Правові підстави для непритягнення особи
до адміністративної відповідальності
Частина II (Частину I див. в консультації від 08.06.09 р.)
Дуже часто особи, уповноважені складати протокол про адміністративне правопорушення, не вдаються до подробиць ст. 38 та ст. 247 КУпроАП та складають протоколи, не дивлячись на те, що термін притягання до адміністративної відповідальності давно закінчився. Навіть якщо в діях правопорушника є склад адміністративного правопорушення, існують правові підстави для непритягання особи до адміністративної відповідальності.
Триваюче правопорушення
У питанні притягання до адміністративної відповідальності є ще один нюанс - “триваюче правопорушення”.
Слід відразу відзначити, що КУпроАП не дає визначення “триваючого правопорушення”, у зв'язку з чим на практиці часто виникають питання та спори про те, яке ж правопорушення вважати таким, що триває, а яке ні, та як в кожному випадку правильно обчислювати терміни, передбачені ст. 38 КУпроАП.
Роз'яснення з приводу триваючого правопорушення давалися листами Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства юстиції України.
Так, Листом № 06/2-4/196 Мінпраці України роз'яснило, що ст. 38 КУпроАП встановлено терміни давності для застосування адміністративної дії у вигляді стягнення, тобто терміни, після закінчення яких виключається можливість порушення справи про адміністративне правопорушення та накладення на порушника адміністративного стягнення.
За загальним правилом, відлік терміну давності починається з дня здійснення правопорушення, а у разі триваючого правопорушення - з дня його виявлення та (термін) складає два місяці.
Триваючими визначаються адміністративні порушення, що виявляються протягом певного більш менш тривалого часу, характеризуються безперервним здійсненням одного складу тієї або іншої дії.
Провина у вигляді порушення встановлених термінів виплати заробітної плати починається з моменту, коли заробітна плата повинна бути виплачена працівнику (у терміни, встановлені законом або колективним договором), та продовжується до тих пір, доки працедавець її не виплатить, або доки факт правопорушення не буде виявлений відповідною посадовою особою.
Отже, дата відліку двомісячного терміну по триваючому правопорушенню наступає не з моменту початку провини, а з моменту його виявлення.
Також і Мінюст України в Листі № 22-34-1465 роз'яснив, що ст. 38 КУпроАП передбачено, що адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше, ніж через два місяці з дня здійснення правопорушення, а при триваючому правопорушенні -два місяці з дня його виявляння.
У пункті 6 Постанови № 6 вказано, що при перевірці дотримання органом (посадовою особою) встановленого ст. 38 КУпроАП двомісячного терміну застосування адміністративного стягнення судам слід мати на увазі, що при триваючих правопорушеннях (самовільне захоплення житлового приміщення -ст. 151 КУпроАП, порушення або невиконання встановлених правил пожежної безпеки - ст. 175 КУпроАП, невиконання обов'язків з виховання та навчання дітей - ст. 184 КУпроАП та ін.) зазначений термін обчислюється з дня виявлення правопорушення.
У теорії адміністративного права під триваючою адміністративною провиною розуміють провину, пов'язану з тривалим, безперервним невиконанням , обов'язків, передбачених правовою нормою (наприклад, мешкання без паспорта, самовільне будівництво будинків або споруд), припиняються вони або виконанням регламентованих обов'язків, або залученням винної в невиконанні особи до відповідальності.
Дуже часто ці правопорушення н е наслідком протиправної бездіяльності. Тобто триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, що зробила якісь певні дії або бездіяльність, надалі знаходиться в стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності).
Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час, та весь час винна особа безперервно здійснює правопорушення у вигляді невиконання покладених на неї обов'язків.
У Листі № 22-14-493 Мінюст України додав до вищесказаного, що початковим моментом такого діяння може бути активна дія або бездіяльність, коли винний або не виконує конкретний обов'язок, що покладений на нього, або виконує його не повністю або неналежним чином.
Усе вищевикладене красномовно свідчить про те, що після закінчення 2-місячного терміну, передбаченого КУпроАП, накладення на правопорушника адміністративного стягнення виключається, та адміністративне виробництво підлягає закриттю, не дивлячись на те, що в діях правопорушника є склад адміністративного правопорушення.
Дуже часто особи, уповноважені складати протокол про адміністративне правопорушення, не вдаються до подробиць ст. 38 та ст. 247 КУпроАП та складають протоколи, не дивлячись на те, що термін притягання до адміністративної відповідальності давно закінчився. Особливо це стосується перевіряючих податкових органів та органів КРУ, які навіть за щонайменше правопорушення, здійснене кілька років тому, складають протокол про адміністративне правопорушення.
