КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

РОЗПОРЯДЖЕННЯ
від 1 серпня 2013 р. N 774-р
Київ

(Розпорядження втратило чинність на підставі Розпорядження
Кабінету Міністрів України
N 142-р від 8 лютого 2017 р.)

Про Стратегію
розвитку системи управління
державними фінансами

1. Схвалити Стратегію розвитку системи управління державними фінансами, що додається.

2. Затвердити план заходів щодо реалізації Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, що додається.

3. Міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади:

забезпечити своєчасне виконання плану заходів, затвердженого цим розпорядженням;

подавати щокварталу до 15 числа наступного місяця Міністерству фінансів інформацію про хід виконання зазначеного плану заходів для її узагальнення та подання у десятиденний строк Кабінетові Міністрів України.

4. Визнати такими, що втратили чинність, акти Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається.

Прем'єр-міністр України М.АЗАРОВ

Схвалено
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 1 серпня 2013 р. N 774-р

Стратегія
розвитку системи управління державними фінансами

I. Загальні положення

Система управління державними фінансами в Україні є основою забезпечення сталого розвитку країни та гарантованого виконання соціальних зобов’язань перед громадянами.

Державні фінанси мають стратегічне значення для регулювання, зокрема, реального сектору економіки та фінансового сектору, забезпечення розвитку регіонів, підтримки підприємницької діяльності, а їх потенціал є основою економічного та соціального розвитку України. Ефективність системи управління державними фінансами має важливе значення для забезпечення стабільності бюджетної системи, а також загальної фінансової безпеки та стійкого економічного зростання.

До складу системи управління державними фінансами входить ряд елементів, зокрема державний бюджет, місцеві бюджети, позабюджетні фонди, фінанси державного корпоративного сектору.

Протягом 2010-2012 років у розвитку системи управління державними фінансами України було досягнуто позитивних результатів. На даний час значна частина завдань з реформування системи управління державними фінансами розв’язується в рамках виконання Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава". Завдання і заходи цієї Стратегії визначено з урахуванням необхідності подальшого розвитку системи управління державними фінансами, а також проблем у зазначеній сфері, які потребують невідкладного розв’язання. Це вимагатиме пошуку нових рішень з метою підвищення ефективності функціонування системи управління державними фінансами та її складових.

Метою цієї Стратегії є визначення основних проблем розвитку складових системи управління державними фінансами на середньо- і довгостроковий період та шляхів їх розв’язання в рамках комплексного підходу, необхідного для побудови ефективної системи управління державними фінансами. Завдання середньострокового характеру передбачається виконати протягом одного - двох років, а довгострокового характеру - протягом трьох - п’яти років.

До складових системи управління державними фінансами, розвиток яких забезпечуватиметься відповідно до цієї Стратегії, належать:

податкова система;

середньострокове бюджетне прогнозування, середньострокове бюджетне планування, програмно-цільовий метод, стратегічне планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів;

управління ліквідністю державних фінансів та державним боргом;

квазіфіскальні операції;

система бухгалтерського обліку в державному секторі;

система державних закупівель;

державні інвестиції;

державний внутрішній фінансовий контроль;

незалежний зовнішній фінансовий контроль;

протидія корупції;

доступ громадськості до інформації з питань бюджету.

Заінтересованими сторонами є держава в особі органів державної влади, зокрема Рахункової палати, Кабінету Міністрів України, Мінфіну, Міндоходів, Мінекономрозвитку, Мін’юсту, суб’єкти господарювання та громадськість.

II. Податкова система

Мета

Метою розвитку цієї складової є побудова сучасної справедливої фіскальної системи, що забезпечує рівність усіх платників податків перед законом та досягнення стратегічних цілей сталого розвитку в системі державного регулювання економіки.

Опис ситуації

Глобальна фінансова криза негативно вплинула на економіку України. В 2009 році реальний валовий внутрішній продукт скоротився на рекордні 14,8 відсотка, що збіглося із значною девальвацією національної валюти (на 48 відсотків) та високим рівнем інфляції (15,9 відсотка). У 2010 році почалося відновлення економіки: валовий внутрішній продукт в 2010 та 2011 роках зріс відповідно на 4,1 і 5,2 відсотка. Проте в 2012 році економічне зростання уповільнилось до 0,2 відсотка переважно внаслідок несприятливих зовнішніх умов та зволікання із структурними реформами. Співвідношення державного та гарантованого державою боргу до валового внутрішнього продукту зросло з 12,3 відсотка у 2007 році до 36,6 відсотка у 2012 році.

