Закон, который прожил 4 дня

Недолго музыка играла, Недолго фраер танцевал...

Наверное, многие налогоплательщики с нетерпением ждали Нового года, причина для этого была серьезная.

С Нового года, а точнее с 27 декабря 2007 г. все контролирующие органы обязаны руководствоваться Законом Украины от 05.04.2007 г. № 877-V “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности” (далее - Закон о Госконтроле).

Закон выглядел очень внушительно и вселял в налогоплательщиков надежду. Уже статья 1 Закона, которой дано определение понятию Государственного надзора (контроля), свидетельствовала о том, что Закон о Госконтроле имеет широчайшую сферу деятельности. Судите сами.

Принесет ли этот Закон долгожданный баланс взаимоотношений контролеров и подконтрольных субъектов или по-прежнему контролирующие органы будут вести себя по отношению к субъектам предпринимательства как захватчики на оккупированной территории, а субъекты будут их тихо ненавидеть и стремиться объегорить? Ответ на этот вопрос сможет дать только практика.

Мы же предлагаем вдумчивым читателям подробный анализ Закона о Госконтроле.

Контролирующими являются органы, осуществляющие государственный надзор (контроль). Статья 1 Закона дает четкое определение понятия “государственный контроль” - это деятельность уполномоченных законом центральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов местного самоуправления, других органов в пределах полномочий, предусмотренных законом, относительно выявления и предотвращения нарушений требований законодательства субъектами хозяйствования и обеспечения интересов общества, в частности надлежащего качества продукции, работ и услуг, допустимого уровня опасности для населения, окружающей природной среды.

Не считается надзором (контролем) только деятельность органа госконтроля, связанная со сбором информации, целью которого является получение сведений о массовых явлениях и процессах, которые происходят в сфере хозяйственной деятельности (п.13 ст.4 Закона о Госконтроле).

Как видим, любая деятельность, направленная на выявление нарушений законодательства, является государственным контролем (надзором).

При этом частью 2 ст. 2 Закона о Госконтроле установлен исчерпывающий перечень отношений, на которые не распространяется действие этого Закона. До 1 января 2008 года этот перечень выглядел так: “Действие этого Закона не распространяется на отношения, которые возникают во время осуществления мероприятий валютного контроля, таможенного контроля на границе, контроля за соблюдением бюджетного законодательства и использованием государственного и коммунального имущества, банковского и страхового надзора, других видов специального государственного контроля за деятельностью субъектов ведения хозяйства на рынке финансовых услуг, государственного контроля за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции, а также оперативно-розыскной деятельности, дознания, прокурорского надзора, досудебного следствия и правосудия”.

Как видим, действие Закона распространялось и на налоговые органы, и на органы Пенсионного фонда и фондов социального страхования, которые также осуществляют “выявление и предотвращение нарушений требований законодательства”. Поскольку Закон о Госпроверках был принят еще в первой половине 2007 года, его текст могли изучить не только субъекты хозяйственной деятельности, но и сами контролирующие органы. Понятное дело, что последним этот Закон сразу не понравился. Свою борьбу с ним уважаемые органы начали с того, что стали обосновывать необоснуемое. Закон о Госконтроле на них, мол, не распространяется. Минфин, который больше всех заинтересован в том, чтобы права и возможности тех, кто собирает деньги в Госбюджет и целевые государственные фонды, никоим образом не урезались, так сформулировал свое “отрицание” Закона: “считаем, что Закон Украины “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности” в действующей редакции не может регулировать и/или определять порядок осуществления органам государственной налоговой службы налогового контроля и их полномочия во время налоговых проверок субъектов хозяйствования”. Совершенно невразумительную позицию относительно применения этого Закона занимал и Минюст, признавая, что в 2008 году Закон о Госконтроле буде действовать в полном объеме. Минюст в письме от 18.10.2007 г. № 19-14-730 так прямо не сказал - распространяется или нет этот Закон на органы, контролирующие уплату налогов и сборов.

При этом, справедливости ради надо сказать, что Госкомпредпринимательства в 2007 году занял принципиальную позицию, указав в письме от 05.09.2007 г. №6631, что действие Закона о Госконтроле “распространяется на отношения в сфере налогового контроля за деятельностью субъектов хозяйствования”.

