КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
16 травня 2007 року N 1-рп/2007
м. Київ

Справа N 1-6/2007

Рішення
Конституційного Суду України
про офіційне тлумачення положення частини
п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій
України" (справа про звільнення судді з
адміністративної посади)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Домбровського Івана Петровича - головуючий,

Бринцева Василя Дмитровича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Станік Сюзанни Романівни,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Ткачука Павла Миколайовича - суддя-доповідач,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Вищої ради юстиції про офіційне тлумачення положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 року N 3018-III (Відомості Верховної Ради України, 2002 р., N 27, ст. 180).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання Вищої ради юстиції.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є практична необхідність в офіційній інтерпретації зазначених положень Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ).

Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Вища рада юстиції - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ) (далі - Закон) "суддя може бути звільнений з адміністративної посади (крім адміністративних посад у Верховному Суді України) в порядку, визначеному цією статтею, також за ініціативою Вищої ради юстиції".

Необхідність в офіційному тлумаченні, як зазначається у конституційному поданні, виникла у зв'язку з різним розумінням та застосуванням положення Закону ( 3018-14 ) щодо порядку ініціювання Вищою радою юстиції питання про звільнення суддів з адміністративних посад.

2. З метою повного та всебічного дослідження порушених у конституційному поданні питань Конституційний Суд України звернувся до органів державної влади та наукових установ з пропозицією надати відповідну інформацію.

У листі Президента України до Конституційного Суду України вказується, що частиною п'ятою статті 20 Закону ( 3018-14 ) Вищу раду юстиції уповноважено ініціювати звільнення судді з адміністративної посади безпосередньо перед главою держави. Така ініціатива Вищої ради юстиції за своїми правовими наслідками може розглядатися як альтернатива поданню Голови Верховного Суду України про звільнення судді з адміністративної посади.

Голова Верховної Ради України вважає, що процедура звільнення судді з адміністративної посади в суді загальної юрисдикції, в тому числі вирішення питання щодо права Вищої ради юстиції брати участь в ініціюванні такого звільнення, має визначатися законом. Положення третього речення частини п'ятої статті 20 Закону ( 3018-14 ) слід розглядати як таке, що уповноважує Вищу раду юстиції самостійно вносити подання Президенту України про звільнення судді з адміністративної посади у разі порушення ним вимог щодо несумісності, присяги, набрання законної сили обвинувальним вироком стосовно нього, що зумовлено наявністю підстав для звільнення з посади професійного судді.

Позиція Верховного Суду України полягає в тому, що звільнення судді з адміністративної посади можливе лише за наявності рекомендації Ради суддів України за поданням Голови Верховного Суду України, а Вища рада юстиції може виступати в якості ініціатора процедури такого звільнення.

Таку ж позицію займає Рада суддів України.

Висновки фахівців Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого та Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича зводяться до того, що Вища рада юстиції не може вносити подання про звільнення голови та заступника голови суду безпосередньо Президентові України.

У листі Комітету Верховної Ради України з питань правової політики вказується на неконституційність положення частини п'ятої статті 20 Закону ( 3018-14 ). На його думку, наділення Президента України повноваженнями призначати суддю на посаду голови суду, заступника голови суду та звільняти його з цієї посади суперечить Конституції України ( 254к/96-ВР ) (частині першій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19), оскільки згідно з Основним Законом України ( 254к/96-ВР ) глава держави, повноваження якого визначаються виключно Конституцією України ( 254к/96-ВР ), не наділений правом призначати суддів на адміністративні посади та звільняти їх з цих посад. У листі також зазначається, що це положення Закону ( 3018-14 ) не узгоджується з гарантованим Конституцією України ( 254к/96-ВР ) принципом незалежності суддів.

3. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представники суб'єкта права на конституційне подання Полтавець Ю.П., Архипович Л.В., Постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванов А.О., представник Президента України Мармазов В.Є., представник Верховного Суду України та Ради суддів України Волков О.Ф. підтримали позиції органів, які вони представляли.

4. Аналізуючи частину п'яту статті 20 Закону ( 3018-14 ) на предмет офіційного тлумачення, Конституційний Суд України виявив ознаки невідповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) її положення про надання Президенту України повноважень призначати та звільняти голів, заступників голів судів.

За таких обставин Конституційний Суд України вважає за необхідне на підставі частини другої статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) вирішити питання щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) цього положення Закону ( 3018-14 ).