Зміцненню економічного потенціалу України сприяє стратегічне розташування, високий рівень освіти громадян і багаті ресурси. Проте показник валового внутрішнього продукту на душу населення залишається на низькому рівні, як і обсяги прямих іноземних інвестицій.

Порівняно з іншими державами Україна має більш високе податкове навантаження на економіку як за рахунок прямих і непрямих податків, так і за рахунок єдиного соціального внеску (порівняно з Республікою Польща, Республікою Болгарія, Чеською Республікою, Російською Федерацією).

За останнє десятиріччя співвідношення податків до валового внутрішнього продукту поступово зростало. Такій тенденції сукупних надходжень сприяють насамперед непрямі податки. Фактично частка податку на додану вартість та акцизних податків у валовому внутрішньому продукті за період з 2001 року по 2012 рік подвоїлася.

Розвиток системи управління державними фінансами потребує забезпечення своєчасного виконання державою зобов’язань перед суб’єктами господарювання з відшкодування податку на додану вартість з бюджету.

Система адміністрування зазначеного податку зазнала численних змін, останні з яких відбулися з прийняттям Податкового кодексу України.

Одночасно з підвищенням ефективності системи адміністрування податку на додану вартість, запровадженням нових стимулів для платників податку (зниження ставки оподаткування, автоматичне бюджетне відшкодування податку на додану вартість) в Україні вдосконалюються механізми боротьби із зловживаннями у сфері справляння податку на додану вартість. Найбільш ефективними заходами є ті, що спрямовані на запобігання виникненню порушень.

З цією метою впроваджено автоматичну систему зіставлення податкових зобов’язань та податкового кредиту в розрiзi контрагентiв, яка функціонує на базі розшифрувань податкових зобов’язань та податкового кредиту в розрізі контрагентів, - Єдиний реєстр податкових накладних.

Ряд заходів здійснюється з метою своєчасного відшкодування податку на додану вартість з бюджету.

У 2009 році значно підвищилися акцизи на тютюнові вироби і алкогольні напої. На відміну від непрямих податків прямі податки не підвищувалися. Їх зростання спостерігалося в період докризового пожвавлення в 2001-2008 роках, чому сприяли збільшення заробітної плати і високі результати діяльності підприємств. Проте після кризи частка прямих податків відносно валового внутрішнього продукту скоротилася до рівня 2000 року.

Разом з тим слід відзначити позитивну тенденцію в реформуванні податкової системи, яка сформувалася протягом останніх трьох років. Це, зокрема, підтверджується підвищенням на 18 позицій за складовою "Оподаткування" рейтингу України за даними опублікованого рейтингу сприятливості ділового середовища Doing Business 2013, який щороку складають Світовий банк і Міжнародна фінансова корпорація. Визначальним для підвищення позиції в рейтингу стало прийняття Податкового кодексу України, яким скасовано ряд неефективних податків і зборів.

Крім того, в результаті прийняття Податкового кодексу України значно знижено загальний рівень податкового навантаження на суб’єктів господарювання. Так, зокрема, поетапно зменшується ставка податку на прибуток підприємств. У 2013 році вона становить 19 відсотків, а з 2014 року становитиме 16 відсотків. З 2014 року зменшиться і ставка податку на додану вартість з 20 до 17 відсотків.

Також запроваджено пільги з податку на прибуток підприємств і податку на додану вартість під час проведення енергозберігаючих заходів, виробництва енергозберігаючих товарів, реалізації енергоефективних проектів та преференції для суб’єктів господарювання, які провадять діяльність, пов’язану з інформаційними технологіями.

Реалізація положень Податкового кодексу України щодо зменшення податкового навантаження та вдосконалення системи адміністрування податків сприяє збільшенню обсягів власних коштів підприємств, які можуть бути спрямовані на інвестиційні цілі, а також формуванню умов для зменшення масштабів тіньового сектору і відповідно збільшення податкових надходжень до бюджету.

