КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
РОЗПОРЯДЖЕННЯ
від 14 травня 2008 р. N 737-р
Київ
Про схвалення Концепції
реформування вугільної галузі
Схвалити Концепцію реформування вугільної галузі, що додається.
Прем'єр-міністр України Ю.ТИМОШЕНКО
Схвалено
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 14 травня 2008 р. N 737-р
Концепція
реформування вугільної галузі
Загальна частина
Принципи реалізації державної політики щодо реформування та розвитку вугільної промисловості визначені в таких документах, як Програма "Українське вугілля", затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2001 р. N 1205; Концепція розвитку вугільної промисловості, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 7 липня 2005 р. N 236; Указ Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 9 грудня 2005 року "Про стан енергетичної безпеки України та основні засади державної політики в сфері її забезпечення" від 27 грудня 2005 р. N 1863; Енергетична стратегія України на період до 2030 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. N 145; Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Український прорив: для людей, а не політиків", затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2008 р. N 14 .
Проте виконання перелічених документів не забезпечує необхідних темпів реформування вугільної промисловості. Розвиткові галузі перешкоджає, зокрема, відсутність ефективного власника, розбалансування цін на товарну вугільну продукцію та продукцію, що використовується у її виробництві, недостатній обсяг інвестицій. Для усунення зазначених чинників необхідно застосувати нові концептуальні підходи.
Проблема, на розв'язання якої спрямована Концепція,
та причини її виникнення
Вугільна промисловість втрачає своє значення як одна з галузей, що забезпечують енергетичну безпеку держави.
Динаміка основних показників стану державного сектору вугільної промисловості свідчить про посилення кризи в галузі. Стрімке зменшення кількості діючих шахт (з 276 в 1991 році до 160, з яких 140 державні, в 2008 році), виробничих потужностей (із 193 млн. тонн вугілля у 1991 році до 95 млн. тонн вугілля у 2007 році) та обсягів поставки вугілля на внутрішній ринок державними вугільними підприємствами (з 57 млн. тонн у 1997 році до 28 млн. тонн у 2007 році) посилює енергетичну залежність та загрожує енергетичній безпеці держави.
Більшість підприємств вугільної промисловості фактично є банкрутами, які продовжують функціонувати в ринкових умовах лише за рахунок надання державної підтримки. Знизився людський потенціал галузі - за останні 16 років чисельність працівників зменшилася на 640 тис., або 74 відсотки загальної кількості працівників.
Основним чинником, що заважає розвиткові галузі, є недостатній обсяг інвестицій, який на сьогодні не дає можливості забезпечити випереджаюче введення в експлуатацію виробничих потужностей. Так, протягом 2001-2007 років загальна потреба вугільної промисловості в інвестиційних коштах становила 37,5 млрд. гривень, тоді як фактичний обсяг фінансування з державного бюджету становив лише 24,3 млрд. гривень, або 65 відсотків необхідного обсягу.
Украй негативно впливають на розвиток вугільної промисловості такі фактори, як недосконалість законодавства у відповідній сфері, низька ефективність управління галуззю на всіх рівнях, недосконала структура шахтного фонду та зношеність основних фондів вугледобувних підприємств, складні умови проведення гірничих виробок і низький рівень механізації гірничих робіт, значний ступінь зносу стаціонарного обладнання і недостатня чисельність працівників, насамперед основних гірничих професій.
Відсутність системного підходу до реалізації державної політики у вугільній галузі є однією з визначальних причин її незадовільного стану. Намагання вирішити питання, пов'язані із зменшенням обсягів вуглевидобутку, збитковістю державних вугільних підприємств, низьким технологічним рівнем виробництва, нестачею інвестиційних коштів, без розв'язання первинних проблем, до яких належать відсутність ефективного власника, невідповідність динаміки цін на вугільну продукцію та продукцію, що використовується у вугільному виробництві, а також відсутність необхідного обсягу інвестицій, до цього часу унеможливлювало реформування галузі.
Мета Концепції
Метою Концепції є забезпечення прискореного розвитку вугільної промисловості та досягнення показників роботи, передбачених Енергетичною стратегією України на період до 2030 року ( 145а-2006 ), шляхом ринкового реформування підприємств і системного усунення кризових чинників.
