Победа государства или Президента? Сравнительный анализ
старого и нового Закона Украины “О Кабинете Министров Украины”

17 мая 2008 года вступил в силу принятый Верховной Радой Украины новый Закон Украины № 279-VI “О Кабинете Министров Украины”.

Этот Закон принят вместо Закона Украины “О Кабинете Министров Украины” от 21.12.2006 г. № 514-V, который породил множество разногласий и судебных споров, но, тем не менее, вступил в силу и действовал почти весь 2007 год.

Проект нового Закона был подан Президентом Украины и, соответственно, существенно расширил его полномочия. К тому же, несмотря на сложную политическую ситуацию в стране, этот Закон принят во втором чтении 245 депутатами из 444 присутствующих, что, безусловно, является важнейшим компромиссом в отношениях правительства и Президента.

В статье мы проанализируем вступивший в силу Закон № 279 и сравним его со старым Законом № 514, утратившим силу.

Безусловно, все процессуальные изменения комментировать в этой статье не имеет смысла, поэтому мы ограничимся важнейшими пунктами, которые являются решающими в отношениях Президента Украины и правительства.

Начнем со следующего.

В новом Законе изменен порядок назначения Премьер-министра на должность.

Так, кандидат на должность Премьер-министра, кроме ответов на вопросы депутатов, вместо программного заявления, предусмотренного ранее действовавшим Законом, излагает основные положения проекта Программы деятельности правительства (ч. 7 ст. 8 Закона № 279).

Так же, как и ранее действовавший Закон № 514, новый предусматривает внесение представления относительно кандидатуры Премьер-министра Президентом Украины по предложению коалиции депутатских фракций в Верховной Раде, что соответствует действующей Конституции Украины. Предложение коалиции депутатских фракций (фракции, имеющей права коалиции) подается Президенту Украины за подписью руководителей всех депутатских фракций, которые образовали коалицию, на основании решения общего собрания коалиции.

Но если ч. 3 ст. 8 Закона № 514 предусматривала, что в случае не внесения Президентом такого представления оно вносится коалицией депутатских фракций, то теперь порядок таков: в случае нарушения требований Конституции Украины и этого Закона по внесению предложения относительно кандидатуры на должность Премьер-министра, несоответствия предложенной кандидатуры требованиям к члену Кабинета Министров Украины, предусмотренным этим Законом, Президент Украины информирует Верховную Раду Украины о невозможности внесения представления по предложенной кандидатуре (ч. 4 ст. 8 Закона № 279).

В этом случае, так же, как и в случае отклонения Верховной Радой Украины кандидатуры на должность Премьер-министра Украины, Президент вновь в порядке, указанном выше, вносит представление о назначении на должность Премьер-министра.

Добавим, что сведения, подаваемые вместе с представлением о назначении на должность Премьер-министра, дополнены сведениями: о гражданстве, о партийности, об обязательствах финансового характера и имущественном состоянии за прошлый год, а так же сведениями о судимости кандидата. Такие же сведения включает в себя представление на должность членов Кабинета Министров Украины.

Также обратим внимание на одно интересное процессуальное изменение: теперь Верховная Рада Украины по представлению Премьер-министра Украины может назначить министрами лиц, которые не возглавляют министерства. Таких министров может быть не более двух.

Это, безусловно, экспериментальная новация, убедиться в целесообразности которой можно будет лишь на практике.

Относительно назначения членов Кабинета Министров Украины: Министр обороны и Министр иностранных дел теперь назначаются на должности Верховной Радой исключительно по представлению Президента Украины.

Норма о возможности внесения представления относительно этих кандидатур коалицией депутатских фракций, в случае не внесения его Президентом Украины, из нового Закона исключена. Увольнение же указанных министров происходит по представлению Премьер-министра, согласованному с Президентом Украины.

Законом ликвидируются нормы прежнего Закона о Кабмине о невозможности включения членов Кабмина, руководителей других органов исполнительной власти в состав создаваемых Президентом Украины вспомогательных органов, служб. При этом предусматривается, что их участие в таких органах будет на общественных началах.