Наступним кроком у цьому напрямі стало закріплення на законодавчому рівні механізму трансфертного ціноутворення. Так, передбачено, що контроль за трансфертним ціноутворенням здійснюватиметься під час проведення операцій між пов’язаними особами та між особами, зареєстрованими в країні з низькими ставками оподаткування, обсяг яких з кожним контрагентом становить понад 50 млн. гривень щороку, з метою перевірки правильності, повноти нарахування та сплати податку на прибуток підприємств і податку на додану вартість.

Впровадження у практику трансфертного ціноутворення та його ефективне застосування дасть змогу запобігти штучному перерозподілу активів у системі транснаціональних корпорацій, створить умови для формування справедливого конкурентного середовища, зменшення податкового тиску на легальний бізнес у результаті прозорого визначення ринкової ціни, недопущення випадків ухилення від оподаткування.

Визначення проблеми

Основними проблемами є недосконалість системи адміністрування податків, невизначеність щодо правил оподаткування та неоднозначне застосування законодавства. При цьому обсяг тіньового сектору економіки свідчить про те, що удосконалення системи справляння податків і зборів може значно збільшити податкові надходження. Покращення адміністрування податків і зборів необхідно здійснювати одночасно з реформуванням політики оподаткування, що дасть змогу спростити процедури, пов’язані із сплатою податків і зборів, уникнути неоднозначного застосування законодавства і сприяти справедливості та ефективності системи оподаткування.

Необхідно продовжити роботу щодо подальшого удосконалення механізму автоматичного відшкодування з бюджету податку на додану вартість для підвищення рівня такого відшкодування. Система відшкодування з бюджету податку на додану вартість побудована таким чином, що його правомірність визнається Міндоходів тільки після відповідної перевірки, що уповільнює процес бюджетного відшкодування, а саме повернення суб’єктам господарювання обігових коштів. Слід визначити строк, протягом якого органам доходів і зборів необхідно або підтвердити правомірність відшкодування, або довести факт порушення податкового законодавства. Заявлена до відшкодування сума, щодо якої рішення не прийнято протягом такого строку, повинна вважатися заборгованістю з відшкодування податку на додану вартість з бюджету. З метою реалізації зазначеного підходу слід внести до Податкового кодексу України зміни щодо визначення строку, протягом якого буде проводитися перевірка правомірності заявлених сум щодо відшкодування з бюджету податку на додану вартість.

Слід зазначити, що для успішного розвитку бізнесу в країні фіскальна політика держави повинна бути послідовною, гнучкою, оперативно реагувати на актуальні потреби підприємницького середовища, кон’юнктуру економіки.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

бюджетно-податкова консолідація;

фіскальна стабілізація;

ліквідація спеціальних податкових пільг щодо податку на прибуток підприємств, зменшення дестимулюючого впливу пільг із сплати єдиного соціального внеску, зменшення можливостей довільного застосування малими підприємствами спрощеної системи оподаткування;

збільшення обсягів надходжень від податку на додану вартість;

перегляд критеріїв для отримання права на автоматичне бюджетне відшкодування податку на додану вартість;

удосконалення податкової звітності з податку на додану вартість для руйнування схем мінімізації податкових зобов’язань з урахуванням даних Єдиного реєстру податкових накладних;

налагодження обміну в режимі реального часу між платниками податку на додану вартість та органом доходів і зборів інформацією про наявність у звітності платника податку розбіжностей з даними контрагентів.

Для виконання зазначених завдань передбачається здійснення таких заходів:

скасування податкових пільг для окремих підприємств і галузей;

підвищення ставки податку за викиди в атмосферне повітря двоокису вуглецю;

перехід до системи оподаткування об’єктів нерухомого майна на основі вартості;

зменшення до п’яти днів строку проведення камеральної перевірки для бюджетного відшкодування податку на додану вартість платникам з позитивною податковою історією за три останні роки;

збільшення частки податку на додану вартість, що відшкодовуватиметься в автоматичному режимі, у загальній сумі бюджетного відшкодування.

Завданням довгострокового характеру є вдосконалення нормативно-правових актів з питань оподаткування.

Для виконання цього завдання передбачається здійснення таких заходів:

збалансування інтересів контролюючих органів та платників податків;

запровадження законодавчих інструментів для реалізації принципу діяльності на комерційних засадах (принципу "на відстані витягнутої руки").