Узгоджений концептуальний підхід покладено в основу коригування програм і планів реалізації державної політики у вугільній галузі, а саме:
Енергетичної стратегії України на період до 2030 року ( 145а-2006 );
Програми "Українське вугілля" ( 1205-2001);
Державної програми приватизації об'єктів державної власності;
плану законотворчої та нормотворчої роботи Мінвуглепрому;
програми енерго- та ресурсозбереження на підприємствах вугільної промисловості;
плану розподілу та використання коштів державної підтримки вугледобувних підприємств.
Етапи реалізації положень Концепції визначаються під час опрацювання та коригування зазначених документів.
Шляхи та способи розв'язання проблеми
Вугілля є тим енергоносієм, застосування якого може забезпечити енергетичну незалежність та національну безпеку держави. Альтернативи розвиткові власної вугільної промисловості на сьогодні немає.
Для усунення чинників, що перешкоджають розвиткові галузі, необхідно вдосконалити відповідний механізм нормативно-правового регулювання, послідовно змінити підхід до державного управління, провести реформування відносин власності, покращити економічне середовище та фінансово-економічне становище підприємств галузі, а також забезпечити належну організацію виробництва.
Необхідність упровадження системного підходу до вирішення питання розвитку вугільної галузі випливає з визначення основної проблеми її функціонування: переважна більшість вугледобувних підприємств не є ринковими суб'єктами, тоді як середовище, в якому вони працюють, є ринковим.
Ефективне функціонування підприємств галузі в умовах ринкової кон'юнктури потребує залучення ефективного власника, що має економічну заінтересованість у господарській діяльності. Створення сприятливих умов для діяльності такого власника відбувається шляхом розширення та вдосконалення відповідної нормативно-правової бази, а також підвищення ефективності управління галуззю на всіх рівнях.
Удосконалення законодавчої бази
Передбачається розроблення законодавчих актів, спрямованих на створення умов для адаптації підприємств галузі до ринкового середовища та сприяння її розвитку.
У першу чергу розробляються акти, спрямовані на підвищення престижності шахтарської праці, відновлення та зростання людського потенціалу галузі, розв'язання інших проблем, що сприятиме забезпеченню належного рівня техніки безпеки та охорони праці на вугільних шахтах, підвищенню рівня оплати праці шахтарів, соціальному захисту працівників галузі та членів їх сімей.
Пріоритетом є створення законодавчої бази для прискорення процесів приватизації у вугільній галузі з урахуванням її особливостей. У відповідних законопроектах повинні бути враховані специфіка розвитку та структурного реформування вугільної промисловості, порядок приватизації підприємств галузі, механізм залучення недержавних інвестицій, визначення соціально орієнтованих зобов'язань стратегічних інвесторів, забезпечення надійного, безпечного для працівників та навколишнього середовища, функціонування приватизованих шахт тощо.
Визначальним напрямом є законодавче врегулювання процедури фінансової санації та вдосконалення механізму державного субсидування вугледобувних підприємств державного сектору з урахуванням норм і вимог СОТ та ЄС. Відповідні законопроекти спрямовуються на створення економічних умов для рівноправної ринкової конкуренції вугледобувних підприємств, які за об'єктивними природними і виробничими показниками мають різний рівень рентабельності; забезпечення ефективної реструктуризації вугільної промисловості, прискорення її науково-технічного розвитку; розв'язання ряду соціальних та екологічних проблем, зумовлених збитковістю шахт.
Удосконалення законодавчої бази передбачає також розроблення актів, які визначають основні засади функціонування ринку вугілля, зокрема регулюють питання щодо вдосконалення відповідного механізму, та суміжних ринків (електроенергії, гірничого обладнання тощо); умови продажу вугільної продукції на біржових торгах, правила і специфіку укладення відповідних біржових контрактів; методи визначення базової ціни вугільної продукції на оптовому ринку вугілля або стартової ціни торгів; впровадження механізму гарантування найкращої ціни, за якого виробники вугільної продукції зможуть максимально відшкодувати свої виробничі витрати та будуть заінтересовані у продажу продукції на внутрішньому ринку вугілля.
Удосконалення державного управління галуззю
Методи і форми державного управління вугільною промисловістю повинні змінюватися з урахуванням необхідності прискореного реформування відносин власності. Це потребує переходу до ринкових методів впливу держави на обсяги виробництва вугільної продукції, порядок її реалізації на внутрішньому ринку, експортно-імпортні операції та ціноутворення. Відповідні управлінські методи повинні враховувати такий механізм макроекономічної оптимізації, як додержання міжгалузевого балансу, що сприятиме розвиткові міжгалузевої кооперації підприємств базових галузей економіки. В паливно-енергетичному комплексі необхідно вдосконалити практику складення прогнозних балансів електроенергії та палива, а на рівні національної економіки - запровадити складення зведеного енергетичного балансу держави.