Багато в чому це пояснюється періодичністю перевірок підприємств, які можуть проводитися не частіше за один або два рази на рік, а в більшості випадків й того рідше. А за цей час багато води витече. І виходить, що факт правопорушення є, а терміни давно минули. Як тут не пригадати народну мудрість: “Бачить око, та зуб не йме”.
На жаль, деякі правопорушники вважають за краще не сваритися з перевіряючими та сплачують штраф, не вдаючись до процесуальних “термінових” подробиць. Така позиція найменшого опору представляється авторові не зовсім вірною.
У будь-якій ситуації важливо знати свої права та засоби їх захисту!
Якщо в КУпроАП є пряма вказівка на термін, після закінчення якого особа не може притягати до адміністративної відповідальності, то було б безрозсудно ігнорувати розпорядження закону. Я думаю, що насправді мало кому хочеться заплатити 100 та більше гривень штраф зі своєї кишені за одиничне 10-гривневе, а то і менше правопорушення, яке мало місце два роки тому.
З одного боку, зрозуміла позиція перевіряючих органів -“перевірки без порушень не буває!”, але, з іншого боку, що перевіряється також потрібно пам'ятати, що “не всяке порушення спричиняє за собою відповідальність!”.
Навіть у КК України встановлені терміни давності, лісля закінчення яких особа звільняється від кримінальної відповідальності (ст. 49 КК України), правда, ці терміни обчислюються роками, але ж і ступінь суспільної небезпеки злочину вищий, ніж адміністративної провини.
До честі контролюючих органів потрібно відмітити, що вони,очевидно, теж задумалися над питанням термінів притягання до адміністративної відповідальності. І тому є приклади.
Так, в п. 3.8 інструкції № 196, розробленої відповідно до вимог КУпроАП, прямо говориться, що “Адміністративне стягнення може бути накладене в терміни, передбачені ст. 38 КУпроАП”.
Аналогічне положення міститься і в Методичних рекомендаціях № 113.
Згідно пп. 2.1.2 та пп. 2.2.2 Методичних рекомендацій № 113 посадова особа органу ДКРС, яка проводить ревізію, складає відносно особи, винної в здійсненні нецільового використання бюджетних коштів, протокол про адміністративне правопорушення за статтею 164-12 “Порушення законодавства про бюджетну систему України” КУпроАП, якщо терміни притягання до адміністративної відповідальності, встановлені ст. 38 КУпроАП, не пройшли.
Якщо матеріали ревізії були передані в правоохоронні органи для вирішення питання щодо притягання винних осіб до кримінальної відповідальності, то протокол про адміністративне правопорушення складається посадовою особою служби тільки після отримання від правоохоронного органу рішення про відмову в збудженні кримінальної справи або закриття кримінальної справи у зв'язку з відсутністю складу злочину. При цьому також необхідно враховувати вимоги ст. 38 КУпроАП.
Малозначність правопорушення
Статтею 22 КУпроАП передбачена можливість звільнення від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення:
“При малозначності здійсненного адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справи, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності та обмежитися усним зауваженням”.
Та відразу обмовлюся, що законодавчого визначення “малозначності” КУпроАП не містить. Дане поняття являється оцінним та залежить від того, які аргументи, доводи, обставини порахує вагомими особа (орган), що розглядає справу про адміністративне правопорушення.
Важливо пам'ятати: УСНЕ зауваження не являється адміністративним стягненням.
Відповідно до ст. 280 КУпроАП при розгляді справи про адміністративне правопорушення підлягають з'ясуванню наступні обставини:
- чи було здійснено адміністративне, правопорушення;
- чи винна ця особа в його здійсненні;
- чи підлягає вона адміністративній відповідальності;
- чиє обставини, які пом'якшують та загострюють відповідальність;
- чи заподіяна майнова шкода;
- а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного розв'язання справи.
У Листі про правопорушення в гральному бізнесі говориться, що при аналізі справ про адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу встановлено, що суди недостатньо широко застосовували практику закриття таких справ зі звільненням особи від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення на підставі ст. 22 КУпроАП.
Так, в 2007 році місцеві суди при розгляді справ вказаної категорії від адміністративної відповідальності при малозначності звільнили 77 осіб, або 4,3% від кількості тих, відносно кого справи розглянуті з винесенням постанови.