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

забезпечити бюджетно-податкову консолідацію шляхом здійснення заходів, спрямованих на збільшення надходжень;

удосконалити нормативно-правову базу з питань оподаткування з урахуванням міжнародних стандартів, що зможе забезпечити покращення умов підприємницької діяльності і збільшення податкових надходжень у довгостроковому періоді;

упорядкувати податкові пільги для окремих підприємств і галузей, що може збільшити надходження, не впливаючи при цьому на обсяги інвестицій підприємств;

змінити структуру податків із зміщенням акцентів з прямого оподаткування на непряме, що сприятиме економічному зростанню;

забезпечити використання потенціалу системи акцизних податків (зокрема в тіньовому секторі) та оподаткування нерухомості, що сприятиме збільшенню надходжень в середньостроковій перспективі (перехід до системи оподаткування на основі вартості потребуватиме включення комерційної нерухомості до бази оподаткування та скасування пільг в оподаткуванні).

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести порушення балансу інтересів держави та суб’єктів господарювання під час здійснення заходів з удосконалення елементів податкової системи.

III. Середньострокове бюджетне прогнозування
та концептуальні засади середньострокового
бюджетного планування, програмно-цільовий метод,
стратегічне планування на рівні міністерств, інших
головних розпорядників бюджетних коштів

1. Програмно-цільовий метод на рівні державного бюджету

Мета

Метою розвитку цієї складової є забезпечення розвитку програмно-цільового методу в бюджетному процесі для адаптації показників бюджетних програм до пріоритетів соціально-економічного розвитку та забезпечення вимірності соціально значущих результатів реалізації державної політики, підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

Опис ситуації

Програмно-цільовий метод є методом управління бюджетними коштами, відповідно до якого система планування та використання бюджетних коштів орієнтована на досягнення конкретних результатів, що дає змогу покращити якість державних послуг та забезпечити оптимальний розподіл бюджетних ресурсів в умовах їх обмеженості.

Окремі елементи програмно-цільового методу почали застосовуватися у бюджетному процесі України з 1998 року, зокрема були запроваджені бюджетні запити з обов’язковим визначенням головними розпорядниками бюджетних коштів основної мети діяльності, завдань на плановий рік, а також з проведенням аналізу результатів діяльності, досягнутих у минулому році, та прогнозуванням очікуваних результатів діяльності у поточному році, обґрунтуванням розподілу граничного обсягу видатків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяльності.

Запровадження програмно-цільового методу в повному обсязі розпочалося з прийняттям у 2001 році Бюджетного кодексу України, яким, зокрема, надано визначення терміна "бюджетна програма", до класифікації видатків бюджету включено програмну класифікацію видатків, унормовано представлення видатків державного бюджету за головними розпорядниками з деталізацією за бюджетними програмами, до принципів бюджетної системи України віднесено принципи ефективності та цільового використання бюджетних коштів (принцип ефективності та результативності та принцип цільового використання бюджетних коштів - згідно з Бюджетним кодексом України, який набрав чинності 1 січня 2011 року). Основні методологічні засади, елементи та принципи програмно-цільового методу визначені Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. N 538 (Офіційний вісник України, 2002 р., N 38, ст. 1793).

Для унормування програмно-цільового методу в бюджетному процесі також було прийнято нормативно-правові акти, які, зокрема, регулюють питання щодо:

порядку складення, розгляду, затвердження та визначення основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ;

статусу відповідальних виконавців бюджетних програм та особливостей їх участі у бюджетному процесі;

правил складення паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання;

результативних показників, які характеризують виконання бюджетних програм.

Кращий досвід практичного застосування програмно-цільового методу протягом десяти років, результати аналізу його нормативної та методологічної бази покладено в основу пропозицій до Бюджетного кодексу України (щодо удосконалення програмно-цільового методу в бюджетному процесі), який набрав чинності 1 січня 2011 року.

Для імплементації положень Бюджетного кодексу України щодо застосування програмно-цільового методу в процесі формування та виконання державного бюджету удосконалено та розширено нормативно-правову базу, зокрема наказами Мінфіну визначено:

загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетних програм;

організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм;

єдині методологічні підходи до підготовки головними розпорядниками бюджетних коштів проектів порядків їх використання.

Відповідно до законодавства головний розпорядник бюджетних коштів організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складення проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Мінфіну (місцевому фінансовому органові).