У постприватизаційний період удосконалюються контрольно-наглядові функції держави, зокрема порядок здійснення контролю за виконанням інвесторами умов приватизації. Держава контролює додержання власниками вугледобувних підприємств суттєвих умов приватизації, погоджених обсягів участі у забезпеченні паливно-енергетичного балансу, раціонального відпрацювання запасів вугільних родовищ за прогресивними технологічними схемами, додержання екологічних норм та здійснення природоохоронних заходів. Держава здійснює нагляд за охороною праці шахтарів, створенням комфортних і безпечних умов праці, а також забезпеченням належних соціальних гарантій працівникам і членам їх сімей, у тому числі щодо надання житла.
Реформування відносин власності
Заходи, що здійснюються у сфері відносин власності, спрямовуються на системну приватизацію підприємств галузі з метою залучення ефективного власника, отримання недержавних інвестицій і ліквідацію таких явищ, як безгосподарність, збитковість, низька продуктивність праці, високий рівень аварійності та травматизму шахтарів. Реформування відносин власності проводиться з урахуванням програми розвитку вугільної промисловості.
Приватизація підприємств галузі проводиться відповідно до положень Законів України "Про приватизацію державного майна" ( 2163-12 ), "Про Державну програму приватизації" ( 1723-14 ) та інших нормативно-правових актів.
Основним методом приватизації вугільних підприємств і продажу пакетів акцій є відкритий аукціонний продаж.
Підготовка до приватизації включає інвентаризацію всіх об'єктів державного сектору вугільної галузі, резервних ділянок вугільних родовищ для будівництва нових шахт і підприємств виробничої інфраструктури; складення відповідних реєстрів і паспортів на кожний приватизаційний об'єкт з визначенням його основних характеристик (виробничий стан, обсяг запасів вугілля, чисельність персоналу, виробнича та соціальна інфраструктура, фінансове становище, потреба в інвестиціях тощо); групування інвестиційних об'єктів у приватизаційні лоти із забезпеченням їх максимальної інвестиційної привабливості; розроблення та застосування у разі необхідності схеми фінансової санації підприємств з метою підвищення їх інвестиційної привабливості.
Під приватизаційним лотом розуміється група об'єктів, яка пропонується для продажу.
Одним лотом на відкритому аукціоні для продажу можуть виставлятися:
цілісні майнові комплекси державних вугледобувних підприємств;
шахти, які відпрацювали промислові запаси вугілля і повинні бути підготовлені до закриття;
шахти, що закриваються;
шахти із значними запасами вугілля, які тимчасово припинили виробничу діяльність;
резервні ділянки для будівництва шахт;
шахти-новобудови.
Окремо пропонуються для приватизації об'єкти вугільної галузі (діючі шахти, шахти-новобудови, резервні ділянки для будівництва шахт) шляхом продажу у складі єдиного лоту разом з тепловими електростанціями.
Формула визначення стартової ціни лота повинна враховувати, крім балансової вартості об'єкта, цінність вугільного родовища з урахуванням можливостей збільшення об'єму вуглевидобутку, очікувану прибутковість господарської діяльності, обсяг інвестицій, необхідний для забезпечення прибутковості, фінансові та соціальні зобов'язання підприємства, що приватизується.
Розробляється договір купівлі-продажу, в якому, зокрема, передбачаються умови щодо визначення необхідного обсягу інвестицій та графіка їх надходження, раціонального відпрацювання промислових запасів вугілля, збільшення обсягів виробництва, задоволення потреб національної економіки у вугільній продукції, створення спеціального накопичувального фонду фінансування майбутньої ліквідації шахти, створення нешкідливих і безпечних умов праці, дотримання екологічних норм, забезпечення належного рівня заробітної плати, соціального захисту працівників і членів їх сімей, участі в управлінні підприємством трудових колективів, належного утримання житлового фонду, в тому числі гуртожитків, та передачі його до комунальної власності територіальних громад, а також щодо розірвання угоди в разі невиконання будь-якої з установлених нею умов.
Перетворення в економічній сфері
Створюються умови для переходу від згортання виробництва у вугільній галузі до його розширеного відтворення.
Розробляється та застосовується відповідно до законодавства механізм фінансової санації збиткових підприємств.