Найчастіше звільнялися особи судами м. Києва - 9 осіб, та областей: Дніпропетровської - 12 осіб, Житомирської - 8, Луганської - 7, Рівненської - 5 та Автономної Республіки Крим - 6.
Суди, вирішуючи питання про звільнення особи від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення на підставі ст. 22 КУпроАП, враховували характер здійсненого правопорушення, особу порушника, обставини, які пом'якшують або загострюють відповідальність, його майнове положення, наявність на утриманні неповнолітніх дітей, щире розкаяння в здійсненому, а також усунення правопорушником до розгляду справи в суді допущених ним порушень законодавства.
Наприклад, постановою Олександрівського районного суду Кіровоградської області від 22.08.2007 p. T. звільнений від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення, склад якого передбачений ч. 1 ст. 164 КУпроАП.
При винесенні ухвали суд врахував характер здійсненого правопорушення, а також те, що Т. до адміністративної відповідальності раніше не притягувався, щиро розкаявся в здійсненому, а тому суд обмежився усним зауваженням.
Приклад. Фрагмент розгляду справи про адміністративне порушення з Постанови Верховного Суду України від 06.03.2000 р.
“...Постановою судді Полонсь-кого районного суду Хмельницької області від 28.07.1999 p. P. притягається до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 51 КУпроАП, та на неї накладене адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 51 грн.
Як встановив суд, 03.07.1999 р. приблизно о 18 годині 40 хвилинам Р. була затримана на прохідній зошитового цеху ТО В “Поненковський кзртонний-паперовий комбінат”, оскільки вона мала намір викрасти 30 учнівських зошитів загальною вартістю 2 грн 86 коп. Голова Верховного Суду України постанову судді відмінив, а справу закрив за наступним підставам.
Висновок суду про доведеність винності Р. в здійсненні правопорушення за вказаним в постанов/ обставинам грунтується на зібраних в справі та перевірених в судовому засіданні доказах: поясненнях свідка 3. -контролера прохідної зошитового цеху вказаного комбінату про обставини затримання Р. з 30 зошитами, вкраденими нею з цеху; даних протоколу про адміністративне правопорушення від 05.07.1999 р. та накладної, з якої убачається, що вилучено 30 учнівських зошитів загальною вартістю 2 грн 86 коп. та повернені в зошитовий цех комбінату. Конкретні обставини події, викладені в постанові суду, дають підстави вважати, що дії Р. містять склад правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 51 КУпроАП.
Разом з тим, притягаючи Р. до адміністративної відповідальності та накладаючи стягнення, суд, порушуючи вимоги статей 33, 34 КУпроАП, не узяв до уваги ступінь здійснення протиправних дій, мізерність суми, на яку здійснений замах на крадіжку (2 грн 86 коп.), відсутність шкоди, оскільки зошити повернені підприємству, а також те, що її сім'я е малозабезпеченою (заробітна плата Р. складала 57 грн) та багатодітною -на утриманні у Р. четверо дітей шкільного віку -1984, 1986, 1990, 1993 рр. народження, що обумовлює значущість для неї предмету правопорушення.
При таких обставинах визнано необхідним звільнити Р. від адміністративної відповідальності за малозначністю правопорушення та обмежитися усним зауваженням відповідно до ст. 22 КУпроАП...”.
Приклад. Фрагмент розгляду справи про адміністративне порушення з Постанови Верховного Суду України від 22.12.2005 р.
“...Постановою Московського районного суду м. Харкова від 21.04.2004 р. Л.М. визнаний винним в здійсненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 203 КУпроАП, та на нього накладено стягнення у вигляді 680 грн штрафу.
Як визнав суд, Л.М. порушив правила знаходження в Україні, оскільки їм не був дотриманий встановлений порядок зміни місця мешкання. Перевіривши матеріали справи, Голова Верховного Суду України визнав, що судове рішення підлягає зміні за наступними підставами.
Як видно з пояснень Л.М., даних його паспорта про місце його реєстрації та даних протоколу про адміністративне правопорушення, який с документом, що офіційно засвідчує факти неправомірних дій та являється одним з основних джерел доказів, він, будучи іноземцем, що тимчасово знаходиться в Україні та зареєстрованим за адресою: м. Харків, вул. Фісановича, 9, змінив місце мешкання та фактично проживав в кв. 258 буд. 48/2 по вул. Командарма Корка в м. Харкові, не повідомивши про це органи '. внутрішніх справ, в яких зареєстровані його паспортні документи, чим порушив вимоги ч. 5 ст. 3 та ст. 30 Закону № 3929.