У бюджетному запиті, згідно з інструкцією Мінфіну з підготовки бюджетних запитів, головний розпорядник бюджетних коштів зазначає мету діяльності та завдання, спрямовані на досягнення стратегічних цілей соціально-економічного розвитку країни та визначені планами його діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди, а також розподіл граничного обсягу та індикативних прогнозних показників за бюджетними програмами. Зазначена інформація має характеризувати діяльність головного розпорядника бюджетних коштів, охоплювати всі сфери, в яких він забезпечує реалізацію державної політики, висвітлювати найбільш суспільно значущі результати його діяльності та враховувати відповідні показники діяльності відповідальних виконавців, робота яких організовується та координується відповідним головним розпорядником бюджетних коштів.

Головний розпорядник бюджетних коштів, відповідно до методичних рекомендацій Мінекономрозвитку щодо розроблення планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, забезпечує узгодженість планів своєї діяльності та бюджетного запиту.

План діяльності головного розпорядника бюджетних коштів є основним документом із планування державної політики у відповідній сфері і визначає мету головного розпорядника бюджетних коштів як суб’єкта державного управління у відповідній сфері, стратегічні цілі, завдання, заходи та очікувані результати діяльності з урахуванням наявних ресурсів.

Такий план і звіт про стан його виконання затверджуються керівником органу планування. При цьому для забезпечення виконання плану діяльності органу планування - міністерства - міністром затверджуються плани роботи як міністерства, так і центральних органів виконавчої влади, діяльність яких ним спрямовується і координується.

На всіх стадіях бюджетного процесу головні розпорядники бюджетних коштів, Мінфін та інші учасники бюджетного процесу в межах своїх повноважень проводять оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає здійснення заходів з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм.

З метою забезпечення доступності інформації про бюджет головні розпорядники коштів державного бюджету щороку здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за кожною бюджетною програмою, у тому числі відомостей про результативні показники її виконання, а затверджені плани діяльності та звіти про їх виконання оприлюднюють на своєму офіційному веб-сайті.

На сучасному етапі розвиток програмно-цільового методу відбувається в напрямі оптимізації кількості бюджетних програм, що передбачено Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава". Необхідність оптимізації викликана, перш за все, адміністративною реформою, що на даний час проводиться в Україні і передбачає оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади з метою усунення дублювання їх функцій та підвищення рівня державного управління.

Кабінетом Міністрів України схвалено Стратегію оптимізації кількості бюджетних програм, у якій визначено основні принципи та шляхи оптимізації кількості бюджетних програм. Мінфін щороку під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України разом з головними розпорядниками коштів державного бюджету приділяє особливу увагу оптимізації бюджетних програм. Так, у Законі України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" порівняно із Законом України "Про Державний бюджет України на 2011 рік" кількість бюджетних програм зменшено на 38 відсотків (з 901 до 559), Закон України "Про Державний бюджет України на 2013 рік" містить 544 бюджетні програми.

Визначення проблеми

Основною проблемою є необхідність подальшого розвитку програмно-цільового методу в напрямі оптимізації бюджетних програм, що обумовлено потребою в перегляді бюджетних програм та уточненні їх результативних показників з урахуванням результатів адміністративної реформи, а також посилення аналітичності та інформативності результативних показників щодо досягнення конкретних результатів реалізації державної політики у галузях економіки.

У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2013 році" пріоритетними завданням бюджетної політики у середньостроковій перспективі визначено удосконалення та розширення застосування програмно-цільового методу бюджетування.

Удосконалення застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі має бути спрямовано на забезпечення кількісного вираження очікуваних результатів виконання бюджетних програм, що сприятиме більш якісній оцінці ефективності різних програм і відбору тих, які матимуть максимальну ефективність за мінімальних витрат.

Завдання і заходи

Основним завданням довгострокового характеру є забезпечення подальшого розвитку програмно-цільового методу, що застосовується на рівні державного бюджету.