5. Конституція України ( 254к/96-ВР ) надала Президентові України ряд повноважень стосовно організації і діяльності судової влади. Згідно з пунктом 22 частини першої статті 106, частиною п'ятою статті 126 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) Президент України має право в порядку, визначеному законом (пункт 14 частини першої статті 92, стаття 153 Конституції України ( 254к/96-ВР ), призначати на посади та звільняти з посад третину складу Конституційного Суду України. На підставі пункту 23 частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) глава держави у визначеному законом порядку утворює суди. Президент України має також право здійснювати перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років (частина перша статті 128 Конституції України) ( 254к/96-ВР ) та звільняти його з цієї посади (частина п'ята статті 126 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Однак повноважень призначати суддю на посаду голови суду, заступника голови суду та звільняти його з цієї посади Конституція України ( 254к/96-ВР ) Президентові України не надала.

6. Відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України ( 254к/96-ВР ). На цю обставину Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх рішеннях, зокрема у рішенні від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України), де сказано, що "повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України ( 254к/96-ВР ), а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки)", та в рішенні від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет), в якому вказано, що повноваження Президента України, як і повноваження Верховної Ради України, визначаються Конституцією України ( 254к/96-ВР ).

Отже, надання Президентові України частиною п'ятою статті 20 Закону ( 3018-14 ) повноважень призначати суддю на посаду голови, заступника голови суду, а також звільняти його з цієї посади суперечить статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ), тобто це положення Закону ( 3018-14 ) є неконституційним.

Конституційний Суд України вважає, що питання про призначення на посаду голови, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади (крім адміністративних посад у Верховному Суді України) мають бути врегульовані в законодавчому порядку.

7. Приймаючи рішення у цій справі, Конституційний Суд України враховує вироблені міжнародним співтовариством засади незалежності судових органів, викладені, зокрема, в рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи від 13 жовтня 1994 року N (94)12 "Незалежність, дієвість та роль суддів", де вказується, що орган, який уповноважений приймати рішення щодо кар'єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів; у Європейській хартії про Закон "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року, в якій передбачається, що рішення про службове підвищення судді вносяться органом, незалежним від виконавчої та законодавчої влади; в "Основних принципах незалежності судових органів", схвалених резолюціями N 40/32 від 29 листопада 1985 року та N 40/146 від 13 грудня 1985 року Генеральної Асамблеї ООН, в яких зазначається, що усунення від посади чи звільнення судді мають бути предметом незалежної перевірки.

Взято до уваги також висновок експертів Ради Європи від 19 грудня 2002 року щодо Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ) стосовно того, що президент не може відігравати у підборі суддів на адміністративні посади настільки активну роль, та положення Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленої Указом Президента України від 10 травня 2006 року N 361, в якому передбачається запровадити порядок, за яким адміністративні посади в судах займатимуть судді, призначені органами суддівського самоврядування.

8. Конституційний Суд України виходить з того, що положення частини п'ятої статті 20 Закону ( 3018-14 ), яке суб'єкт права на конституційне подання просить витлумачити, а саме щодо участі Вищої ради юстиції у вирішенні питання про звільнення судді з адміністративної посади, тісно пов'язане з положенням цієї частини статті 20 Закону ( 3018-14 ), яке визнано Судом таким, що не відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ). За цих обставин практична необхідність в офіційному тлумаченні положення частини п'ятої статті 20 Закону ( 3018-14 ), яке є предметом конституційного подання, відпадає.

Виходячи з викладеного та керуючись частиною другою статті 147, статтею 150, частиною другою статті 152 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційним), положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ), відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України.

2. Положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ), визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рекомендувати Верховній Раді України невідкладно в законодавчому порядку врегулювати питання про призначення судді на посаду голови суду, заступника голови суду та звільнення його з цієї посади.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Окрема думка
судді Конституційного Суду України
Бринцева В.Д. у справі за конституційним
поданням Вищої ради юстиції про офіційне
тлумачення положення частини п'ятої статті 20
Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 )

Рішенням Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року визнано неконституційним положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ), відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України.

Не заперечуючи, що в Конституції України ( 254к/96-ВР ) дійсно відсутні конкретні норми, які б покладали на Президента України обов'язок призначати на адміністративні посади та звільняти з них у судах загальної юрисдикції слід зазначити, що системний аналіз конституційних норм дає підстави і для інших висновків, ніж тих, які покладені в основу рішення Суду.

1. Відсутність у Конституції України ( 254к/96-ВР ) конкретного визначення щодо органу наділеного повноваженнями призначати і звільняти голів судів і їх заступників не є підставою для визнання положень спеціального закону неконституційними, якщо цю процедуру покладено на орган (суб'єкта), відносно якого у конституційних нормах відсутня предосторога (заборона) на здійснення цієї функції.