Кто победил в этой войне мнений? Угадайте с трех раз! Конечно, налоговые органы. Убедившись, что с помощью писем добиться убедительной победы не удается, налоговики пошли другим путем. Они просто-напросто добились изменения части 2 ст. 2 Закона о Госконтроле. В соответствии с п.17 разд. II Закона о Госбюджете на 2008 год этот подпункт выглядит так: “Действие этого Закона не распространяется на отношения, которые возникают во время осуществления мероприятий валютного контроля, таможенного контроля, контроля за соблюдением бюджетного и налогового законодательства, контроля за соблюдением порядка проведения расчетов, за производством и обращением спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, использованием государственного и коммунального имущества, банковского и страхового надзора, других видов специального государственного контроля за деятельностью субъектов ведения хозяйства на рынке финансовых услуг, государственного контроля за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции, во время проведения процедур, предусмотренных Кодексом Украины об административных правонарушениях, а также оперативно-розыскной деятельности, дознания, прокурорского надзора,досудебного следствия и правосудия”.

Легко видно, что те функции, которые осуществляли налоговые органы, а именно контроль расчетов (проще говоря, РРО), производство спирта, алкоголя и табака, и конечно же, налогов “вылетели” из сферы действия Закона о Госконтроле.

Вот и вышло, что в полном объеме Закон о Госконтроле действовал только 27, 28, 29 и 30 декабря (31 декабря не в счет - все и так праздновали). А ведь написан он был, прежде всего, для тех органов, которые осуществляют документальные проверки. На кого же из них он распространяется? На инспекции по труду и инспекции по ценам, вполне возможно, что “пенсионщикам” и “социалыцикам” тоже придется подчиниться этому Закону. И, конечно, Закон распространяется на пожарные инспекции, органы СЭС, органы по защите прав потребителей, органы стандартизации.

Так что, несмотря на урезанную сферу деятельности, значение Закона о Госконтроле велико.

Закон устанавливает:

1. Способы (мероприятия) контроля (надзора).

2. Периодичность проведения плановых контрольных мероприятий.

3. Основания для проведения контрольных мероприятий.

4. Порядок оформления направлений на проведение контрольных мероприятий и предъявления его субъекту хозяйствования.

5. Порядок проведения контрольных мероприятий,права и обязанности контролирующего органа и субъекта хозяйствования, участие в проверках третьих лиц.

6. Оформление результатов проведения контрольных мероприятий.

7. Порядок проведения отбора образцов продукции и проведения экспертиз.

1. Виды контрольных мероприятий

Согласно ст.1 Закона, контрольные мероприятия осуществляются путем проведения:

- проверок;

- ревизий;

- осмотров;

- обследований;

- других действий, которые устанавливаются специальными законами.

К сожалению, Закон не дает определения этих видов контрольных мероприятий, и субъекту хозяйствования остается только гадать, чем “проверка” отличается от “ревизии”, а “осмотр” от “обследования”.

Согласно п.1 ст.4 Закона о Госконтроле, государственный контроль осуществляется по месту проведения хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования, а вслучаях, предусмотренных законами, в помещении государственного органа контроля. В помещении государственного органа можно, очевидно, произвести только проверку документов, представленных субъектом хозяйствования. Действующее законодательство не устанавливает таких случаев, за исключением случаев проверки налоговыми органами деклараций, которые представлены плательщиками налога. Такие проверки называют камеральными или невыездными. Обязанность проведения таких проверок установлена пп.4.2.2 п.4.2 ст.4 Закона Украины от 21.12.2000 г. № 2181-III “О порядке погашения обязательств плательщиков налогов перед бюджетами и целевыми фондами” и п.1 ст.11 Закона Украины от 04.12.1990 г. № 509-XII “О государственной налоговой службе в Украине” (Закон о государственной налоговой службе), а также приказом ГНАУ от 10.08.2005 г. № 327 “Об утверждении порядка оформления результатов невыездных документальных, выездных плановых и внеплановых проверок по вопросам соблюдения налогового, валютного и иного законодательства”, которым предусмотрено, что такая проверка проводится в помещении органа государственной налоговой службы на основании поданных налоговых деклараций, отчетов и других документов, связанных с начислением и уплатой налогов и сборов (обязательных платежей, независимо от способа их подачи. Об этом также говорится и в приказе ГНАУ от 11.06.2004 г. № 326 относительно проверок субъектов хозяйствования - физических лиц. В бюджетных учреждениях данный вид проверок проводится на основании приказа ГлавКРУ от 19.12.2005 г. № 451 “Об утверждении Методических рекомендаций по проведению органами государственной контрольно-ревизионной службы аудита финансовой и хозяйственной деятельности бюджетных учреждений”.

По мнению Госкомпред-принимательства, изложенному в письме от 19.11.2007 г. № 8698, действие Закона о Госконтроле не распространяется на камеральные проверки. С этим мнением можно согласиться, если исходить из того, что камеральная проверка - это проверка налоговых отчетов, на основе которой нельзя выявить нарушение законодательства, а можно только ошибки в составлении отчетов.