Для виконання цього завдання передбачається здійснення таких заходів:

удосконалення методологічної бази щодо визначення результативних показників бюджетних програм, зокрема в частині забезпечення кількісного вираження очікуваних результатів виконання бюджетних програм та їх відповідності пріоритетам державної політики;

проведення головними розпорядниками бюджетних коштів аналізу бюджетних програм та їх результативних показників з урахуванням оновленої методологічної бази та врахування результатів аналізу під час формування планів діяльності та бюджетних програм.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

оптимізувати бюджетні видатки відповідно до пріоритетів державної політики;

підвищити ефективність використання бюджетних коштів та досягти конкретних результатів за рахунок коштів державного бюджету.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, належить:

несприйняття головними розпорядниками бюджетних коштів необхідності проведення реформ та опір у впровадженні будь-яких змін;

складність у проведенні оцінки ефективності бюджетних програм у зв’язку з труднощами у вимірюванні головними розпорядниками бюджетних коштів результатів своєї діяльності за допомогою кількісних та якісних показників.

2. Програмно-цільовий метод на рівні місцевих бюджетів

Мета

Метою розвитку цієї складової є забезпечення розвитку програмно-цільового методу в бюджетному процесі, повномасштабного застосування програмно-цільового методу під час планування та виконання бюджетів усіх рівнів.

Опис ситуації

Бюджетним кодексом України, який набрав чинності 1 січня 2011 року, визначено законодавчі підстави для застосування програмно-цільового методу складення та виконання місцевих бюджетів.

Статтею 20 зазначеного Кодексу визначені особливі складові програмно-цільового методу в бюджетному процесі: бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм та детальний порядок розроблення і реалізації бюджетних програм із застосуванням програмно-цільового методу.

Так, протягом 2009-2010 років було проведено підготовчий етап. Елементи програмно-цільового методу використовувалися у 37 місцевих бюджетах Житомирської, Львівської, Луганської областей та Автономної Республіки Крим, м. Києва. Протягом 2011 року кількість учасників збільшилася до 118 місцевих бюджетів. У 2012 році до експерименту було залучено 346 місцевих бюджетів усіх регіонів, а у 2013 році - 692 місцевих бюджети, тобто усі місцеві бюджети, з якими держава має прямі міжбюджетні відносини.

Запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні дасть змогу відстежувати ефективність і результативність витрачання бюджетних коштів шляхом проведення оперативного моніторингу та оцінки виконання бюджетних програм, а прийняття управлінських рішень за результатами такої оцінки - забезпечити досягнення результату, встановленого стратегічними документами держави, підвищення рівня забезпеченості населення послугами належної якості і відповідно довіри до влади.

З метою практичного впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні в ході реалізації експерименту визначено:

етапи запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів із конкретизацією завдань за кожним етапом та заходи щодо їх реалізації;

розроблено та затверджено:

- Інструкцію про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних пpогpaм місцевих бюджетів;

- Пpaвилa склaдення та форми пaспоpтів бюджетних пpогpaм місцевих бюджетів і звітів про їх виконання;

- типові переліки бюджетних програм та результативних показників їх виконання у галузях бюджетної сфери;

- Типову відомчу класифікацію видатків та кредитування місцевих бюджетів;

- структуру коду програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів і кодифікатор бюджетних програм місцевих бюджетів;

- Методику порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів.

Крім того, здійснено заходи щодо навчання представників фінансових органів, головних розпорядників коштів місцевих бюджетів, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, працівників територіальних органів Казначейства.

Визначення проблеми

У результаті проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів виявилася необхідність удосконалення нормативно-правової та методологічної бази та запровадження системи оцінки ефективності виконання бюджетних програм місцевих бюджетів.

Насамперед це стосується оптимізації типових переліків бюджетних програм (зокрема у галузях "Освіта", "Культура", "Охорона здоров’я"), які на даний час роздрібнені і переобтяжені великою кількістю результативних показників їх виконання, та запровадження системи оцінки ефективності виконання бюджетних програм місцевих бюджетів.

Крім того, застосування програмної класифікації видатків та кредитування на місцевому рівні потребує внесення змін до програмного забезпечення, яке використовується як на місцевому рівні, так і на рівні Мінфіну та Казначейства з метою забезпечення під час переходу на програмно-цільовий метод автоматизованої обробки документів, що застосовуються в бюджетному процесі.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

удосконалення форм казначейського обслуговування та програмного забезпечення в частині обслуговування місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом;

удосконалення нормативно-правової бази за результатами експерименту із запровадження програмно-цільового методу складення та виконання місцевих бюджетів;

удосконалення методів та процедур складання і виконання місцевих бюджетів на основі програмно-цільового методу.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

розроблення нової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (з перехідною таблицею до функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету);

приведення форм окремих документів (у тому числі форм казначейського обслуговування), які використовуються під час планування та виконання місцевих бюджетів, до формату, що дає змогу застосовувати програмно-цільовий метод на рівні місцевих бюджетів;

розробка та проведення дослідної експлуатації програмного забезпечення в частині розширення його функціональності під час запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів;

запровадження програмного забезпечення для обслуговування місцевих бюджетів з використанням програмно-цільового методу;

оптимізація типових переліків бюджетних програм місцевих бюджетів.

