КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
6 липня 1999 року N 8-рп/99
м. Київ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційними поданнями Міністерства
внутрішніх
справ України і Міністерства фінансів України
щодо офіційного тлумачення положень частини шостої
статті 22 Закону України "Про міліцію" та частини сьомої
статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку"
(справа щодо права на пільги)
Справа N 1-16/99
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:
Тимченка Івана Артемовича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Костицького Михайла Васильовича,
Мартиненка Петра Федоровича,
Мироненка Олександра Миколайовича - суддя-доповідач,
Німченка Василя Івановича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Селівона Миколи Федосовича,
Скоморохи Віктора Єгоровича,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
розглянув на пленарному засіданні справу щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 року N 565-XII (з наступними змінами) та частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" від 17 грудня 1993 року N 3745-XII (з наступними змінами).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стали конституційні подання Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства фінансів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації положень: "за працівниками міліції, звільненими зі служби за віком, хворобою або вислугою років, зберігається право на пільги за цим Законом" (частина шоста статті 22 Закону України "Про міліцію") і "за особами рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, звільненими зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, зберігається право на пільги відповідно до цього Закону" (частина сьома статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку").
Заслухавши суддю-доповідача Мироненка О.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:
1. Суб'єкти права на конституційне подання - Міністерство внутрішніх справ України та Міністерство фінансів України - порушують клопотання перед Конституційним Судом України про офіційне тлумачення положень зазначених Законів у зв'язку з неоднозначним розумінням правозастосовчими органами дії цих положень за колом осіб, яким надаються пільги на оплату користування житлом і комунальними послугами.
Зокрема, Міністерство внутрішніх справ України "категорично не погоджується" з роз'ясненням житлового управління Державного комітету України по житлово-комунальному господарству (Держжитлокомунгоспу України), надрукованому в газеті "Урядовий кур'єр" від 26 липня 1997 року, в якому йшлося про те, що частиною шостою статті 22 Закону України "Про міліцію" не передбачено поширення пільг щодо оплати житла і комунальних послуг на членів сімей працівників міліції, звільнених зі служби за віком або через хворобу, оскільки в цій частині не повторюються слова "та членам їх сімей".
Свою незгоду з роз'ясненням суб'єкт права на конституційне подання мотивує тим, що в частині четвертій статті 22 названого Закону передбачено надання працівникам міліції та членам їх сімей 50-відсоткової знижки в оплаті жилої площі, комунальних послуг, а також палива, а тому і в частині шостій цієї ж статті, де йдеться про збереження "пільг за цим Законом" за працівниками міліції, які звільняються зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, закріплюється право на зазначені пільги не лише за працівниками міліції, але й за членами їх сімей.
Після набрання чинності Законом України "Про міліцію", наголошується у поданні, на практиці не виникало розбіжностей у тлумаченні частини шостої статті 22 цього Закону, доки в газеті "Урядовий кур'єр" не з'явилось згадане роз'яснення.
Міністерство фінансів України у конституційному поданні зазначає, що відповідно до статті 22 Закону України "Про міліцію" та статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" за працівниками міліції, особами рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, звільненими зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, за цими Законами зберігаються пільги. Що ж до членів сімей названих осіб, то право на такі пільги цими нормами не передбачено.
На думку Міністерства фінансів України, зазначені обставини ускладнюють практичну реалізацію норм, закріплених названими Законами, щодо визначення кола осіб, яким надаються пільги на оплату жилої площі і комунальних послуг, а також потреби в коштах, необхідних для покриття витрат на пільги щодо оплати житлово-комунальних послуг відповідними категоріями осіб.
Враховуючи, що офіційне тлумачення положення частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" стосується того ж питання, що й положення частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку", тобто збереження права на пільги за працівниками міліції і особами рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, звільненими зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, Конституційний Суд України на підставі статті 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" об'єднав конституційні провадження у справах за конституційними поданнями Міністерства внутрішніх справ України і Міністерства фінансів України в одне конституційне провадження.
2. Конституційні подання, додаткові матеріали до них, витребувані Конституційним Судом України, і пояснення до справи, отримані від Комітету Верховної Ради України у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України, Служби безпеки України, інші документи, проаналізовані в ході дослідження справи, свідчать про значні розбіжності в розумінні та застосуванні положень частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" та частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку".
