МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ
ЛИСТ
01.07.2008 N 32-378
Начальнику Головного
управління юстиції
Міністерства юстиції України
в Автономній Республіці
Крим, начальникам головних
управлінь юстиції в областях
Щодо наказу Міністерства юстиції України від 20.06.2008 N 1040/5
Довожу до вашого відома наказ Міністерства юстиції України від 20.06.2008 N 1040/5, зареєстрований Міністерством юстиції 25.06.2008 N 552/15243, "Про внесення змін до Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі та Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції".
Наказ є результатом роботи органів юстиції з перевірки здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади з питань легалізації місцевих громадських організацій, що була проведена відповідно до доручення Кабінету Міністрів України N 2393/2/1-07 від 23.01.2007 року.
За результатами цієї роботи у 2007 році вами були виявлені такі типові недоліки в роботі виконкомів: не ведуться контрольно-наглядові справи об'єднань громадян; не дотримуються вимоги законодавства до заяви засновників; не ведуться Реєстри об'єднань громадян і Книги обліку громадських організацій; не видаються або видаються з порушенням постанови Кабінету Міністрів України від 26.02.93 р. N 140 свідоцтва про реєстрацію громадських організацій; не здійснюється належна правова експертиза статутних документів громадських організацій; порушуються терміни розгляду установчих документів об'єднань громадян, оскільки періодичність засідань виконкомів місцевих рад не враховує триденний термін розгляду установчих документів громадських організацій; виконкоми місцевих рад не приділяють достатньої уваги контролю за статутною діяльністю зареєстрованих громадських організацій.
Серйозною проблемою стала відсутність реєстраційних справ об'єднань громадян. Документи підшиваються до рішень виконкомів та кожні 3 - 5 років передаються до державного архіву. Зазначене унеможливлює реєстрацію змін до статутних документів громадської організації, здійснення контролю за її діяльністю.
Така ситуація призводить до порушень прав і свобод громадян органами місцевого самоврядування.
На виконання пункту 3.3 наказу, з метою впровадження системних підходів до проведення державного контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади з питань легалізації місцевих громадських організацій, надсилаю для використання в роботі Методичні рекомендації щодо участі органів юстиції у виконанні постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. N 339 "Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади" в частині здійснення органами місцевого самоврядування повноважень у сфері легалізації об'єднань громадян.
Директор Департаменту легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій О.М.Семьоркін
Додаток
до Листа Міністерства
юстиції України
01.07.2008 N 32-378
Методичні рекомендації
щодо участі органів юстиції
у виконанні постанови Кабінету
Міністрів України
від 9 березня 1999 р. N 339
"Про затвердження Порядку
контролю за здійсненням органами
місцевого самоврядування
делегованих повноважень
органів виконавчої влади"
в частині здійснення органами
місцевого самоврядування повноважень
у сфері легалізації об'єднань громадян
I. Підстави участі органів юстиції
у здійсненні контролю за виконанням органами
місцевого самоврядування делегованих повноважень
органів виконавчої влади
Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади (далі - Порядок) затверджено з метою реалізації статті 143 Конституції України ( 254к/96-ВР ) та статті 76 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ).
Статтею 143 Конституції України ( 254к/96-ВР ) встановлено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до частини другої статті 76 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) (підпункт 7 пункту "б" статті 38), Законом України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 ) (стаття 14) та Положенням про порядок легалізації об'єднань громадян, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.02.93 N 140 (пункт 2), до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (далі - виконком) віднесено делеговане повноваження - легалізацію у встановленому порядку місцевих громадських організацій, місцевих осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій.
Міністерство юстиції України (Мін'юст) є центральним органом виконавчої влади.
Мін'юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку головні управління юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, а також районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції (пункти 1 і 6 Положення про Мін'юст, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2006 N 1577).
Відповідно до пункту 5 Порядку міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль відповідно до повноважень та у порядку, визначеному законодавством.
Враховуючи, що відповідно до Закону України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 ) та Положення про Мін'юст реалізація конституційного права громадян на свободу об'єднання у політичні партії і громадські організації є сферою відповідальності Міністерства юстиції, Мін'юст через свої територіальні органи бере участь у здійсненні контролю за виконанням виконкомами делегованих повноважень (далі - контроль) - легалізацію у встановленому порядку місцевих громадських організацій.