В связи с анализом понятия “контрольное мероприятие” возникает и еще один важный вопрос - относятся ли к таким мероприятиям проверки РРО, которые налоговые органы проводят без всякого плана и предупреждения, руководствуясь ст. ст. 15, 16 Закона Украины от 06.07.1995 г. № 265/95-ВР “О применении регистраторов расчетных операций в сфере торговли, общественного питания и услуг”.

Контрольные мероприятия бывают: плановые и внеплановые (п.3 ст.4 Закона о Госконтроле), а проводиться они могут только в рабочее время субъекта хозяйствования.

2. Плановые проверки

Плановые мероприятия осуществляются в соответствии с годовыми или квартальными планами, которые утверждаются органом государственного надзора(контроля) до 1 декабря года, предшествующего плановому, или до 25 числа последнего месяца, квартала, предшествующего плановому (п.1 ст.5 Закона о Госконтроле).

Закон не требует обнародования планов и не устанавливает, в каких случаях должны составляться годовые, а в каких квартальные планы. Таким образом, элемент внезапности проверки сохраняется. Правда, плановые контрольные мероприятия могут проводиться только при условии письменного уведомления субъекта хозяйствования о проведении планового мероприятия не позже, чем за 10 дней до дня его начала (п.4 ст.5 Закона о Госконтроле). Закон о государственной налоговой службе требует уведомлять субъект хозяйствования также за 10 дней (п.4 ст.11 Закона).

Периодичность проведения плановых мероприятий должна, согласно п.2 ст.5 Закона о Госконтроле, определяться в зависимости от степени риска от осуществления хозяйственной деятельности. Понятие “риск от осуществления хозяйственной деятельности” является, таким образом, ключевым для определения периодичности проверок и составления плана проверок. Определение “риска”, которое дано в ст.1 Закона о Госконтроле, нельзя признать удачным. Согласно ст. 1 Закона, “риск - это количественная мера опасности, учитывающая вероятность возникновения негативных последствий от осуществления хозяйственной деятельности и возможный размер потерь от них”.

“Количественная мера опасности” - это, конечно, “круто”. О чем это? О пожарах, взрывах или о непоступлении денег в Пенсионный фонд?

Степеней риска бывает три: высокая, средняя и незначительная (п.2 ст. 5 Закона о Госконтроле). Как определять “количественную меру риска” и как производить ее гради-енцию, Закон не установил. Уровень абстрактного мышления законодателей, очевидно, остался непонятым государственными чиновниками, которые, в большинстве своем, люди конкретные, да к тому же ленивые. Очевидно поэтому содержащееся в п.2 ст.5 Закона требование к Кабинету Министров определить критерии, по которым оценивается степень риска от хозяйственной деятельности, и соответствующую им периодичность проверок осталось практически невыполненным. В 2007 году Кабинет Министров сподобился только определить категории риска хозяйственной деятельности в отношении пожарной безопасности. На этот счет Постановлением КМУ от 14.11.2007 г. № 1324 утвержден Порядок распределения субъектов хозяйствования по степени риска их хозяйственной деятельности для безопасности жизни и здоровья населения, окружающей природной среды, относительно пожарной безопасности.

Пункт 8 этого Порядка устанавливает, что плановые проверки субъектов хозяйствования с высокой степенью риска производятся ежегодно, со средней - 1 раз в три года, с незначительной - один раз в пять лет.

Правительство не самостоятельно устанавливает критерии степени риска, а на основании предложений соответствующих контролирующих органов (п.2 ст.5 Закона о Госконтроле).

Очевидно другие контролирующие органы, кроме органов пожарной безопасности, рассчитывая, что норма Закона о Госконтроле на них не распространяются, своих предложений в Кабинет Министров не подали. Законодатель, предвидя такую позицию контролеров, предусмотрел в Заключительных положениях Закона специальный пункт, согласно которому “если в установленный этим Законом срок не утверждены критерии распределения субъектов хозяйствования по степеням риска их хозяйственной деятельности, периодичность проведения плановых мероприятий и перечень вопросов для их осуществления, то такие субъекты хозяйствования считаются субъектами хозяйствования с незначительной степенью риска и подлежат государственному надзору (контролю) не чаще одного раза в пять лет”.

Так что любой субъект хозяйствования может, начиная с первых рабочих дней 2008 года, не допускать к проверке должностных лиц любого контролирующего органа, кроме представителей пожарной инспекции, если последняя проверка проводилась позднее 2002 года, ссылаясь на ст.10 Закона о Госконтроле, о которой мы скажем позднее. Другое дело, - все ли субъекты хозяйствования решатся на такой героический поступок?

В создавшихся условиях у законодателя нет других выходов, кроме как перенести срок вступления в силу Закона о Госконтроле или изменить редакцию п.3 ст.22 Закона.

