Комментарий к постановлению КМУ от 20.04.2006 г. № 550
“Об утверждении Порядка проведения инспектирования
государственной контрольно-ревизионной службой”

В Закон Украины “О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине”, принятый еще в 1993 году, за последнее время трижды вносились изменения - Законами Украины от 15.12.2005 г. № 3202-IV, от 15.12.2005 г. № 3205-IV и от 15.03.2006 г. № 3541-IV. Правда, последние два Закона вносили сугубо частные изменения, большого значения не имеющие:

- согласно Закону № 3205-IV контрольно-ревизионному ведомству предписано выполнять функции, предусмотренные Законом Украины “О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства”;

- согласно Закону № 3541-IV работникам КРУ разрешено “приостанавливать бюджетные ассигнования, останавливать операции с бюджетными средствами в случаях, предусмотренных законом”. Напомним, что до вступления этой нормы в силу “крушники” могли приостанавливать расходные операции по счетам, если руководство объекта, на котором необходимо провести ревизию или проверку, препятствовало им исполнять свои обязанности (правда, делать это они могли исключительно по решению суда).

Зато новые нормы, введенные Законом № 3202-IV, изменили полномочия и функции контрольно-ревизионной службы весьма серьезно. Чего стоит хотя бы изменение основных форм, в которых КРУ осуществляет контроль за своими подопечными. Раньше такой контроль был возможен в форме проверок и ревизий. Начиная же с 05.01.2006 г. (дата вступления Закона № 3202-IV в силу) КРУ должно осуществлять контроль через проведение “финансового аудита” и “инспектирования”.

Изменился и круг субъектов, попадающих в сферу контроля. Так, на данное ведомство возложены обязанности контролировать не только предприятия, получающие бюджетные средства, но и тех, кто использует (использовал в проверяемый период) государственное либо коммунальное имущество. Заметим, что эта норма грозит серьезными неприятностями всем предприятиям, которые имели несчастье, например, арендовать помещения, принадлежащие державе или местной громаде.

Специально в Законе оговорено, что ревизорам подконтрольны все субъекты хозяйствования государственного сектора экономики. Здесь тоже следует отметить, что в прежние времена госпредприятия и предприятия с долей гос(ком)имущества формально не подпадали под проверки, если они не получали денег из бюджетов. Хотя фактически, конечно, работники КРУ всегда находили повод проверить такие предприятия.

Из вышесказанного понятно, что существовавшие ранее процедуры проверок и ревизий не совсем вписывались в нормы измененного Закона. Поэтому вполне естественно, что приказом ГлавКРУ от 27.02.2006 г. № 67 были отменены два главных норматива, регулирующих данную сферу:

- Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине, утвержденная приказом ГлавКРУ от 03.10.97 г. № 121;

- Инструкция об организации проведения ревизий и проверок органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине по обращениям правоохранительных органов, утвержденная приказом ГлавКРУ от 26.11.99 г. № 107.

После некоторого перерыва, когда КРУ оставалось без “руководящих и направляющих” материалов, Кабинет Министров заполнил правовой вакуум, утвердив Постановлением от 20.04.2006 г. № 550 Порядок проведения инспектирования государственной контрольно-ревизионной службой (далее - Порядок).

Поскольку Порядок во многом повторяет нормы Закона, есть смысл отложить пока Закон в сторону и рассмотреть поближе подзаконный Порядок.

Что такое инспектирование

Как уже было сказано, КРУ осуществляет свои контрольные функции в форме финансового аудита и инспектирования.

В соответствии с п. 2 Порядка инспектирование состоит в документальной и фактической проверке определенного комплекса или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля. Данная процедура может проводиться в министерствах и других органах исполнительной власти, государственных фондах, бюджетных учреждениях и у субъектов хозяйствования государственного сектора экономики, а также на предприятиях и в организациях, получающих (получавших в проверяемый период) бюджетные средства или использующих (использовавших) государственное или коммунальное имущество. Инспектирование может проводиться и у других субъектов хозяйствования, не подконтрольных контрольно-ревизионной службе (КРС), но исключительно по решению суда.

Инспектирование проводится в форме плановой или внеплановой выездных ревизий. Плановая ревизия предусматривается планом работы “крушников” и проводится не чаще одного раза в календарный год. Углубляться в детали данного вида ревизий не будем, так как это вряд ли это представляет интерес для большинства наших читателей. Отметим лишь, что о предстоящей плановой ревизии предприятие уведомляется за 10 календарных дней до ее начала, а ее продолжительность не должна превышать 30 рабочих дней. При необходимости этот срок может быть продлен по решению суда еще на 15 рабочих дней.