Посилання на те, що віднесення процедури призначення на адміністративні посади у судах до повноважень Президента України порушують принцип поділу влади, закріплений у статті 6 Конституції України ( 254к/96-ВР ) не є переконливими. Тому, що класична теорія поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову базується на механізмах стримувань і противаг та визнанні принципу єдності влади у державі. У правовій системи України відповідною противагою президентськім повноваженням щодо призначення і звільнення суддів, а також голів судів і їх заступників встановлені судові механізми перевірки законності цих рішень Президента України. Крім того слід враховувати, що відповідно до конституційної доктрини України Президент України не віднесений до жодної з гілок влади. Виходячи з цього відсутні підстави для стверджень, що така правова модель створює передумови для втручання у внутрішню діяльність судової влади.

Крім того системний аналіз конституційних норм, якими регламентуються повноваження Президента України дають підстави для висновку про те, що за чинною Конституцією України ( 254к/96-ВР ) найбільш повноважним з питань призначення на адміністративні посади є саме цей державний орган. Так, відповідно до частини першої статті 128 перше призначення на посаду судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України; згідно з частиною шостою статті 126 - суддя звільняється з посади органом, що його призначив; пунктом 23 статті 106 саме на Президента України покладений обов'язок утворювати суди у визначеному законом порядку.

Порівняльний аналіз наведених конституційних повноважень Президента України з функцією призначення і звільнення з адміністративних посад у судах загальної юрисдикції дає підстави для висновків, що по відношенню до президентських повноважень: "утворення судів", "призначення на посаду професійного судді вперше і звільнення з посади", право Президента наділяти адміністративними повноваженнями у судах ним же створених з числа суддів (ним же призначених) слід вважати похідним (другорядним). Статус судді у порівнянні зі статусом голови (заступника) суду є більш значущим і відповідальним. Тому виглядає нелогічним, - мати право наділяти головними повноваженнями (судді) і не мати права, також на п'ятирічний термін, наділити додатковою функцією (адміністративними повноваженнями) цього ж самого суддю.

Тому, діючи в межах конституційного поля у законодавця при прийнятті Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ) не було іншої альтернативи як закріпити у статті 20 механізм наділення адміністративними повноваженнями Президента України.

Разом з тим слід визнати, що оскільки повноваження Президента України можна встановлювати (змінювати) Конституцією України ( 254к/96-ВР ), для усунення дискусійності з цього приводу оптимальним залишається шлях - внесення відповідних змін до Конституції ( 254к/96-ВР ).

Конституційне положення частини другої статті 130 відповідно до якого "для вирішення питань внутрішньої діяльності судів діє суддівське самоврядування" не дає підстав вважати, що до повноважень суддівського самоврядування може бути віднесено функцію наділення суддів адміністративними повноваженнями, тому що суддівське самоврядування якраз і започатковане як своєрідний контрольний механізм у тому числі і за судовим адмініструванням і воно ніяким чином не може підміняти реалізацію управлінських (організаційних) функцій, які по суті залишаються головними у відповідних голів судів та їх заступників.

Без внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) відсутні також правові передумови для розповсюдження конституційного механізму щодо обрання Голови Верховного Суду України Пленумом Суду (частина друга статті 128 Конституції України) ( 254к/96-ВР ) на інші ланки судової системи.

До речі європейський досвід свідчить про те, що найбільш поширеним є механізм призначення на адміністративні посади у судах (у тому числі найвищих) президентами держав (Австрія, Албанія, Вірменія, Бельгія, Болгарія, Угорщина, Греція та ін.) Конституцією Російської Федерації також безпосередньо не визначений орган, який наділяє адміністративними повноваженнями у судах, але це здійснюється Президентом Росії у відповідності до процедур, визначених спеціальним законодавством.

2. Колегією суддів Конституційного Суду України від 6 квітня 2005 року було відкрито конституційне провадження за конституційним поданням Вищої ради юстиції, яка посилаючись на конкретний судовий прецедент, звернулась з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ) (далі - Закон) щодо можливості звільнення судді з адміністративної посади також за ініціативою Вищої ради юстиції.

Тому в межах відкритого провадження Конституційний Суд України мав зосередитись на тлумаченні існуючого механізму звільнення суддів з посад голів судів та їх заступників, давши оцінку повноваженням суб'єкта права на конституційне подання з цих питань щодо механізмів реалізації ініціативи Вищої ради юстиції.

Конституція України ( 254к/96-ВР ) врегулювання питання щодо меж конституційного провадження залишила на розсуд законодавця. Виходячи із змісту частини другої статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) "у разі якщо при тлумаченні Закону України (його окремих положень) була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності цього Закону".

Виходячи з такого законодавчого врегулювання, дійсно Конституційний Суд України займаючись тлумаченням терміна "ініціатива Вищої ради юстиції" міг визначитись чи відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ) повноваження цього органу проявляти ініціативу з питань звільнення суддів з адміністративних посад чи ні?