Здійснюються заходи щодо запобігання зростанню цін на продукцію, що використовується вугледобувними підприємствами, шляхом демонополізації (диверсифікації) ринків гірничошахтного обладнання, матеріалів та інших матеріально-технічних ресурсів. Закупівля гірничошахтного обладнання для підприємств галузі державної форми власності здійснюється виключно на відкритих торгах.
Виконуються програми енерго- та ресурсозбереження. При цьому основними заходами є концентрація виробництва на найбільш продуктивних ділянках виробництва (підприємствах), упровадження новітніх технологій та енергозберігаючого обладнання, системи контролю якості вугілля з удосконаленням відповідних галузевих нормативів і національних стандартів та підвищенням рівня економічної відповідальності за їх недодержання, приведення такої системи у відповідність з європейськими та світовими стандартами.
Передбачається збереження на певний період системи надання державної підтримки (субсидування) вугільної промисловості з її приведенням у відповідність до вимог СОТ і ЄС. Уточнюються критерії, розміри та умови субсидування як складової реформування і розвитку галузі. Норми СОТ і ЄС повинні бути враховані, зокрема, в частині узгодження обсягів державної підтримки з рівнем цін, заборони підтримки експорту вугілля, поступового зменшення обсягу державних дотацій.
Здійснюється подальше удосконалення механізму функціонування внутрішнього ринку вугілля, остаточна ліквідація протиправних (тіньових та корупційних) схем його постачання, перехід до продажу вугільної продукції підприємствами всіх форм власності на біржових торгах з укладенням відповідних ф'ючерсних контрактів і видачею біржових сертифікатів походження вугілля.
Запроваджується визначення базової (стартової) ціни вугілля енергетичного призначення за методикою, що враховує його калорійність та технологічну цінність і кореспондується з рівнем цін на альтернативні енергоносії. Ціна на коксівне вугілля визначається з урахуванням його технологічної цінності та якісних показників і кореспондується з рівнем цін на світовому ринку.
Удосконалення виробництва вугільної продукції
У галузі виробництва вугільної продукції дії спрямовуються на підвищення продуктивності праці, навантаження на виробничі ланки вугледобувних підприємств із забезпеченням нешкідливих і гарантовано безпечних умов праці.
Створюються умови для прогресивної зміни таких чинників виробництва, як людський потенціал, технологічна основа та стан гірничого господарства.
Для відновлення людського потенціалу вугільної галузі запроваджується механізм забезпечення високопродуктивних і гарантовано безпечних умов праці шахтарів, підвищується ефективність відповідного державного нагляду, здійснюється дегазація вугільних пластів та комплексна механізація виробничих процесів, підвищується рівень оплати праці шахтарів до світового з поступовим переходом до погодинної оплати праці, підвищуються пенсії шахтарям, у тому числі за рахунок недержавних пенсійних фондів, забезпечується соціальний захист працівників галузі і членів їх сімей, установлюється відповідальність роботодавців та органів виконавчої влади за надання не в повному обсязі соціальних гарантій.
Здійснюються заходи, спрямовані на активізацію та завершення санації вугледобувних підприємств шляхом закриття та виключення з державного реєстру тих шахт, що відпрацювали промислові запаси вугілля. Одним з напрямів є включення таких шахт у приватизаційні лоти разом з перспективними вугледобувними підприємствами та резервними ділянками для будівництва шахт. На шахтах, що залишаються у державній власності, здійснюються заходи з використання технологічних відходів вугільного виробництва.
Упроваджується система стратегічного планування розвитку галузі, яка передбачає:
визначення на основі техніко-економічного обґрунтування найбільш ефективних підприємств, на яких буде сконцентровано основні ресурси розвитку (матеріально-технічні, фінансові та трудові). Найбільш ефективними є підприємства, де кожен 1 млн. гривень інвестиційних ресурсів забезпечує протягом найменшого строку найбільший приріст обсягів виробництва товарної вугільної продукції;
визначення обсягу інвестицій, які можна залучити для розвитку галузі, групування шахт за критеріями доцільності та очікуваної ефективності інвестування;
розроблення та здійснення комплексу дієвих заходів, спрямованих на забезпечення досягнення оптимальних параметрів гірничого господарства кожної діючої шахти з необхідною концентрацією гірничих робіт.
Заплановано докорінне технологічне оновлення основних фондів вугледобувних підприємств та подальший розвиток діючих шахт. Серед державних підприємств галузі підлягають реконструкції 46 шахт, модернізації і технічному переоснащенню - 62 шахти. Зважаючи на значний ступінь зносу стаціонарного обладнання, передбачаються заміна, ремонт і модернізація значної частини вентиляторів головного провітрювання, підйомних машин, насосів шахтного водовідливу.