З дня введення у дію Закону України "Про міліцію" (з 1 січня 1991 року) у правозастосовчих органів не виникало непорозумінь з приводу положень, викладених у частині шостій статті 22 цього Закону. Пільгами на оплату житлово-комунальних послуг користувались члени сімей працівників міліції, а з 29 січня 1994 року (після набрання чинності Законом України "Про пожежну безпеку") - і члени сімей осіб рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, звільнених зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років. Зокрема, у листі Міністерства фінансів України від 23 вересня 1996 року, адресованому міністерствам і відомствам України, роз'яснювалось, що згідно із законодавством "деякі категорії громадян сплачують тільки 50 відсотків вартості житлово-комунальних послуг. До них належать: працівники міліції і члени їх сімей... особовий склад державної пожежної охорони і члени їх сімей; сім'ї звільнених із служби працівників міліції... пожежної охорони...". Міністерство фінансів України визначало також порядок і джерела покриття збитків житлово-комунальних організацій від надання пільг цим категоріям громадян.
Таке однозначне розуміння положень, зокрема, частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" не викликало сумнівів і в Міністерства юстиції України, про що свідчить його відповідь від 7 жовтня 1997 року на запит Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України.
Постановою Кабінету Міністрів України "Про встановлення норм користування житлово-комунальними послугами громадянами, які мають пільги щодо їх оплати" від 1 серпня 1996 року N 879 Держжитлокомунгоспу України поряд з іншими уповноваженими органами було надано право в межах своєї компетенції давати роз'яснення щодо реалізації названих пільг. Скориставшись цим правом, житлове управління Держжитлокомунгоспу України у газеті "Урядовий кур'єр" від 26 липня 1997 року дало роз'яснення такого змісту: "Законом України від 20.12.1990 р. N 565-XII "Про міліцію" поширення пільг на членів сім'ї працівника міліції, звільненого зі служби за віком, хворобою або вислугою років, не передбачено".
З листопада 1997 року Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України (правонаступник Держжитлокомунгоспу України) почав керуватися роз'ясненням Юридичного відділу (тепер - Юридичне управління) Секретаріату Верховної Ради України від 18 листопада 1997 року, у якому стверджується: "Як видно зі змісту частини шостої статті 22 Закону, членів сім'ї працівника міліції, звільненого зі служби за віком, хворобою або вислугою років, до суб'єктів права на пільги, передбачені цим Законом, не віднесено". Зазначене роз'яснення Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України надіслав підприємствам, установам та організаціям для керівництва в роботі. Вказівки аналогічного змісту направила на місця своїм акціонерним товариствам і компанія "Укргаз". При цьому застереження Юридичного відділу Секретаріату Верховної Ради України про те, що офіційне тлумачення законів України дає тільки Конституційний Суд України, як і роз'яснення з цього ж питання Міністерства юстиції України від 7 жовтня 1997 року, до уваги не брались.
Таким чином, протягом терміну дії Законів України "Про міліцію" і "Про пожежну безпеку" положення, що розглядаються (відповідно частини шостої статті 22 та частини сьомої статті 22), до середини 1997 року органами державної влади розумілися і застосовувалися однозначно, а в останні два роки у процесі їх реалізації виникли правові розбіжності. Отже, практична необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації правових норм названих законів є очевидною.
3. Вирішальне значення для правильного розуміння положень частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" та частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" мають конституційні принципи і норми. Йдеться, зокрема, про проголошення України соціальною державою (стаття 1 Конституції України ( 254к/96-ВР ), а людини - її найвищою соціальною цінністю (стаття 3), принцип верховенства права (стаття 8), виключну роль правоохоронних органів та військових формувань у забезпеченні державної безпеки і захисті державного кордону України (стаття 17), рівність людей у своїй гідності та право на повагу до гідності (статті 21, 28), право громадян на соціальний захист, на рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму (стаття 46), на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї (стаття 48 Конституції України) тощо.
Україна як соціальна держава взяла на себе зобов'язання щодо соціального захисту громадянина, забезпечення права кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї тощо. Позбавлення членів сім'ї працівника міліції чи особового складу державної пожежної охорони права на житлово-комунальні пільги, якими вони користувались протягом усього періоду перебування останнього на службі в міліції чи державній пожежній охороні, у разі його звільнення за віком, через хворобу чи за вислугою років означало б не лише суттєве обмеження прав особи, звуження їх змісту та обсягу, а й дискримінацію непрацездатних, приниження людини, зневажання її честі й гідності, повагу до яких закріплено на конституційному рівні.
Служба в міліції, державній пожежній охороні передбачає ряд специфічних вимог, які дістали своє відображення у законодавстві. Норми, що регулюють суспільні відносини у цих сферах, враховують екстремальні умови праці, пов'язані з постійним ризиком для життя і здоров'я, жорсткі вимоги до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей. Це повинно компенсуватись наявністю підвищених гарантій соціальної захищеності, тобто комплексу організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення добробуту саме цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення. Частина п'ята статті 17 Конституції України покладає на державу обов'язки щодо соціального захисту не тільки таких громадян, а й членів їхніх сімей.