Относительно программы деятельности Кабинета Министров Украины: она базируется на согласованных политических позициях и программных заданиях коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины (ч. 1 ст. 11 Закона № 279).

Теперь программа подается Премьер-министром в Верховную Раду Украины вместе с представлением о должностном и персональном составе Кабинета Министров. Рассматривается данная программа безотлагательно после принятия присяги членами сформированного Кабинета Министров Украины и приобретения им полномочий.

Цель, конечно, у этих норм благая: сократить период обсуждения программы деятельности Кабинета Министров Украины и вынудить партии идти на выборы с уже согласованной программой.

Но, как показывает практика, глобальных проблем такой порядок не решает. Напомним, что программа деятельности Кабинета Министров Украины, согласованная НУНС и БЮТ, также была готова еще на предвыборной стадии.

По поводу прекращения полномочий Премьер-министра укажем, что из нового Закона исключена возможность принятия такого решения Верховной Радой Украины в связи с невозможностью исполнения им полномочий по состоянию здоровья.

Основные полномочия и задания Кабинета Министров Украины сформулированы практически идентично прежним. Задания дополнены пунктом обеспечения развития и государственной поддержки научно-технического и инновационного потенциала государства (ч. 1 ст. 2 нового Закона).

Кроме того, в сфере трудовых отношений, оплаты труда, охраны труда и социальной защиты новый Закон направлен на развитие социального диалога. В связи с этим полномочия Кабинета Министров Украины предусматривают консультации с всеукраинскими объединениями профсоюзов и объединениями работодателей относительно проектов законов в этой сфере.

Обратим внимание, что теперь полномочия Кабинета Министров могут передаваться другим органам исполнительной власти только в случаях, предусмотренных законами Украины, а не тогда, когда это не запрещено законодательством.

Относительно взаимоотношений Кабинета Министров Украины с местными государственными администрациями: теперь КМУ дает согласие на назначение руководителя территориального органа министерства, другого органа центральной исполнительной власти, руководителей предприятий, учреждений и организаций, которые находятся в управлении министерства, а также другого центрального органа исполнительной власти.

Такое согласие может даваться в случае мотивированного отказа главы облгосадминистрации или поддержки им мотивированного отказа главы райгосадминистрации относительно назначения данной кандидатуры.

Отметим, что если ранее Кабинет Министров Украины мог отменять акты местных государственных администраций полностью или частично, то теперь КМУ лишь подает Президенту Украины предложения относительно отмены таких актов, если они противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства.

Вместе с тем, действие таких актов приостанавливается. Эта норма также является существенным расширением полномочий Президента. А лишение КМУ вышеуказанного права лишает части полномочий по направлению и координации деятельности местных государственных администраций в случае не согласования их с Президентом Украины. Показательным в этом плане является п. 2 ч. 1 ст. 44 нового Закона: “Премьер-министр Украины координирует деятельность членов Кабинета Министров Украины”.

Ранее это полномочие было сформулировано так: “Премьер-министр Украины направляет, координирует и контролирует деятельность членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти, Совета министров Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, дает с этой целью поручения, обязательные для исполнения вышеуказанными органами и должностными лицами” (п. 2 ч. 1 ст. 45 Закона № 514).

Координация работы министерств, направление, координация и контроль деятельности других центральных органов исполнительной власти, которые относятся к его сфере направления и координации, местных органов исполнительной власти исключена также и из полномочий первого вице-премьер-министра Украины (ст. 45 нового Закона). Конечно, как мы видим из ч. 1 ст. 24 нового Закона, такие полномочия у Кабинета Министров Украины остались, но вполне очевидно, что теперь они несколько ограничены.

В новом Законе прямо предусмотрено право Президента Украины на внесение в Верховную Раду Украины предложения относительно рассмотрения вопроса об ответственности КМУ. Президент или его уполномоченный представитель имеет право участвовать в заседаниях КМУ, а также лица, уполномоченные Президентом, могут участвовать в заседаниях правительственных комитетов.