Так или иначе, раньше или позже, но Закон о Госконтроле придется соблюдать. А значит, контролирующие органы на основании утвержденных правительством критериев степени риска и периодичности проверок должны будут:

1) установить перечни вопросов для осуществления плановых проверок и утвердить их своим приказом;

2) обнародовать критерии и периодичность проверок путем размещения информации в сети Интернет;

3) унифицировать формы актов, в которых предусмотрен перечень вопросов для контроля в зависимости от степени риска.

Работы у контролирующих органов, как говорится, навалом, но без ее выполнения вся проверочная работа замораживается.

Срок осуществления планового мероприятия не может превышать 15 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства - пять рабочих дней, если иное не предусмотрено законом (п.5 ст.5 Закона о Госконтроле). Согласно Закону о государственной налоговой службе, продолжительность плановой выездной проверки не должна превышать 20 рабочих дней, а относительно субъектов малого предпринимательства - 10 рабочих дней. Продление срока проверки возможно не более чем на 10 рабочих ней, а для малого предпринимательства - 5 рабочих дней.

При этом Закон о Госконтроле не допускает продления сроков проверки.

3. Основание для проведения контрольных мероприятий

Основанием для проведения плановых контрольных мероприятий.является план. Для проведения внеплановых контрольных мероприятий Закон устанавливает 5 оснований (п.1 ст.6 Закона о Госконтроле):

1. Письменное заявление субъекта хозяйствования в соответствующий контролирующий орган о проведении проверки по его желанию.

2. Выявление и подтверждение недостоверности данных, заявленных в документах обязательной отчетности, поданных субъектом хозяйствования.

3. Проверка выполнения субъектом хозяйствования предписаний, распоряжений или других предписывающих документов об устранении нарушений требований законодательства, выданных по результатам проведения плановых проверок.

4. Обращение физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства. Внеплановая проверка в этом случае осуществляется только при наличии согласия центрального органа исполнительной власти на ее проведение.

5. Неподача в установленный срок субъектом хозяйствования обязательной отчетности без уважительных причин, а также объяснения причин, которые препятствовали подаче документов.

Эти поводы для внеплановой проверки вполне логичны, кроме разве что обращения физических и юридических лиц, то есть, попросту говоря, кляузы. К сожалению, Закон не установил порядка рассмотрения такого рода кляуз Центральным органом исполнительной власти, а значит, у влиятельных кляузников есть неплохие возможности создавать “веселую жизнь” своим конкурентам*.

Закон о государственной налоговой службе в ст. 11-1 устанавливает кроме этих еще и другие основания для внеплановых проверок:

1) по результатам проверок других налогоплательщиков выявлены факты, которые свидетельствуют о нарушении налогоплательщиком законов Украины о налогообложении, валютного законодательства, если налогоплательщик не предоставит объяснение и их документальные подтверждения на обязательный письменный запрос органа государственной налоговой службы на протяжении десяти рабочих дней со дня получения запроса;

2) налогоплательщиком не подана в установленный срок налоговая декларация или расчеты, если их представление предусмотрено законом;

3) выявлена недостоверность данных, которые содержатся в налоговой декларации, поданной налогоплательщиком, если налогоплательщик не предоставит объяснение и их документальные подтверждения на обязательный письменный запрос органа государственной налоговой службы на протяжении десяти рабочих дней со дня получения запроса;

4) налогоплательщик подал в установленном порядке жалобу о нарушении законодательства должностными лицами органа государственной налоговой службы во время проведения плановой или внеплановой выездной проверки, в которой требует полной или частичной отмены результатов соответствующей проверки;

5) в случае возникновения потребности в проверке сведений, полученных от лица, которое имело правовые отношения с налогоплательщиком, если налогоплательщик не предоставит объяснения и их документальные подтверждения на обязательный письменный запрос органа государственной налоговой службы на протяжений десяти рабочих дней со дня получения запроса;

6) проводится реорганизация (ликвидация) предприятия;

7) относительно налогоплательщика (должностного лица налогоплательщика) в порядке, установленном законом, налоговой милицией заведено оперативно-розыскное дело, в связи с чем есть потребность в проведении внеплановой выездной проверки финансово-хозяйственной деятельности такого налогоплательщика;

8) в случае, когда вышестоящий орган государственной налоговой службы в порядке контроля за достоверностью выводов нижестоящего органа государственной налоговой службы осуществил проверку документов обязательной отчетности плательщика налогов или выводов акта проверки, составленного нижестоящим контролирующим органом, и выявил их несоответствие требованиям законов, что привело к непоступлению в бюджеты сумм налогов и сборов (обязательных платежей). Внеплановая выездная проверка в этом случае может инициироваться вышестоящим органом государственной налоговой службы лишь в том случае, когда относительно должностных или служебных лиц нижестоящего органа государственной налоговой службы, которые проводили плановую или внеплановую выездную проверку указанного налогоплательщика, начато служебное расследование или возбуждено уголовное дело.

