовую природу действий участвующих в построении “лабиринта для налогоплательщика” органов власти, вопросы правовой силы принимаемых актов, возможность обращения в судебные органы с целью их отмены.
Акты, издаваемые КМУ
Итак, Кабинет Министров Украины в своей деятельности должен руководствоваться нормами Конституции Украины, Закона о КМУ, иных законов Украины, а также указов Президента Украины и постановлений Верховной Рады Украины.
Кабинет Министров Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины издает обязательные для исполнения акты - постановления и распоряжения.
Акт государственного органа - это юридическая форма его решения, то есть официальный письменный документ, который порождает определенные правовые последствия, направлен на регулирование тех или иных общественных отношений и имеет обязательный характер для субъектов этих отношений.
Акты могут иметь нормативный или ненормативный (индивидуальный) характер.
Нормативный акт - это принятый уполномоченным государственным или другим органом в пределах его компетенции официальный письменный документ, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права, носит общеобязательный характер и применяется неоднократно.
Что же касается актов ненормативного характера (индивидуальных актов), то они порождают права и обязанности только в отношении определенного субъекта, которому они адресованы.
Возвращаясь к положениям Закона о КМУ, видим, что акты Кабинета Министров нормативного характера, то есть обязательные для всеобщего исполнения, издаются в форме постановлений.
Акты Кабинета Министров по организационно-распорядительным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений Кабинета Министров Украины.
Как видно из указанного, форма рассматриваемых актов правительства (т. е. распоряжений) не соответствует их целям, четко определенным законом.
Установление правил налогового учета, даже если бы они не противоречили положениям Закона о НДС, путем издания распоряжений неправомерно.
Решения Кабинета Министров Украины, изложенные в форме распоряжения, согласно Закону о КМУ, не носят общеобязательного характера ими могут определять исключительно организационные вопросы деятельности Кабинета Министров, определять обязанности ограниченного круга субъектов, это своего рода “служебные” акты правительства, которые не касаются прав и свобод широкого круга лиц. Нормативный, то есть общеобязательный характер носят только постановления Кабинета Министров Украины.
Кроме того, распоряжения Кабинета Министров Украины зачастую противоречат нормам действующих законодательных актов, примером тому служат Распоряжения № 757-р и № 838-р, которые прямо противоречили нормам Закона о НДС.
Заметим, что Конституционный Суд в Решении № 9-рп/2001 указал, что существует строгая иерархия нормативных актов, в соответствии с которой постановления и другие решения органов исполнительной власти имеют подзаконный характер и не должны искажать суть и содержание законов.
Таким образом, очевидно, что Кабинет Министров Украины нарушает нормы действующего законодательства и, определяя распоряжениями обязанности для неограниченного круга лиц, придает этим распоряжениям не свойственный им нормативный характер.
Как указал Президент Украины в обращении в Конституционный суд, Кабинет Министров действовал с превышением своих полномочий и способом, не предусмотренным Конституцией Украины, что, конечно, недопустимо.
Как известно, для Кабинета Министров Украины уже стало практикой издание распоряжений, которыми устанавливаются права и обязанности для неограниченного круга лиц, то есть придание таким распоряжениям общеобязательного нормативного характера, что прямо противоречит нормам действующего законодательства.
Что же касается Распоряжений № 757-р и № 838-р, то они ни по сути, ни по форме не соответствовали требованиям Конституции Украины, Закона о КМУ, не могли распространять свое действие на неограниченный круг лиц и не подлежали исполнению. Аналогичные проблемы существуют в отношении действия Распоряжения № 1120-р.
Ответственность КМУ за нарушение
норм действующего законодательства
Ответственность Кабинета Министров Украины за действия, нарушающие права и интересы налогоплательщиков и наносящие значительный вред их хозяйственной деятельности, размыта и реально не применяется.
Так, согласно ст. 47 Закона о КМУ, члены Кабинета Министров Украины несут солидарную ответственность за результаты деятельности Кабинета Министров Украины как коллегиального органа исполнительной власти.
Что включает в себя солидарная ответственность и как ее реализовать, Закон не указывает.
Обращаясь к определению термина “солидарная ответственность”, мы видим, что это такая ответственность нескольких лиц, когда она может быть возложена как на всех подлежащих ответственности одновременно, так и на каждого из них отдельно в полной мере или частично (из практики применения слов, терминов и словосочетаний в юриспруденции).
Такое определение, однако, поясняет только то, что спросить за принятие незаконных решений, как всегда, не с кого.
Взаимоотношения КМУ и Президента Украины
Согласно ст. 26 Закона о КМУ Кабинет Министров ответственен перед Президентом Украины и именно Президент Украины имеет право внести Верховной Раде Украины предложение о рассмотрении вопроса об ответственности Кабинета Министров Украины.
Верховная Рада, в свою очередь, может принять соответствующее решение. Видимо, реальная ответственность КМУ возможна только таким путем.
Способы защиты налогоплательщиков
от незаконных действий КМУ
Действенным рычагом для защиты налогоплательщика от принятия незаконных распоряжений является не привлечение к ответственности лиц, их издавших, а остановка действия таких актов Кабинета Министров.