У здійсненні цієї роботи органи юстиції мають надавати всебічну правову допомогу виконкомам з метою запобігання порушенню прав і свобод громадян.
Ці Методичні рекомендації діють до нормативного врегулювання питання безпосереднього здійснення органами юстиції контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень з питань, віднесених до повноважень органів юстиції.
II. Організація участі територіальних
органів юстиції у здійсненні контролю
Пунктом 2 Порядку встановлено, що контроль здійснюється шляхом:
1) аналізу актів органів місцевого самоврядування,
2) надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади,
3) проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Пунктом 3 Порядку передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим (далі - АРК) та відповідні місцеві держадміністрації розробляють та затверджують щорічні плани здійснення контролю.
У зв'язку з цим, до нормативного врегулювання, управління юстиції здійснюють контроль, як правило, не самостійно, а лише беруть участь у виконанні цієї функції Радою міністрів АРК та відповідними місцевими держадміністраціями.
На початку року Головне управління юстиції Мін'юсту в АРК, головні управління юстиції в областях мають подати відповідно Раді міністрів АРК, облдержадміністрації пропозиції до плану здійснення контролю. Районні, міськрайонні управління юстиції подають свої пропозиції районним державним адміністраціям.
Слід мати на увазі, що головне управління юстиції Мін'юсту в АРК, головні управління юстиції в областях безпосередньо беруть участь у контролі лише у містах республіканського в Автономній Республіці Крим та обласного значення. Районні, міськрайонні управління юстиції безпосередньо беруть участь у контролі за здійсненням делегованих повноважень решти виконкомів на території своєї юрисдикції.
Міські (міст обласного) значення та районні у містах управління юстиції контролюючими органами не виступають.
III. Механізм здійснення контролю
1) Аналіз актів органів місцевого самоврядування.
Відповідно до пункту 6 Порядку копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, протягом 10 днів з дня їх прийняття надсилаються до органу, що здійснює контроль.
Головним управлінням юстиції доцільно з 2008 року запровадити такий поточний контроль рішень виконкомів. Здійснення поточного контролю сприятиме усуненню порушень законодавства у сфері легалізації об'єднань громадян.
Оскільки контролюючим органом є місцева державна адміністрація, управлінню юстиції слід запропонувати передачу йому копій актів виконкомів не пізніше наступного дня з дня їх отримання адміністрацією. Ефективність правової експертизи актів виконкомів буде підвищена у разі налагодження безпосереднього контакту органу юстиції з виконкомом. Органу юстиції мають бути передані виключно копії актів, які містять рішення з питань компетенції органів юстиції. В даному випадку - копії актів, в яких містяться рішення з питань легалізації громадських організацій.
У разі виявлення невідповідності акта виконкому законодавству орган юстиції протягом трьох місяців надсилає виконкому повідомлення про невідповідність акта.
Органам юстиції важливо відстежувати стан врахування його зауважень.
Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції ( 254к/96-ВР ) або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
2) Надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади.
Відповідно до пункту 7 Порядку виконавчі органи сільських, селищних, міських рад один раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом, надсилають інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль. Форму такої інформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль.
На вимогу органу, що здійснює контроль, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад мають надавати інформацію про виконання окремих делегованих повноважень.
Згадані норми дають право органам юстиції визначати перелік питань, по яких виконком має надати інформацію, а також визначити періодичність її надання.
При визначенні такої форми доцільно уникати формальних формулювань та слід враховувати зміст та періодичність звітності, визначені Департаментом легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій. Надання виконкомами інформації про виконання делегованих повноважень має бути максимально спрощеним. Форму такої інформації затверджує начальник управління юстиції.
Інформація виконкомів є основою аналізу стану виконання делегованих повноважень у визначеній сфері.
3) Проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Порядок встановлює три види перевірок: планові, позапланові та комплексні.
Відповідно до пунктів 8 - 15 Порядку порядок, періодичність і терміни проведення перевірок здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади визначаються керівником органу, що здійснює контроль.
У разі потреби за рішенням керівника органу, що здійснює контроль, можуть проводитися позапланові перевірки.
У разі, коли проводяться комплексні перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади за рішенням Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, обласної держадміністрації за участю територіальних органів центральних органів виконавчої влади, начальник відповідного управління юстиції надає кандидатуру представника управління юстиції.