Внеплановые контрольные мероприятия могут также проводиться по основаниям, предусмотренным международным договором (п.2 ст.6 Закона о Госконтроле).

Круг вопросов, которые контролируются в период внеплановой проверки (другого контрольного мероприятия) ограничивается вопросами, которые стали основанием для такой проверки. То есть если налогоплательщик не подал в срок декларацию о прибыли, то при внеплановой проверке проверяется правильность начисления налога на прибыль, а не, скажем, НДС. Согласно п.4 ст.6 Закона о Госконтроле, срок осуществления внепланового контрольного мероприятия не может превышать 10 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства - двух рабочих дней, если другое не предусмотрено законом.

В соответствии со ст.11-1 Закона о государственной налоговой службе внеплановые выездные проверки не должны превышать 10 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства - 5 рабочих дней. И соответственно, продление сроков возможно не более чем на 5 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства - 2 рабочих дня.

При этом Закон о Госконтроле запрещает продление сроков внеплановых проверок.

4. Оформление направлений на проведение контрольных мероприятий

Для осуществления планового или внепланового контрольного мероприятия контролирующий орган обязан издать приказ, в котором указывается наименование субъекта хозяйствования и предмет проверки (п.1 ст.7 Закона о Госконтроле). Очевидно, в приказе также должен быть указан вид проверки. О проведении планового мероприятия субъект хозяйствования должен быть уведомлен письменно не позднее, чем за 10 дней до начала контрольного мероприятия (п.4 ст.5 Закона о Госконтроле). Уведомление отправляется заказным письмом или телефонограммой (применение такого явно устаревшего способа передачи официальной информации, как телефонограмма, вряд ли найдет широкое применение, так как документально подтвердить факт получения телефонограммы проблематично), или вручается лично руководителю или уполномоченному лицу (п.4 ст.5 Закона о Госконтроле). С “уполномоченным лицом” тоже проблема, так как не установлено, каким документом руководитель предприятия должен уполномочить своего работника, хотя бы того же бухгалтера, на получение в налоговой инспекции столь важного документа. На практике вполне может случиться, что уведомление о проверке “всучат” под роспись бухгалтеру, а руководитель откажется его брать, так как не уполномочивал последнего на такие действия. И все. Проверка сорвется, так как субъект хозяйствования вправе не допускать должностное лицо государственного органа к осуществлению планового мероприятия в случае неполучения уведомления о его проведении.

При проведении внепланового мероприятия уведомление не отправляется, то есть внеплановое мероприятие должно быть внезапным.

Плановые и внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании направления (“посвідчення”), которое оформляется направляемым на проверку должностным лицам, на основании приказа о проведении контрольного мероприятия (п. 2 ст.7 Закона о Госконтроле). Направление на контрольное мероприятие, а также свои служебные удостоверения, контролеры должны предъявить руководителю субъекта хозяйствования до начала проверки (п.5 ст.7 Закона о Госконтроле), без этих документов субъект хозяйствования вправе не допускать контролеров к проверке.

В направлении на проведение мероприятия должны быть указаны (п.3 ст.7 Закона о Госконтроле):

- наименование органа государственного надзора (контроля), осуществляющего мероприятие;

- наименование субъекта хозяйствования и/или его отдельного подразделения или фамилия, имя и отчество физического лица - предпринимателя, относительно деятельности которых осуществляется мероприятие;

- местонахождение субъекта хозяйствования и/или его отделенного подразделения, относительно деятельности которых осуществляется мероприятие;

- номер и дата приказа, в соответствии с которым осуществляется мероприятие;

- перечень должностных лиц, принимающих участие в осуществлении мероприятия, с указанием их должности, фамилии, имени и отчества;

- дата начала и дата окончания мероприятия;

- тип мероприятия (плановый или внеплановый);

- вид мероприятия (проверка, ревизия, обследование, осмотр, инспектирование и тому подобное);

- основания для осуществления мероприятия;

- предмет осуществления мероприятия;

- информация об осуществлении предварительного мероприятия (тип мероприятия и срок его осуществления).

Направление должно быть подписано руководителем (заместителем) органа государственного контроля (факсимиле не допускается) и заверено печатью.

5. Порядок проведения контрольных мероприятий

Перед началом контроля должностное лицо контролирующего органа делает соответствующую запись в соответствующем журнале субъекта хозяйствования (журнале проверяющих) (п.12 ст.4 Закона о Госконтроле). Плановые и внеплановые мероприятия проводятся только в присутствии руководителя (заместителя) субъекта хозяйствования или уполномоченных им лиц (п.11 ст.4 Закона о Госконтроле). Эти нормы Закона о Госконтроле не представляют собой новелл, они давно и свято соблюдаются проверяющими, за исключением разве что уже упомянутых проверок РРО.