Більш широке застосування положень статті 95 цього закону ( 422/96-ВР ) і по суті не дотримання меж відкритого конституційного провадження, дають підстави для сумнівів відносно рішення прийнятого Конституційним Судом України.

Разом з тим, Конституційний Суд України не застосував положення частини третьої статті 61 зазначеного закону ( 422/96-ВР ), якою надана можливість визнавати неконституційними інші правові акти і залишив без оцінки "Положення про порядок розгляду питань щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції (крім адміністративних посад у Верховному Суді України) та звільнення з цих посад", затвердженого Указом Президента України N 1425/2003 від 10 грудня 2003 року.

У зв'язку з цим у правозастосовчій практиці залишилось не знятим питання про можливість застосування цього підзаконного нормативного акта після втрати чинності наведених у рішенні Суду положень статті 20 Закону ( 3018-14 ).

Хоча враховуючи, що пунктом 14 частини першої статті 91 Конституції України ( 254к/96-ВР ) передбачено, що питання судоустрою, судочинство, статус суддів, - визначаються виключно законами України, наявні усі підстави для визнання неконституційним лише наведеного "Положення" і констатації допустимості врегулювання питань, пов'язаних з адміністративними посадами відповідним галузевим законодавством.

3. Граматичний аналіз змісту частини п'ятої статті 20 Закону ( 3018-14 ) дає підстави для висновку про те, що звільнення судді з адміністративної посади за ініціативою Вищої ради юстиції можливе, однак лише в порядку, визначеному цією статтею. Виходячи з такого праворозуміння Вища рада юстиції не має права безпосередньо вносити подання про звільнення голови суду або його заступника будь-якому суб'єкту, наділеному повноваженнями щодо призначення і звільнення з цих посад.

Термін же "ініціатива" слід розуміти як надіслання відповідних матеріалів Голові Верховного Суду України для застосування загального механізму, визначеного першим реченням частини п'ятої статті 20 Закону ( 3018-14 ).

Виходячи саме з такого розуміння наведеної законодавчої норми є підстави для висновку про її конституційність. Системний аналіз положень статті 131 Конституції України ( 254к/96-ВР ) з комплексом повноважень (функцій) Вищої ради юстиції (статті 1, 3 Закону України "Про Вищу раду юстиції") ( 22/98-ВР ) дає підстави тлумачити термін "ініціатива", як право на звернення за результатами розгляду питань, віднесених до її компетенції, до уповноважених суб'єктів (в даному випадку до Голови Верховного Суду України). При цьому слід враховувати, що законодавцем у статті 20 Закону ( 3018-14 ) свідомо виокремленні інститути "подання" і "ініціатива" у розумінні останнього терміну - як "пропозиція", що свідчить не про остаточний, а попередній характер рішення.

Аналіз доданих до справи судових рішень свідчить про те, що саме так цю норму розуміли суди загальної юрисдикції при розгляді конкретних справ. Це свідчить про однозначність застосування положень Закону ( 3018-14 ) і піддає сумніву рішення Колегії суддів Конституційного Суду щодо відкриття провадження у цій справі.

5. Конституційний Суд України застосувавши для даного рішення загальне правило, передбачене статтею 152 Конституції України ( 254к/96-ВР ) і проголосивши, що визнані неконституційними положення статті 20 Закону ( 3018-14 ) щодо призначення та звільнення з посад голів судів та їх заступників Президентом України втрачають чинність з моменту оприлюднення рішення не взяв до уваги:

- закінчення повноважень перебування на адміністративних посадах у термін до 1 червня 2007 року у декількох сотень суддів України;

- відсутність реальної можливості невідкладного внесення змін, як до законодавства про судоустрій, так і Конституції України ( 254к/96-ВР ) у зв'язку з триваючим процесом "дострокових виборів до Верховної Ради України".

За цих умов Конституційний Суд України міг скористатись положеннями статті 70 Закону ( 3018-14 ) і відтермінувати виконання рішення від 16 травня 2007 року до 1 січня 2008 року.

Таке рішення Суду сприяло б належному законодавчому врегулюванню проблеми, пов'язаної з визначенням неконституційним чинного механізму наділення адміністративними повноваженнями у судах загальної юрисдикції.

В цілому ж слід зазначити, що проблему стосовно конституційності діючого механізму призначення на адміністративні посади в судах можливо остаточно вирішити лише внесенням відповідних змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ).

В даному конкретному випадку Конституційний Суд України, відкривши провадження мав можливість обмежитись відповіддю на запитання суб'єкта права на конституційне подання шляхом тлумачення і окремо зазначити, що в повному обсязі існуюча проблема повинна бути вирішена законодавчим шляхом.

Суддя Конституційного Суду України Бринцев В.Д.

16 травня 2007 р.