КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА
25.08.2016
Справа N 826/2002/16
Про визнання незаконним з моменту прийняття
та скасування нормативно-правового акта в частині
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Бабенка К. А., суддів: Кузьменка В. В., Степанюка А. Г., секретаря - Ліневської В. В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2016 року (Постанова N 826/2002/16) у справі за адміністративними позовами фізичної особи - підприємця ОСОБА_2, Товариства з обмеженою відповідальністю "Прайм-Груп", Дочірнього підприємства "Перехід Аутдор", Товариства з обмеженою відповідальністю "Бігборд", Товариства з обмеженою відповідальністю "РТМ-Україна", Товариства з обмеженою відповідальністю "СВ-Аутдор" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Октагон Аутдор" до Кабінету Міністрів України, за участю Третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні Відповідача - виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання незаконним з моменту прийняття та скасування нормативно-правового акта в частині, встановив:
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2016 року (Постанова N 826/2002/16) позов фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 задоволено частково, позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Прайм-Груп", Дочірнього підприємства "Перехід Аутдор", Товариства з обмеженою відповідальністю "Бігборд", Товариства з обмеженою відповідальністю "РТМ-Україна", Товариства з обмеженою відповідальністю "СВ-Аутдор" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Октагон Аутдор" задоволено повністю.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить судове рішення суду першої інстанції в частині задоволення адміністративного позову скасувати та прийняти в цій частині нове судове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
Згідно з частиною першою ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим в апеляційному порядку переглядається судове рішення лише в частині, яка стала підставою для звернення з апеляційною скаргою.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників Сторін та Третьої особи, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін з наступних підстав.
Постановою Відповідача "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності" від 16 грудня 2015 року N 1173, копія якої наявна в матеріалах справи (т. 1 а. с. 11 - 23), затверджено Зміни, що внесено до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
Зокрема, відповідно до пункту 8 Змін у Типових правилах розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року N 2067 (Офіційний вісник України, 2003 р., N 52, ст. 2817; 2009 р., N 70, ст. 2430; 2012 р., N 43, ст. 1659):
1) пункт 3 після абзацу першого доповнено новим абзацом такого змісту: "Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".".
У зв'язку з цим абзац другий вирішено вважати абзацом третім;
2) абзац п'ятий пункту 6 після слова "дозволу" доповнено словами і цифрами "(у тому числі погодження з органами та особами, зазначеними у пункті 16 цих Правил)";
3) абзац третій пункту 9 виключено;
4) пункт 10 викладено у такій редакції: "10. За наявності документів, передбачених пунктом 9 цих Правил, відомості про заяву у той же день вносяться робочим органом до внутрішнього реєстру заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (журналу), який ведеться у довільній формі.
Робочий орган протягом двох робочих днів з дня реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу за формою згідно з додатком 3.
У разі прийняття рішення про відмову у видачі дозволу робочий орган надсилає заявникові вмотивовану відповідь із зазначенням підстав, передбачених законом.
Строк видачі дозволу або надання письмового повідомлення про відмову у його видачі становить 10 робочих днів.";
5) пункти 11 - 15 виключено;
6) пункт 16 викладено в такій редакції: "16. Видача дозволу погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також з:
Мінкультури - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам'яток, історичних ареалів населених місць;
органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам'яток;
утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій;
Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Національною поліцією - у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг.
Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним.
Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу.
Для здійснення погодження робочий орган не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах першому - п'ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами дозвільної (погоджувальної) процедури органи, зазначені в абзацах першому - п'ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді надсилаються робочому органу.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах першому - п'ятому цього пункту, протягом встановленого строку погоджень вважається, що видачу дозволу погоджено.";
7) пункт 17 виключено;
8) пункти 19 і 20 викладено в такій редакції:
"19. Робочий орган протягом не більш як двох робочих днів з дати одержання від органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, подає виконавчому органу ради пропозиції та проект відповідного рішення.
20. Виконавчий орган ради протягом одного робочого дня з дати одержання зазначених пропозицій приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні.