Водночас передбачено введення в експлуатацію нових потужностей з видобутку вугілля, зокрема завершення до кінця 2011 року будівництва другої черги двох діючих шахт загальною проектною потужністю 0,8 млн. тонн вугілля, а також продовження будівництва чотирьох нових шахт (з них дві - державної форми власності) загальною проектною потужністю 4,7 млн. тонн вугілля. Заплановано також розроблення проектів будівництва на розвіданих ділянках шести нових шахт (п'ять з яких буде побудовано за рахунок державних коштів) загальною проектною потужністю 16 млн. тонн вугілля на рік.
Передбачається визначити на законодавчому рівні, в тому числі як захід безпеки для шахт усіх форм власності, необхідність дегазації вугільних пластів та використання отриманого газу як товарної продукції або для виробництва енергії у місці його видобування.
Удосконалення виробництва вугільної продукції потребує надійного наукового обґрунтування, для чого здійснюються заходи з підвищення потенціалу та посилення ролі галузевої науки за науково-технологічним, проектно-конструкторським та дослідно-експериментальним напрямом.
Необхідно підвищити рівень співпраці Національної і галузевих академій наук у вирішенні актуальних питань розвитку вугільної промисловості.
Очікувані результати реалізації Концепції,
визначення її ефективності
Реалізація Концепції дасть змогу:
внести протягом трьох місяців після схвалення Концепції необхідні зміни до документів з питань реалізації державної політики у розвитку вугільної галузі;
розробити протягом другого півріччя 2008 р. проекти урядових рішень щодо вдосконалення державного управління галуззю та інших нормативно-правових актів, передбачених Концепцією;
упровадити починаючи з II кварталу 2008 р. продаж коксівного вугілля на біржових торгах та забезпечити виконання відповідних програм енерго- і ресурсозбереження;
здійснити у травні 2008 року підготовку приватизаційних угод і сформувати приватизаційні лоти;
починаючи з другого півріччя 2008 року:
- провести відкриті аукціони з продажу об'єктів державної власності вугільної галузі;
- здійснити заходи щодо забезпечення диверсифікації джерел поставки гірничошахтного обладнання;
- створити та забезпечити функціонування вдосконаленої системи контролю якості вугілля;
забезпечити перехід до формування цін на енергетичне вугілля виходячи з його калорійності, технічних властивостей та з урахуванням цін на альтернативні види палива.
Строки реструктуризації та оновлення шахтного фонду, модернізації і підвищення технологічного рівня вугільного виробництва визначаються згідно з положеннями скоригованої Програми "Українське вугілля" ( 1205-2001 ).
Реалізація цієї Концепції та удосконалення законодавства, яким регулюється діяльність та розвиток вугільної промисловості, дадуть змогу розробити механізм підготовки галузі до її ефективної роботи в ринкових умовах, мінімізувати застосування адміністративних методів управління з одночасним посиленням контрольно-наглядових функцій держави щодо виконання умов приватизації та відновити людський потенціал галузі.
Докорінна зміна відносин власності у вугільній промисловості надасть можливість створити умови для залучення ефективного власника та недержавних інвестицій, забезпечити розв'язання фінансово-економічних проблем вугледобувних підприємств і підвищити ефективність їх діяльності.
Урахування викладених концептуальних підходів в програмах і планах розвитку галузі забезпечить збільшення:
до 2010 року виробничих потужностей з видобутку вугілля до 108,1 млн. та до 2015 року - до 122,5 млн. тонн на рік;
обсягів видобутку вугілля у 2010 році до 90,9 млн. тонн (у тому числі енергетичного - 60,6 млн. тонн, коксівного - 30,3 млн. тонн), у 2015 році - до 110,3 млн. тонн (в тому числі енергетичного - 73,6 млн., коксівного - 36,7 млн.).
Фінансове забезпечення реформування
і джерела фінансування
Для реалізації положень, передбачених цієї Концепцією, необхідно забезпечити протягом 2008-2011 років залучення в галузь за рахунок усіх джерел інвестування орієнтовно 650-700 млн. гривень на кожен 1 млн. тонн приросту виробничих потужностей з видобутку вугілля. У подальшому для видобутку вугілля в обсязі 100-110 млн. тонн на рік обсяги капітальних інвестицій повинні щороку становити 300-350 млн. гривень на 1 млн. тонн відтворюваних потужностей (у базових цінах).