Також може заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади.
Планові перевірки плануються на початку року. Тому управління юстиції у січні - лютому (за погодженням з держадміністрацією) направляє держадміністрації пропозиції до плану перевірок та до складу робочої групи. У річний план перевірок, що затверджується держадміністрацією, як правило, включаються конкретні виконкоми, що підлягатимуть перевірці, і терміни перевірки. Рекомендується представника органу юстиції визначати співголовою робочої групи.
Робоча група для проведення планової перевірки створюється раз на рік.
Після підписання Головою Ради міністрів АРК, головою обл(рай)держадміністрації розпорядження про затвердження плану і складу робочої групи співголова - начальник (заступник начальника) управління юстиції затверджує для членів робочої групи з числа працівників органів юстиції питання перевірки здійснення виконкомами делегованих повноважень з легалізації місцевих громадських організацій, які мають включати наступні:
1. Організація роботи у виконкомі з легалізації громадських організацій (наявність структурного підрозділу, відповідальної посадової особи).
2. Кількість легалізованих громадських організацій (у звітному періоді).
3. Порядок розгляду заяв, що надходять на легалізацію.
4. Порядок ухвалення рішень. Термін розгляду поданих документів.
5. Відповідність статутних документів громадських організацій законодавству України.
6. Відповідність рішення виконкому, прийнятого на виконання делегованого повноваження, законодавству України.
7. Порядок ведення контрольно-наглядових справ, реєстрів і книг обліку.
8. Організація роботи по здійсненню контролю за дотриманням легалізованими громадськими організаціями положень своїх статутів (на виконання статті 25 Закону України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 )).
Можуть бути включені інші питання, вивчення яких сприятиме з'ясуванню стану виконання делегованих повноважень виконкомом.
Приклад плану:
------------------------------------------------------------------
| район |місто, селище, | виконком | термін |
| | село | | перевірки |
|----------------+---------------+---------------+---------------|
| |м. Алушта |виконавчі |04.02.2008 |
| | |комітети | |
| | |Алуштінської | |
| | |міської, | |
| | |Партенітської | |
| | |селищної, | |
| | |---------------+---------------|
| | |Пріветненської,|05.02.2008 |
| | |Маломаякської, | |
| | | | |
| | |---------------+---------------|
| | |Малореченської,|06.02.2008 |
| | |Ізобільненської| |
| | |сільських рад | |
|----------------+---------------+---------------+---------------|
|Бахчисарайський | |виконавчі |01.04.2008 |
|р-н | |комітети | |
| | |Песчановської і| |
| | |Доліненської | |
| | |сільських рад | |
|----------------+---------------+---------------+---------------|
|Белогорський |виконавчий |05.05.2008 | |
|р-н |комітет | | |
| |Зуйської | | |
| |селищної ради | | |
|----------------+---------------+---------------+---------------|
|Джанкойський р-н|м. Джанкой |виконавчий |02.06.2008 |
| | |комітет | |
| | |Джанкойської | |
| | |міської ради | |
------------------------------------------------------------------
Затверджені співголовою робочої групи питання перевірки мають бути негайно доведені до посадової особи місцевого самоврядування, яка очолює виконком.
Позапланові перевірки можуть бути ініційовані держадміністрацією.
Орган юстиції може ініціювати позапланову перевірку або питання для позапланової перевірки на підставі висновків узагальнення аналізу актів органів місцевого самоврядування, наданої органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, невиконання виконкомами рекомендацій органів юстиції або робочих груп.
Рекомендується ініціювати позапланову перевірку лише за результатами вжиття попередніх заходів: звернення до виконкому щодо уточнення (деталізації, розшифрування) інформації; заслуховування інформації посадових осіб виконкомів про стан виконання делегованих повноважень у визначеній сфері.
Рішення про проведення позапланових перевірок приймає голова держадміністрації або за погодженням з виконкомом - начальник управління юстиції.
Комплексні перевірки, відповідно до пункту 10 Порядку , можуть проводитися за рішенням Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації та за участю територіальних органів центральних органів виконавчої влади.
Для проведення комплексної перевірки також утворюється робоча група, до складу якої обов'язково включається представник органу юстиції.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР )). Слід пам'ятати, що у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпоряджання земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово (частина третя статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР )). У такому випадку робоча група працює з сільським головою.