Дозвіл або відмова у його видачі видається не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення.";
пункти 22, 25, 27, 29, 30 і 31 виключити;
у додатках до Типових правил:
додаток 2 виключити;
у додатку 3:
розділ "Погоджувальна частина" виключити;
виключити такі слова:
"Строк дії дозволу з _____ до _____
Продовжено з _____ до _____
Продовжено з _____ до _____
Продовжено з _____ до _____";
додаток 4 виключити.
Згідно з частиною третьою ст. 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 N 794-VII (надалі - Закон N 794-VII) Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Згідно з частиною першою ст. 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року N 1160-IV (надалі - Закон N 1160-IV) регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Відповідно до абз. 3 п. 7 параграфу 33, п. 2 параграфу 41 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року N 950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 р. N 1156) (надалі - Регламент), під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування, прав та інтересів територіальних громад, місцевого і регіонального розвитку (згідно з тематикою консультацій, визначених Законом України "Про асоціації органів місцевого самоврядування"), такий проект акта в обов'язковому порядку надсилається всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування; проекти актів Кабінету Міністрів з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування чи інтересів територіальних громад, розробник надсилає відповідним органам місцевого самоврядування для ознайомлення та у разі надходження пропозицій від зазначених органів розглядає їх під час опрацювання таких проектів.
Проте, всупереч зазначеним нормам Регламенту, проект оскаржуваної постанови не було надіслано а ні Асоціації міст України (всеукраїнській асоціації органів місцевого самоврядування), ані органам місцевого самоврядування.
Порушення вимог Регламенту свідчить про протиправність прийнятого акта у відповідній частині.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Вищого адміністративного суду України, зокрема в ухвалах від 15 травня 2012 року у справі N К/9991/40323/11 та від 28 січня 2016 року у справі N К/800/49436/15.
Згідно з частиною четвертою ст. 49 Закону N 794-VII акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Як встановлено судом першої інстанції, оскаржувана постанова є регуляторним актом, а тому при її прийнятті Кабінетом Міністрів України мало бути дотримано усі вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до ст. 5, частини першої та четвертої ст. 7 Закону N 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом; якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Проте оскаржувану постанову не було включено до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів у сфері господарської діяльності на 2015 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 10 грудня 2014 року N 1456 (а. с. 24 - 38), яке є розробником проекту даного регуляторного акта.
Згідно зі ст. 5, частиною другою ст. 13, частиною шостою ст. 9 Закону N 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема, оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет; строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Проте відповідно до інформації, яку розміщено на Урядовому порталі, серед переліку проектів, що пройшли громадське обговорення за період із 16 вересня 2014 року по 16 листопада 2015 року, проект оскаржуваної постанови відсутній, тобто його не оприлюднено і громадське обговорення проекту цього регуляторного акта не відбувалося, пропозиції і зауваження від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань не приймалося та не враховувалося при його прийнятті.
Крім того, відповідно до частини першої ст. 21 Закону N 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
Згідно з п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року N 724, Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
Як вбачається з листа Державної регуляторної служби України від 10.03.2016 року ВИХ N 1386/0/20-16 (а. с. 57 - 58), погодження проекту оскаржуваної постанови не здійснено.
Відповідачем в апеляційній скарзі зазначено, що відповідно до параграфа 55-2 Регламенту у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету, проте, ним не наведено фактів "невідкладності" питання, яке потребувало вирішення шляхом прийняття оскаржуваної постанови.
З огляду на те, що проект регуляторного акта не оприлюднено, відповідно не обговорено, за умови відсутності його аналізу та погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржений Позивачем нормативно-правовий акт Відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.
Згідно з частиною другою ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, вимоги якої Відповідачем не виконано.
Відповідно до ст. 200 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, за таких підстав, апеляційна скарга залишається без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 196, 198, 200, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ухвалила:
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 червня 2016 року (Постанова N 826/2002/16) - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складення її в повному обсязі безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Ухвалу складено у повному обсязі 30.08.2016 року.
Головуючий, суддя
К. А. Бабенко
Судді:
В. В. Кузьменко
А. Г. Степанюк