Внеплановая ревизия проводится только по решению суда при наличии оснований для ее проведения. Напомним, что такие основания перечислены в ч. 5 ст. 11 Закона:

- если от проверенного предприятия поступила жалоба на незаконные действия проверяющих в ходе плановой или внеплановой ревизии, в которой содержится требование о полной или частичной отмене результатов ревизии;

- если необходимо проверить сведения, полученные от лица, сотрудничавшего с подконтрольным учреждением, а учреждение не предоставило объяснения и их документальные подтверждения на письменный запрос “крушников” в течение 10 рабочих дней;

- если проводится реорганизация (ликвидация) подконтрольного учреждения;

- если от Кабмина, органов прокуратуры, госналогслужбы, МВД или СБУ поступило поручение о проведении ревизии с указанием фактов, свидетельствующих о нарушении подконтрольным учреждением законодательства;

- если вышестоящим органом КРС начато служебное расследование или возбуждено уголовное дело в отношении должностных или служебных лиц нижестоящего органа, проводивших плановую или внеплановую выездную ревизию подконтрольного учреждения.

Внеплановая ревизия подконтрольного учреждения проводится не чаще одного раза в квартал. Что касается остальных предприятий, то нагрянуть к ним с ревизией “крушники” могут только при наличии у них решения суда, вынесенного на основании представления прокурора или следователя для обеспечения расследования уголовного дела.

В качестве разновидности внеплановой ревизии Порядок предусматривает встречную сверку, под которой понимается

“метод документального подтверждения у субъектов хозяйствования, имевших правовые отношения с подконтрольным учреждением, вида, объема и качества операций и расчетов, осуществлявшихся между ними, для выяснения их реальности и полноты отражения в учете подконтрольного учреждения”.

По сути это хорошо знакомая всем встречная проверка. Для ее проведения сотруднику КРС выдается направление, подписанное руководителем и скрепленное печатью органа КРС, а по результатам составляется справка в двух экземплярах, один из которых выдается проверенному предприятию, а второй приобщается к материалам ревизии. Если же предприятие не допустит “крушников” к проведению встречной сверки, то они немедленно проинформируют о данном факте правоохранительные органы “для принятия мер, предусмотренных законодательством”.

Однако не следует забывать, что внеплановые ревизии должны проводиться только в пределах полномочий проверяющего органа. Согласно п. “в” ст. 5 Указа Президента Украины от 23.07.98 г. № 817/98 “О некоторых мерах по дерегулированию предпринимательской деятельности” органы КРС могут проверять сведения

“относительно бюджетных займов, займов и кредитов, гарантированных средствами бюджетов, целевого использования дотаций и субсидий, других бюджетных ассигнований, средств внебюджетных фондов, а также надлежащего исполнения государственных контрактов, проавансованих за счет бюджетных средств”.

Очевидно, что нормы Закона в настоящее время не совсем согласуются с приведенной нормой Указа (и не только с ней). Какой из этих законодательных актов имеет приоритет, может решить, по большому счету, только Конституционный Суд. С одной стороны, Указ является специальным нормативным актом по вопросам проверок, осуществляемых контролирующими органами. С другой стороны, Закон определяет конкретные функции и полномочия одного из таких органов - контрольно-ревизионной службы.

Судебная практика, скорее всего, пойдет по пути признания приоритета за более поздним актом, то есть за Законом (поскольку спорные положения внесены в него более поздним Законом № 3202-IV).

Но в любом случае “крушники”, пришедшие к вам с внеплановой ревизией или встречной сверкой, должны ограничиться исключительно вашими операциями с тем бюджетником, которого они сейчас проверяют. И никаких инвентаризаций, тотальных проверок всей бухгалтерской и налоговой документации и т. п.!

Разумеется, о внеплановой ревизии или встречной сверке предприятие никто не предупреждает. В соответствии с п. 9 Порядка продолжительность внеплановой ревизии не должна превышать 15 рабочих дней и при необходимости может быть продлена на срок до 5 рабочих дней по решению суда.

Кстати, согласно п. 7 Порядка теперь в ходе подготовки к ревизии “крушники” должны составлять программу ревизии, в которой указываются наименование объекта контроля, тема, период и подлежащие ревизии вопросы. Программа составляется в двух экземплярах и утверждается руководителем органа КРС или его заместителем. Один экземпляр программы ревизии выдается для ознакомления руководителю проверяемого предприятия или его заместителю под расписку.

На каждое должностное лицо КРС и привлеченного специалиста оформляется направление на проведение ревизии установленного образца в двух экземплярах. Перед началом ревизии проверяющие обязаны выдать под расписку руководителю предприятия или его заместителю направление и копию решения суда (если проводится внеплановая выездная ревизия по решению суда), а также расписаться в журнале регистрации проверок (при его наличии).