КМУ обеспечивает исполнение актов Президента Украины, а также в соответствии с новым Законом обеспечивает исполнение решений Совета национальной безопасности и обороны Украины (СНБО), которые введены в действие указами Президента Украины. К тому же СНБО координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны (ч. 1 ст. 28 нового Закона).

Обратим внимание, что теперь Законом № 279 прямо предусмотрена обязанность разрабатывать и подавать в Верховную Раду Украины проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период. Ранее такая обязанность была предусмотрена Бюджетным кодексом Украины. Теперь в этой части Закон Украины “О Кабинете Министров Украины” соответствует Бюджетному кодексу Украины.

Относительно ответственности Кабинета Министров Украины: теперь Закон № 279 прямо указывает, что за совершение правонарушений члены КМУ несут ответственность в соответствии с законом.

Обратим внимание на еще один пункт: стенограмма заседания КМУ предоставляется Президенту Украины по его запросу, а протокол заседания отправляется ему в обязательном порядке. Также этот протокол отправляется членам КМУ, Верховной Раде Украины и другим лицам в соответствии с Регламентом Кабинета Министров Украины (части 9, 10 ст. 48 нового Закона).

К тому же приостановление действия актов КМУ Президентом Украины на основании пункта 15 части первой Конституции Украины приостанавливает совершение любыми органами, лицами действий, направленных на исполнение приостановленных актов Кабинета Министров Украины, осуществление полномочий, определенных этими актами.

Вынесение Конституционным Судом Украины определения об отказе открытия производства по конституционному представлению Президента относительно соответствия Конституции Украины акта КМУ или признания акта КМУ несоответствующим Конституции Украины, возобновляет действие этого акта. Акты КМУ могут быть обжалованы в суд в порядке и в случаях, установленных законом (ст. 52 нового Закона).

Обратим внимание, что теперь Президент Украины может инициировать подготовку и принятие актов КМУ (ч. 1 ст. 53 нового Закона).

Не очень ясно, с какой целью, но из Закона № 279 исключена возможность принимать распоряжения Кабинета Министров Украины методом опроса в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, ликвидации чрезвычайных ситуаций и в других неотложных случаях (ранее предусмотрена ч. 2 ст. 55 Закона № 514). Конечно, норму Закона по “неотложным случаям” можно было трактовать неоднозначно, но исключение этой нормы полностью может создать дополнительные проблемы в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Заметим, что новым Законом не предусмотрено денежное содержание в случае прекращения полномочий члена Кабинета Министров Украины по состоянию здоровья. Напомним, что и само такое прекращение, как указывалось выше, из Закона исключено.

Наконец, если старый Закон предусматривал определенный порядок пенсионного обеспечения бывших членов Кабинета Министров Украины, то теперь оно осуществляется в порядке и на условиях, определенных Законом Украины от 04.12.1990 г. № 509-ХII “О государственной службе”.

Безусловно, принятие этого Закона, с одной стороны, - важный шаг к урегулированию взаимоотношений Президента Украины и правительства, разрешению политического кризиса. Но, как мы видим, многие нормы этого Закона достаточно спорны, проблемы, существовавшие ранее, не решены, что может иметь обратные последствия - лишь усугубить политические проблемы в нашем государстве. Очевидно, что есть и вторая сторона: с учетом предстоящих президентских выборов и уже начавшейся конкуренции Премьер-министра и Президента такой закон является победой, хоть и небольшой, последнего.

Список нормативно-правовых документов

Закон № 514 - Закон Украины от 21.12.2006 г. № 514-V “О Кабинете Министров Украины”

Закон № 279 - Закон Украины от 16.05.2008 г. № 279-VI “О Кабинете Министров Украины”

“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 25-26 (651-652), 23 июня 2008 г.
Подписной индекс 40783