Это возможно при участии Президента на основании п. 15 части первой ст. 106 Конституции Украины и имеет следствием приостановление совершения любыми органами, лицами действий, направленных на выполнение приостановленного акта Кабинета Министров, осуществления полномочий, определенных таким актом.
Одновременно с приостановлением действия акта Кабинета Министров Президент должен обратиться в Конституционный Суд с вопросом о конституционности такого акта.
Результатом рассмотрения Конституционным Судом представления Президента может стать признание акта неконституционным в этом случае он прекращает свое действие. В случае вынесения Конституционным Судом Украины постановления об отказе в открытии производства, о прекращении конституционного производства либо о признании акта Кабинета Министров Украины отвечающим Конституции Украины его действие возобновляется.
Действие такого акта Кабинета Министров Украины не может быть повторно приостановлено Президентом Украины на основании п. 15 части первой ст. 106 Конституции Украины.
Способом защиты налогоплательщика от незаконных решений государственного органа также может являться обращение с соответствующим иском в административный суд.
Юридические основания для признания незаконным распоряжения Кабинета Министров в порядке административного судопроизводства содержатся в положениях ст. 171 КАС Украины. Административный спор такого вида должен быть разрешен в течение одного месяца.
В исключительных случаях, с учетом особенностей рассмотрения дела, суд может продлить срок рассмотрения дела, но не более чем еще на один месяц.
Результатом такого разбирательства может быть признание акта незаконным или не отвечающим правовому акту высшей юридической силы, полностью или в отдельной его части. В этом случае акт (его" часть) не подлежит исполнению.
Обнародование актов КМУ
Еще одним важным моментом в соблюдении порядка принятия решений государственным органом является обеспечение возможности любого лица знать содержание правового акта. Все акты государственных органов, касающиеся прав и интересов граждан, подлежат обязательному обнародованию.
Так, согласно ст. 57 Конституции Украины, законы и иные нормативно-правовые акты, определяющие права и обязанность граждан, должны быть доведены до сведения населения в порядке, установленном законом. Законы и другие нормативно правовые акты, которые определяют права и обязанности граждан, не доведенные до сведения населения в порядке, установленном законом, являются недействительными.
Это касается и Кабинета Министров Украины - согласно ст. 3 Закона о КМУ все решения Кабинета Министров Украины подлежат обязательному обнародованию, кроме актов, содержащих информацию с ограниченным доступом.
Согласно ст. 55 Закона о КМУ постановления Кабинета Министров вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено самими постановлениями, но не ранее дня их опубликования. Распоряжения Кабинета Министров Украины вступают в силу с момента их принятия, если такими распоряжениями не установлен более поздний срок вступления в силу.
Также, согласно ст. 5 Указа № 503, акты Кабинета Министров Украины, определяющие права и обязанности граждан, вступают в силу не ранее дня их опубликования в официальных печатных изданиях.
Из указанного следует, что в случае если распоряжением Кабинета Министров Украины определены права и обязанность граждан (в том числе субъектов предпринимательской деятельности), такие распоряжения вступают в силу не ранее дня их официального обнародования.
Список использованных документов
КАС Украины - Кодекс административного судопроизводства Украины
Закон о НДС - Закон Украины от 03.04.1997 г. № 168/97-ВР “О налоге на добавленную стоимость”
Закон о КМУ - Закон Украины от 16.05.2008 г. № 279-У1 “О Кабинете Министров Украины”
Указ № 503 - Указ Президента Украины от 10.06.1997 г. № 503/97 “О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу”
Указ № 706 - Указ Президента Украины от 04.09.2009 г. № 706/2009 “О приостановлении действия пункта 2 распоряжения Кабинета Министров Украины от 1 июля 2009 года № 757-р и распоряжения Кабинета Министров Украины от 17 июля 2009 года № 838-р”
Распоряжение № 757-р - Распоряжение КМУ от 01.07.2009 г. № 757-р “Некоторые вопросы администрирования налогов, сборов (обязательных платежей)”
Распоряжение № 838-р - Распоряжение КМУ от 17.07.2009 г. № 838-р “Об урегулировании некоторых вопросов администрирования налога на добавленную стоимость”
Распоряжение № 1120-р - Распоряжение КМУ от 09.09.2009 г. № 1120-р “О некоторых вопросах администрирования налога на добавленную стоимость”
Решение № 9-рп/2001 - Решение Конституционного Суда Украины от 19.06,2001 г. № 9-рп/2001 “По делу по конституционному представлению 93 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) положения абзаца второго пункта 2 об определении стажа научной работы “с даты присуждения ученой степени или присвоения ученого звания” постановления Кабинета Министров Украины “О перечне должностей научных работников государственных научных учреждений, организаций и должностей научно-педагогических работников государственных высших учебных заведений III - IV уровней аккредитации, пребывание на которых дает право на получение пенсии и денежной помощи при выходе на пенсию в соответствии с Законом Украины “О научной и научно-технической деятельности” от 27 мая 1999 года (дело о стаже научной работы)”
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 42-43 (720-721),
19 октября 2009 г.
Подписной индекс 40783