Руководству проверяемого предприятия Порядок предписывает обеспечить “крушникам” место для работы, условия для хранения документов, возможность пользования связью, компьютерной, множительной и другой техникой, а также “предоставление других услуг для выполнения служебных обязанностей”. Что именно входит в “другие услуги”, Порядок не уточняет.

Не уточняется, кстати, в нем и вопрос платности/бесплатности пользования средствами связи, компьютерами и ксероксами, принадлежащими предприятию. Можно лишь предполагать, что “крушники” и не думают оплачивать проверяемым подобные “услуги”. Так что приглядывайте за такими проверяющими, а то наговорят по телефону (наксерят на множительной технике, нараспечатывают на принтере и т. д.) на кругленькую сумму - и думайте потом, как списать эти расходы.

Ревизия проводится путем документальной и фактической проверки соблюдения законодательства. В рамках документальной проверки предусматривается контроль за:

- учредительными, финансовыми, бухгалтерскими (первичными и сводными) документами;

- статистической и финансовой отчетностью;

- хозяйственными договорами;

- распорядительными и другими документами, связанными с планированием и ведением финансово-хозяйственной деятельности, ведением бухгалтерского учета, составлением финансовой отчетности.

Если бухучет ведется с использованием компьютерной техники, то необходимая информация предоставляется проверяющим в бумажном виде за счет предприятия.

Фактическая проверка включает в себя контроль за наличием денежных сумм, ценных бумаг, бланков строгой отчетности, оборотных и необоротных активов, других материальных и нематериальных ценностей. Осуществляется она, в частности, путем проведения инвентаризации, обследования и контрольного обмера выполненных работ, организации контрольных запусков в производство, контрольных анализов готовой продукции и других аналогичных действий с участием соответствующих специалистов. При этом проверяющие вправе требовать, чтобы в фактической проверке участвовали материальноответственные лица.

Ревизии по обращениям правоохранительных органов

До недавнего времени “правоохранительным” ревизии был посвящен отдельный документ - ныне отмененная Инструкция об организации проведения ревизий и проверок органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине по обращениям правоохранительных органов, утвержденная приказом ГлавКРУ от 26.11.99 г. № 107. Теперь соответствующие нормы нашли отражение в Порядке.

Согласно п. 29 Порядка органы КРС вправе внепланово проверить предприятие, “заказанное” правоохранительным органом, если последний предоставит:

- постановление следователя или прокурора о назначении внеплановой выездной ревизии и решение суда о разрешении на ее проведение, с указанием оснований проведения, даты ее начала и окончания, а также номера, даты, основания возбуждения уголовного дела и органа, возбудившего его (для ревизии субъектов хозяйственной деятельности, не подконтрольных КРС);

- постановление следователя или прокурора о назначении внеплановой выездной ревизии, вынесенное после возбуждение уголовного дела против должностных лиц объекта контроля;

- информацию о нарушении законодательства подконтрольным учреждением, и решение суда о разрешении на проведение ревизии, с указанием оснований ее проведения, даты начала и окончания. Если такая информация поступила без решения суда, то орган КРС в течение 7 рабочих дней самостоятельно обращается в суд. В тех случаях, когда суд отказывает в выдаче разрешения на проведение внеплановой выездной ревизии, орган КРС безотлагательно информирует об этом обратившийся правоохранительный орган.

Если правоохранительный орган не предоставит решения суда о проведении внеплановой ревизии и не укажет в своем обращении факты, свидетельствующие о нарушении “контрольно-ревизионного” законодательства, то орган КРС может включить подозрительное предприятие в план работы на следующий плановый период в том случае, если оно не ревизовалось в плановом порядке в текущем календарном году.

Полномочия проверяющих

Права органов контрольно-ревизионной службы довольно широки. Согласно ст. 10 Закона эти органы, в частности, имеют право:

- проверять в подконтрольных учреждениях денежные и бухгалтерские документы, отчеты, сметы и другие документы, подтверждающие поступление и расходование денежных средств и материальных ценностей, проводить проверки фактического наличия ценностей (денежных сумм, ценных бумаг, сырья, материалов, готовой продукции, оборудования и т. п.);

- получать беспрепятственный доступ при проведении ревизий на склады, в хранилища, производственные и другие помещения для их обследования и выяснение вопросов, связанных с ревизией;

- проводить встречные сверки у субъектов хозяйствования, сотрудничавших с подконтрольным учреждением;

- требовать от руководителей подконтрольных учреждений проведения инвентаризаций основных фондов, товарно-материальных ценностей, денежных средств и расчетов. При отказе в проведении инвентаризаций “крушники” вправе обратиться в суд, а до принятия судебного решения - в присутствия понятых и представителей проверяемых предприятий опечатывать кассы, кассовые помещения, склады и архивы на срок не более 24 часов;