Законом України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 ), Положенням про порядок легалізації об'єднань громадян, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.02.93 N 140 , встановлені єдині підходи до створення та діяльності об'єднань громадян. Посадові особи, які здійснюють легалізацію об'єднань громадян, зобов'язані діяти на підставі згаданих нормативно - правових актів.
Слід звернути увагу на необхідність повного висвітлення у засобах масової інформації усього процесу перевірки та її суті. Уникати публікації формальних оголошень чи повідомлень про перевірку органами юстиції здійснення виконкомами делегованих повноважень. Належне роз'яснення суті і підстав перевірок надасть жителям територіальної громади відповідно села, селища, міста розуміння змісту права на свободу об'єднання та порядку його реалізації.
Будь-який обраний шлях чи форма перевірки повинні сприяти оприлюдненню для громадськості інформації про легалізовані виконкомами місцеві громадські організації, місцеві осередки всеукраїнських та міжнародних громадських організацій. Оскільки такі організації не підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру об'єднань громадян та благодійних організацій (це не передбачено Положенням про реєстр) та книг обліку громадських організацій, що ведуться органами юстиції, доцільно рекомендувати виконкомам оприлюднити (оприлюднювати) списки легалізованих організацій в місцевій пресі або на сайтах органів місцевого самоврядування, райдержадміністрацій тощо.
IV. Наслідки здійснення контролю
Термін проведення перевірки не повинен перевищувати 5 робочих днів. Продовження цього терміну допускається з дозволу керівника органу, що призначив перевірку (Голови Ради міністрів АРК, голови держадміністрації, начальника управління юстиції).
За результатами перевірки оформляється акт за підписом осіб, які проводили перевірку (членів робочої групи). Акт передається керівникові органу, який призначив перевірку (Голові Ради міністрів АРК, голові держадміністрації), а копія акта передається виконкому, в якому проводилася перевірка.
Результати перевірки розглядаються виконавчим органом ради, а у разі потреби виносяться на розгляд сесії відповідної ради та доводяться до відома населення шляхом опублікування у місцевих засобах масової інформації.
Про прийняте рішення або вжиті заходи за результатами перевірки сільський, селищний, міський голова зобов'язаний у тижневий термін повідомити орган, що здійснював перевірку.
При перевірці заходів реагування на результати перевірки, що їх мають здійснити виконкоми, слід звертати увагу на недопущення включення заходів, які мають загальний (формальний) характер.
Наприклад: "вжити заходів", "активізувати роботу", "розглянути питання".
Якщо в акті перевірки вказано, що за результатами розгляду заяв засновників громадської організації видається лише свідоцтво про державну реєстрацію юридичної особи, а не видається свідоцтво про реєстрацію об'єднань громадян, то відповідний виконком має передбачити, наприклад, такі заходи для недопущення порушень законодавства:
1) передбачати в місцевому бюджеті кошти на виготовлення свідоцтв за зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.02.93 р. N 140 (якщо ж бюджет не дозволяє таких витрат, то принаймні друкувати свідоцтва на аркуші паперу за вказаним зразком);
2) оформлювати рішення виконкому за зразком органу юстиції. Рішення має передбачити усю послідовність дій: (1) зареєструвати місцеву громадську організацію; (2) внести до реєстру об'єднань громадян відповідний запис; (3) видати свідоцтво про реєстрацію об'єднань громадян з порядковим номером реєстру об'єднань громадян і датою внесення до цього реєстру.
Керівник органу, що призначив перевірку (Голова Ради міністрів АРК, голова держадміністрації, начальник управління юстиції), зобов'язаний у тижневий термін розглянути результати перевірки і вжити заходів для усунення порушень чи зловживань. У разі потреби матеріали передаються відповідним правоохоронним органам та вищестоящим органам виконавчої влади.
У разі коли сільський, селищний, міський голова порушує Конституцію ( 254к/96-ВР ) або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, перешкоджає здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що здійснює контроль, порушує у встановленому порядку питання про його відповідальність згідно із законодавством.
З метою недопущення порушення законодавства з питань легалізації об'єднань громадян у діяльності органів місцевого самоврядування доцільно запровадити системні навчання працівників виконкомів.
Налагодженню співпраці органів юстиції з органами місцевого самоврядування сприятимуть спільні заходи (наради, колегії, семінари).