Должностные лица контролирующего органа при проведении проверки имеют право производить осмотр территории или помещений, которые используются в хозяйственной деятельности, а также любых документов и предметов (п. 10 ст.4 Закона о Госконтроле). Принципиально новым в порядке проведения проверки является п.8 ст.4 Закона о Госконтроле, который предоставляет право как органу госконтроля, так и проверяемому субъекту фиксировать каждое конкретное действие средствами аудио-и видеотехники.

К сожалению, Закон о Госконтроле, не устанавливает “процедуры контроля”, хотя в ст.1 Закона этот термин употребляется. Нет описания процедуры контроля и в других законах. Если проанализировать ст. 11-1 “Основания и порядок проведения органами государственной налоговой службы плановых и внеплановых выездных проверок своевременности, достоверности, полноты начисления и уплаты налогов и сборов (обязательных платежей)” Закона о налоговой службе, можно много узнать о плановых и неплановых выездных проверках, но самой “процедуры” там нет. Тем более мы не обнаружим такой “процедуры” в других статьях упомянутого Закона.

Проверка плательщиков налогов органами налоговой милиции проводится в порядке, установленном Законом Украины от 18.02.1992 г. № 2135-ХII “Об оперативно-розыскной деятельности”. Достаточно беглого просмотра этого Закона, чтобы можно было сделать вывод: в нем тоже не прописано “процедуры” проверок, зато приведен длинный перечень прав подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (около двух десятков в ст. 8 Закона).

Часть 1 ст. 7 “Государственный пожарный надзор” Закона Украины от 17.12.1993 г. № 3745-ХII “О пожарной безопасности” гласит: “Государственный пожарный надзор за состоянием пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах независимо от форм собственности осуществляется в соответствии с действующим законодательством государственной пожарной охраной в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины”. К сожалению, самого Порядка на сайте Государственного департамента пожарной безопасности Министерства по чрезвычайным ситуациям Украины обнаружить не удалось. Следовательно, мы вновь имеем общую ссылку на “действующее законодательство”, но не находим конкретных методов и процедуры проведения проверок так называемыми “пожарными”.

Аналогичным образом дело обстоит и с проверками органами санитарно-эпидемиологической службы. В ч. 1 ст. 39 “Понятие и основные задачи государственного санитарно-эпидемиологического надзора” Закона Украины от 24.02.1994 г. № 4004-ХII “Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения” читаем: “Государственный санитарно-эпидемиологический надзор - это деятельность органов, организаций и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы по контролю за соблюдением юридическими и физическими лицами санитарного законодательства с целью предупреждения, выявления, уменьшения либо устранения вредного влияния опасных факторов на здоровье людей и применения мер правового характера к нарушителям”. Далее в этой статье следуют задачи государственного санитарно-эпидемиологического надзора, никакой конкретики по поводу проведения проверок не приводится.

Существует еще Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом контроле, утвержденное Постановлением Кабинета Министров Украины от 22.06.1999 г. № 1109 в редакции от 19.08.2002 г. № 1217. В п. 1 этого Положения указано: “Настоящее Положение определяет цель, основные задачи и порядок осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Украине”. По поводу цели и основных задач в этом подзаконном акте написано немало. Однако о порядке (в смысле подробностей конкретных методов проведения контрольных мероприятий) сказано недостаточно.

Еще меньше конкретики относительно методов контроля мы находим в Законе Украины от 19.12.1995 г. N 481/95-BP “О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий”. В части 1 ст. 16 Закона с длинным и многозначительным названием “Органы контроля за производством и торговлей спиртом этиловым, коньячным и плодовым, спиртом этиловым ректифицированным виноградным, спиртом этиловым ректифицированным плодовым, спиртом-сырцом виноградным, спиртом-сырцом плодовым, алкогольными напитками и табачными изделиями” содержится лишь лаконичное предложение: “Контроль за соблюдением норм настоящего Закона осуществляют органы, которые выдают лицензии, а также иные органы в пределах компетенции, определенной законами Украины”. Все. О самом контроле (его методах) - практически ни слова. И хотя этот Закон упоминается в Законе о государственной налоговой службе (в абзаце втором п. 9 ч. 6 ст. 11¹, где речь идет о внеплановых проверках), ясности это не прибавляет. О том, что “процедура” проверок практически не выписана в Законе о государственной налоговой службе, уже было сказано выше.