Згідно ст. 29 вказаного Закону та ст. 16 КУпроАП іноземці, що'' зробили адміністративні правопорушення на території України, несуть відповідальність на загальних підставах.
Проте, враховуючи, що Л.М. з жовтня 2003 року знаходиться в зареєстрованому браку з громадянкою України та у зв'язку з цим проживає за місцем мешкання дружини, а не в гуртожитку, де значиться зареєстрованим, а також те, що подружжям були прийняті заходи для реєстрації Л.М. за місцем його фактичного мешкання (про що свідчать договір найму та заява від 23.12.2003 p., зареєстровані в КЖЕПі № 13 м. Харкова), та правопорушник є студентом, а здійснене ним правопорушення є малозначним, Голова Верховного Суду України визнав за можливе змінити постанову районного суду та на підставі ст. 22 КУпроАП звільнити Л.М. від адміністративної відповідальності та обмежитися усним зауваженням”.
Важливо знати! Закінчення термінів давності притягання до адміністративної відповідальності (ст. 38 КУпроАП) та звільнення від адміністративної відповідальності (ст. 22 КУпроАП) -це різні правові підстави для непритя-гання особи до адміністративної відповідальності.
Це підтверджує також Верховний Суд України в Листі про правопорушення в гральному бізнесі: Стахановський міський суд Луганської області постановою від 16.07.07. р.одночасно виробництво у справі відносного Д. закрив на підставі ст. 38 КУпроАП у зв'язку із закінченням термінів для накладення адміністративного стягнення та виніс їй усне зауваження, тобто ухвалив два взаємовиключні рішення, що неприпустимо.
Листом № 04-115/10-1018 Головною Державною податковою інспекцій України були направлені підвідомчим податковим інспекціям по Республіці Крим, областям, містам Київ та Севастополь рекомендації із застосування адміністративних' стягнень за порушення законодавства про оподаткування. У них, зокрема, говориться, що при малозначності здійсненого адміністративного правопорушення начальник державної податкової інспекції або його заступник, керуючись ст. 22 КУпроАП, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності та обмежитися усним зауваженням. В цьому випадку виноситься ухвала про закриття справи, до якої вноситься запис про оголошення усного зауваження. Усне зауваження не вважається адміністративним стягненням.
Важливо знати! Закриття виробництва по справі про адміністративне правопорушення у зв'язку з закінченням термінів притягання до адміністративної відповідальності - це обов'язок, а звільнення від адміністративної відповідальності по малозначності -це право особи (органу), що розглядає адміністративну справу.
У разі звільнення особи від адміністративної відповідальності у звязку з малозначністю правопорушення за ст. 22 КУпроАП виноситься постанова про закриття справи, в якій вказується, що особі оголошено усне зауваження.
Та, на закінчення, побажаємо шановним читачам не забувати про свої права, особливо коли ви праві!
Список використаних документів
КУпроАП - Кодекс України про адміністративні правопорушення
Закон № 3929 - Закон України від 04.02.1994 р. № 3929-ХІІ “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”
Інструкція № 196 - Інструкція щодо оформлення органами Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджена постановою Правління Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття від 24.04.2003 р. № 196
Методичні рекомендації № 113 -Методичні рекомендації щодо реалізації матеріалів ревізій по окремих видах порушень, затверджені наказом ГоловКРУ від 03.03.2008 р. № 113
Постанова № 6 - Постанова Пленуму Верховного Суду УРСР 24.06.1988 р. № 6 “Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення”
Лист № 04-115/10-1018 - Лист ГДПІ України від 22.03.1994 р. № 04-115/10-1018 “Щодо застосування адміністративних стягнень за порушення законодавства про оподаткування”
Лист № 06/2-4/196 - Лист Мінпраці України від 28.08.2002 p. № 06/2-4/196 “Щодо визначення терміну давності для застосування адміністративного стягнення”
Лист № 22-34-1465 - ЛистМінюстуУкраїни від 01.12.2003 р. № 22-, 34-1465 “Щодо здійснення особою триваючого правопорушення”
Лист № 22-14-493 - Лист Мінюсту України від 17.07.2007 р. № 22-14-493 “Щодо роз'яснення норм адміністративного законодавства України”
Лист про правопорушення в гральному бізнесі - Лист Верховного Суду України від 01.08.2008 р. б/н “Практика розгляду судами справ про адміністративні правопорушення у сфері грального бізнесу, відповідальність за які передбачена ст. 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення”
“Консультант бухгалтера” № 26 (514) 29 червня 2009 року
Передплатні індекси: 21946 (українською мовою), 22789 (російською мовою)