4. Аналіз змісту і структури правових норм, викладених у частині шостій статті 22 Закону України "Про міліцію" та частині сьомій статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку", свідчить, що вони за сутністю є тотожними, за формою диспозиції - уповноважуючими, за колом суб'єктів - спеціальними, а за роллю у механізмі правового регулювання - загальними. Розбіжність у розумінні та застосуванні норм права, що розглядаються, зумовлена тим, що, по-перше, абсолютна визначеність їх гіпотез супроводжується відносною визначеністю та відсильним характером їх диспозицій; по-друге, явні ознаки цих норм як спеціальних за колом суб'єктів, на яке поширюється їх чинність, не завжди дають змогу виокремити таку їх визначальну рису, як загальних норм щодо конкретних норм, сформульованих чи в статті 22 Закону України "Про міліцію", чи в статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку", а також щодо всіх інших конкретних положень, що передбачають пільги для працівників міліції або для осіб рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, тобто ще кількох статей названих Законів. Лише врахування цих та інших особливостей норм, що підлягають офіційному тлумаченню, дає точне і однозначне їх розуміння, яке досягається шляхом буквального тлумачення, врахування співвідношення і взаємодії загального, особливого та одиничного, і не потребує обмеження чи розширення або будь-яких уточнень їх словесного викладу.
Ознакою загальності правових норм, що аналізуються, окрім їх власного змісту, є й те, що у законодавстві України відсутні закони про статус ветеранів служби в органах внутрішніх справ, а норми, що розглядаються, по суті, є єдиними у національному законодавстві правовими засобами соціального захисту пенсіонерів міліції, особового складу державної пожежної охорони. Відсильний характер правових норм, сформульованих у частині шостій статті 22 Закону України "Про міліцію" та частині сьомій статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку", є доказом того, що застосовуватись вони можуть виключно за умови залучення інших норм цих Законів, оскільки загальна норма конкретизується у спеціальній і реалізується тільки через неї. Положення, що тлумачаться, стосовно пенсіонерів міліції, особового складу державної пожежної охорони, є основними, відправними, а норми інших статей обох Законів, які передбачають для них ті чи інші пільги, - похідними, доповнюючими, деталізуючими. Основні, відправні норми не формулюють деталей правового регулювання, але підлягають обов'язковому врахуванню при застосуванні відповідних конкретних положень.
Спеціальні чи виняткові норми конкретного змісту обох Законів, що закріплюють право на пільги для точно визначеного кола чи окремих осіб, є суто спеціальними і за їх роллю (функціями) у механізмі правового регулювання. Саме загальний зміст і відсильний характер норм, що тлумачаться, не дозволяє їх безпосередньо використовувати щодо тих чи інших правовідносин. У процесі правореалізації застосовуються норми конкретного змісту, що розширюють чи обмежують сферу дії загальних норм, які водночас залишаються визначальними для норм спеціальних чи виняткових. Отже, положення частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" та частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" як норм загальної дії поширюються на ті спеціальні чи виняткові норми правового регулювання, якими вже точно і вичерпно визначається коло конкретних суб'єктів права на пільги, передбачені Законами України "Про міліцію" або "Про пожежну безпеку".
Спеціальні норми частин четвертої та п'ятої статті 22 Закону України "Про міліцію", що передбачають пільги на оплату жилої площі, комунальних послуг, палива працівникам міліції та членам їх сімей, не виходять за межі дії загальної норми про збереження права на пільги за працівниками міліції, звільненими зі служби за віком, через хворобу чи за вислугою років, і саме тому охоплюються нею. Таке саме співвідношення має місце і в статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку": частина сьома, що містить загальну норму, поширюється на частину шосту, в якій формулюється спеціальна норма. Це означає, що за особами рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, звільненими зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, та членами їх сімей зберігається право на 50-відсоткову знижку в оплаті житла, комунальних послуг, а також палива.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 51, 61, 63,95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:
1. Положення частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" та частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" треба розуміти як загальне правило щодо всіх інших норм цих Законів, які передбачають надання пільг працівникам міліції та особового складу державної пожежної охорони і визначають коло осіб, на яке поширюються такі пільги.
Положення частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" у контексті частин четвертої і п'ятої цієї статті, положення частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" у контексті частини шостої цієї статті треба розуміти так, що членам сімей працівників міліції, осіб рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, звільнених зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, як і самим суб'єктам права на житлово-комунальні пільги, надаються відповідні пільги щодо оплати жилої площі, комунальних послуг, а також палива.
2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.