В целом можно констатировать, что многие законы и подзаконные акты в этой части отличаются этакими “рамочными” формулировками, лишенными конкретики. В определенном смысле - это “фирменная” черта отечественного законодателя, и Закон о Госконтроле мало что в этом смысле меняет. Однако нельзя не заметить, что Закон о Госконтроле (п. 2 ст.8) устанавливает обязанности сотрудников контролирующих органов, к которым относятся:

- полно, объективно и беспристрастно осуществлять государственный надзор (контроль) в рамках полномочий, предусмотренных законом;

- придерживаться деловой этики во взаимоотношениях с субъектами хозяйствования;

- не вмешиваться и не препятствовать осуществлению хозяйственной деятельности во время осуществления мероприятий государственного надзора (контроля), если это не угрожает жизни и здоровью населения, не вызывает опасности возникновения техногенных ситуаций и пожаров;

- обеспечивать неразглашение коммерческой тайны субъекта хозяйствования, которая становится доступной должностным лицам в ходе осуществления государственного надзора (контроля);

- ознакомить руководителя субъекта хозяйствования либо его заместителя, либо уполномоченное им лицо с результатами государственного надзора (контроля) в сроки, предусмотренные законом;

- оказывать субъекту хозяйствования консультациейную помощь относительно осуществления государственного надзора (контроля).

6. Участие в проверках третьих лиц

Статья 20 Закона о Госконтроле впервые более или менее четко регламентирует права консультантов субъекта предпринимательской деятельности или контролирующих органов. Да! Контролирующие органы также могут привлекать к своей работе негосударственные структуры, которые принимают участие в ходе осуществления государственного контроля. Таких консультантов в ст.1 Закона называют “третьими лицами”, к которым относятся юридические и физические лица (адвокаты, аудиторы, члены общественных организаций и другие), которые привлекаются субъектами хозяйственной деятельности или органами госконтроля в ходе осуществления хозяйственной деятельности.

В случае привлечения третьих лиц субъектами хозяйственной деятельности они имеют право (п.2 ст.20 Закона о Госконтроле):

- присутствовать во время осуществления мероприятий государственного надзора (контроля);

- знакомиться с документами и материалами, которые касаются осуществления государственного надзора (контроля);

- представлять интересы субъектов хозяйствования перед органами государственного надзора (контроля) в порядке, установленном законом;

- осуществлять другие действия в интересах субъектов хозяйствования в установленном законом порядке.

7. Оформление результатов проверки

По результатам проведения контрольного мероприятия, в случае выявления нарушений законодательства, должностное лицо контролирующего органа обязано составить акт, который должен содержать следующие сведения (п.6 ст.7 Закона о Госконтроле):

- дату составления акта;

- тип мероприятия (плановый или внеплановый);

- вид мероприятия (проверка, ревизия, обследование, осмотр и тому подобное);

- предмет государственного надзора (контроля);

- наименование органа государственного надзора (контроля), а также должность, фамилию, имя и отчество должностного лица, осуществившего мероприятие;

- наименование юридического лица или фамилия, имя и отчество физического лица - предпринимателя, относительно деятельности которых осуществлялось мероприятие.

В акте приводится “детальное описание нарушений со ссылкой на соответствующие требования законодательства”. Два экземпляра акта подписываются в последний день проведения контрольного мероприятия (п.6 ст.7 Закона о Госконтроле), один экземпляр вручается субъекту хозяйствования. Субъекту хозяйствования практически не дается времени на подготовку возражения к акту, так как согласно п.7 ст.7 Закона контролирующий орган обязан в течение 5 дней со дня завершения проверки составить предписание, распоряжение или другой документ об устранении выявленных нарушений. Субъекту хозяйствования дается право подписать акт с возражениями, но у контролирующего органа нет времени на их рассмотрение, да и продлевать срок проверки нельзя. Так что все, что есть в акте, будет перенесено в распорядительный документ. Не подписывать акт тоже бессмысленно, так как в этом случае должностное лицо контролирующего органа просто делает запись об отказе руководителя проверяемого субъекта от подписи. Обжаловать акт нельзя, поэтому готовить к нему длинные возражения, в случае их наличия, нет оснований - Решение все равно будет. А вот начать подготовку документов для обжалования решения можно сразу по получению акта.

За несвоевременное составление решения ответственность контролирующего органа не установлена. Так что нельзя исключить, что 5-дневные сроки выдачи решения будут нарушаться.

Закон о Госпроверках дает определение понятиям: предписание (“припис”) и распоряжение.

Предписание - это обязательное для выполнения в у-становленные сроки письменное требование должностного лица органа государственного надзора (контроля) субъекту хозяйствования относительно устранения нарушений требований законодательства. Предписание не предусматривает применения санкций относительно субъекта хозяйствования. Предписание выдается и подписывается должностным лицом органа государственного надзора (контроля), которое осуществляло проверку (п.8 ст.7 Закона).