- изымать копии финансово-хозяйственных и бухгалтерских документов, свидетельствующих о злоупотреблениях. Оригиналы таких документов проверяющие вправе изымать (по описи, с оставлением копий) до окончания ревизии только по решению суда;

- получать от Нацбанка и его учреждений, банков и других кредитных учреждений необходимые сведения, копии документов, справки о банковских операциях и остатках средств на счетах проверяемых, а от других предприятий и организаций, в том числе негосударственных форм собственности,- справки и копии документов об операциях и расчетах с проверяемым;

- получать от служебных и материально ответственных лиц проверяемых объектов письменные объяснения по вопросам, возникающим в ходе ревизий;

- привлекать на договорных началах квалифицированных специалистов для проведения контрольных обмеров строительных, монтажных, ремонтных и других работ, контрольных запусков сырья иматериалов в производство, контрольных анализов сырья, материалов и готовой продукции;

- предъявлять руководству проверяемых объектов требования по устранению выявленных нарушений законодательства по вопросам хранения и использования государственной собственности и финансов, изымать в судебном порядке в бюджет выявленные ревизиями сокрытые и заниженные валютные и другие платежи;

- приостанавливать бюджетные ассигнования и операции с бюджетными средствами;

- ставить перед соответствующими органами вопрос о прекращении бюджетного финансирования и кредитования, если полученные предприятиями, учреждениями и организациями средства и займы используются с нарушением действующего законодательства;

- взыскивать в доход государства в судебном порядке средства, полученные по незаконным сделкам, без установленных законом оснований и с нарушением действующего законодательства;

- налагать административные взыскания на руководителей и других служебных лица подконтрольных учреждений;

- обращаться в суд, если подконтрольное учреждение не выполнило требования по устранению нарушений, выявленных ревизией.

Кроме того, согласно п. 17 Порядка для решения вопросов, предусмотренных программой ревизии, “крушникам” предоставлено право получать на объекте контроля перечень сведений, составляющих коммерческую тайну.

Оформление результатов и последствия

В ходе ревизии по мере выявления нарушений проверяющие вправе устно рекомендовать руководителям объекта контроля безотлагательно принять меры для их устранения и предупреждения в дальнейшем.

Общие результаты ревизии оформляются актом. По отдельным вопросам ревизионной программы должностные лица КРС и привлеченные специалисты могут составлять справки за своей подписью, которые приобщаются к материалам ревизии. По требованию руководства проверенного предприятия ему выдаются копии справок.

Рассказывать об особенностях оформления различных видов актов* не будем - как правило, они имеют место при ревизиях у бюджетников. Отметим лишь, что акт всегда подписывается должностным лицом органа КРС и руководителем и главным бухгалтером объекта контроля. Он составляется в трех экземплярах, один из которых остается в органе КРС, второй выдается проверенному предприятию, а третий передается правоохранительным органам (при необходимости). Все экземпляры акта визируются должностным лицом органа КРС на каждой странице с указанием на последней странице общего их количества.

Первый и третий экземпляры акта предоставляются руководству проверенного предприятия для ознакомления и подписания не позднее пяти рабочих дней после окончания ревизии.

Если в период ревизии выявленные нарушения полностью не устранены, то орган КРС в течение 10 рабочих дней после регистрации акта ревизии (а в случае поступления возражений (замечаний) к нему - не позднее 3 рабочих дней после направления ответа на возражения) направляет объекту контроля письменное требование с указанием срока, в течение которого предприятие обязано устранить выявленные нарушения и отчитаться перед органом КРС.

Что касается ответственности, то ни Закон, ни Порядок прямо не предусматривают размеры штрафов, ограничившись общими формулировками о привлечении виновных к административной, дисциплинарной и материальной ответственности. Кроме того, “крушники” вправе обратиться в суд на предмет взыскания в доход государства средств, полученных по незаконным договорам, без установленных законом оснований или с нарушением требований законодательства.

Но главная опасность для предприятия состоит в том, что проверяющие из КРС должны “стучать” в правоохранительные органы о выявленных нарушениях независимо от того, предусмотрена за такие нарушения уголовная ответственность или нет. Если нарушения явно тянут на “уголовку” или содержат признаки коррупционных действий, то правоохранителям передаются и материалы ревизий. А уж они будут разбираться с нарушителем по полной программе.

* Таких, например, как сводный акт ревизии выполнения местного бюджета, акт ревизии централизованной бухгалтерии, обслуживающей несколько бюджетных учреждений, и т. п.

Алена Мышкина,
юрист

Газета “Фортекс”, № 19-20/2006 (№ 175-176), от 03.05.2006 г.