Распоряжение или другой распорядительный документ органа государственного надзоpa (контроля) - обязательное для выполнения письменное решение органа государственного надзора (контроля) относительно устранения выявленных нарушений в определенные сроки. Распоряжение выдается и подписывается руководителем органа государственного надзора (контроля) или его заместителем.

Распоряжение может предусматривать применение к субъекту хозяйствования санкций, предусмотренных законом.

Предписывающий документ органа государственного надзора (контроля) относительно устранения нарушений, выявленных во время осуществления мероприятия, должен содержать такие сведения:

- дату составления;

- тип мероприятия (плановый или внеплановый);

- вид мероприятия (проверка, ревизия, обследование, осмотр и тому подобное);

- срок устранения нарушений;

- наименование органа государственного надзора (контроля), а также должность, фамилию, имя и отчество должностного лица, осуществившего мероприятие;

- наименование и местонахождение субъекта хозяйствования, а также фамилию, имя и отчество его руководителя или уполномоченного им лица или фамилия, имя и отчество физического лица - предпринимателя, относительно деятельности которых осуществлялось мероприятие;

- фамилию, имя и отчество других лиц, которые приняли участие в осуществлении мероприятия.

Распорядительный документ органа государственного контроля в течение 5 рабочих дней после завершения контрольных мероприятий предоставляется руководителю субъекта хозяйствования для исполнения. В случае отказа руководителя субъекта хозяйствования от получения этого документа он направляется по почте заказным письмом (п.9 ст.7 Закона).

В настоящее время органы ГНС выдают налоговые уведомления-решения на основании положений Закона №2181, Приказа ГНАУ от 2001.06.21, № 253 “Об утверждении Порядка направления органами государственной налоговой службы Украины налоговых уведомлений налогоплательщикам и решений о применении штрафных (финансовых) санкций”, Приказа ГНАУ от 2005.08.10, № 327 “Об утверждении Порядка оформления результатов невыездных документальных, выездных плановых и внеплановых проверок по вопросам соблюдения налогового, валютного и другого законодательства”.

Налоговое уведомление- решение (решение о применении штрафных (финансовых) санкций) принимается руководителем налогового органа (его заместителем) на протяжении десяти рабочих дней со дня регистрации акта невыездной документальной, выездной плановой или внеплановой проверок или вручения его по почте субъекту хозяйствования (на основании отметки на почтовом сообщении), а при наличии возражений должностных лиц субъекта хозяйствования к акту проверки - принимается с учетом вывода о результатах рассмотрения возражений к акту проверки- на протяжении трех рабочих дней, следующих за днем рассмотрения возражений и предоставления письменного ответа субъекту хозяйствования.

Налоговое уведомление составляется на рассчитанную сумму налогового обязательства (с учетом штрафных (финансовых) санкций при их наличии) относительно каждого отдельного налога, сбора (обязательного платежа). Если налоговый орган осуществил расчет сумм налоговых обязательств по нескольким налогам, то составляется соответствующее количество налоговых уведомлений. В случае если предусмотрено несколько сроков уплаты рассчитанного налоговым органом налогового обязательства, то суммы, которые необходимо уплатить, и соответствующие сроки уплаты проставляются в отдельных строках налогового уведомления.

Структурное подразделение, к функциям которого относится регистрация корреспонденции налогового органа в день получения налогового уведомления от структурного подразделения, которое его составило, отсылает (вручает) налоговое уведомление налогоплательщику . При этом корешок уведомления остается в налоговом органе.

Налоговое уведомление считается врученным юридическому лицу, если оно передано должностному лицу такого юридического лица под расписку или отослано письмом с уведомлением о вручении.

Налоговое уведомление считается врученным физическому лицу, если оно вручено лично такому физическом улицу, его представителю или отослано на адрес по месту проживания или последнего известного местангахождения лица с уведомлением о вручении.

*К центральным органам исполнительной власти, как следует из ст. 116 Конституции Украины, относятся министерства и государственные комитеты, созданные Кабинетом Министров Украины в соответствии с законом. Конечно, эта норма поубавит пыл “профессиональных кляузников”. Но, учитывая их практические навыки и опыт, не защитит предпринимателей от “наветов за глаза”, так как не устанавливает ответственности жалобщика за сообщение заведомо ложных данных и истребует от центрального органа власти проверить фактическое наличие “автора” жалобы и потребовать у автора документальное ее подтверждение. Короче говоря. Закон не ставит заслон для деятельности профессиональных кляузников, хотя и усложняет им жизнь.

“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 1-2 (627-628), 14 января 2008 г.
Подписной индекс 40783