Основним завданням довгострокового характеру є повномасштабне застосування програмно-цільового методу під час планування та виконання бюджетів усіх рівнів.

Для виконання зазначеного завдання передбачається забезпечити подальше удосконалення нормативно-правової та методологічної бази, у тому числі щодо визначення результативності бюджетних програм місцевих бюджетів.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів;

запровадження системи оцінки ефективності результатів фінансової діяльності органів місцевої влади;

підвищення результативності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення конкретних результатів реалізації державної політики у різних галузях бюджетної сфери та реальному секторі економіки.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, належить:

несвоєчасне здійснення заходів щодо дослідної експлуатації програмного забезпечення в частині розширення його функціональності під час запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів;

відсутність соціальних стандартів та нормативів, що стримує процес визначення реальної потреби галузей бюджетної сфери у коштах на надання гарантованих державою послуг та оптимізації видатків на зазначені цілі.

3. Середньострокове бюджетне прогнозування та
концептуальні засади середньострокового
бюджетного планування

Мета

Метою розвитку цієї складової є забезпечення послідовності та передбачуваності бюджетної політики в середньостроковій перспективі, посилення бюджетної дисципліни.

Опис ситуації

Процес запровадження середньострокового бюджетного прогнозування розпочато відповідно до Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" та Бюджетного кодексу України.

Бюджетним кодексом України передбачено розроблення прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, що схвалюється Кабінетом Міністрів України, та прогнозу місцевого бюджету, що схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Прогноз державного бюджету складає Мінфін за участю Мінекономрозвитку, Національного банку та головних розпорядників бюджетних коштів. Мінфін як центральний орган виконавчої влади, відповідальний за розроблення проекту закону про Державний бюджет України та прогнозу державного бюджету, готує експертний висновок щодо нових законодавчих ініціатив стосовно їх можливого впливу на показники бюджету (з визначенням вартісної величини такого впливу), відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, узгодження з пріоритетами державної політики.

Прогноз державного бюджету ґрунтується на щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України та інших прогнозних і програмних документах економічного і соціального розвитку, державних цільових програмах, що забезпечує взаємозв’язок між стратегічними цілями розвитку держави та можливостями бюджету в середньостроковій перспективі.

Прогноз економічного і соціального розвитку на плановий період та основних макропоказників економічного і соціального розвитку на наступні за плановим два бюджетні періоди (макропрогноз) щороку розробляється Мінекономрозвитку і схвалюється Кабінетом Міністрів України. Макропрогноз містить альтернативні сценарії розвитку держави, що враховують аналіз розвитку економіки в минулих та поточному роках, а також припущення щодо впливу зовнішніх і внутрішніх чинників на макропоказники економічного і соціального розвитку у відповідному прогнозному періоді, є основою для складення прогнозу державного бюджету.

Прогноз державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди визначає індикативні прогнозні показники, що включають, зокрема, показники зведеного та державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, показники державного боргу та гарантованого державою боргу.

Прогноз державного бюджету подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України та уточнюється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України.

Показники проекту Державного бюджету України на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Прогноз місцевого бюджету ґрунтується на прогнозі державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та складається відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм.

Головні розпорядники бюджетних коштів складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди з визначенням очікуваних результатів діяльності виходячи з індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та відповідно до прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм.

Плани діяльності щороку приводяться головними розпорядниками бюджетних коштів у відповідність з показниками державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Вперше в Україні розроблено з урахуванням нових законодавчих підходів прогноз Державного бюджету України на 2013 і 2014 роки, який схвалено постановою Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2012 р. N 318 (Офіційний вісник України, 2012 р., N 31, ст. 1143).

Прогноз установив взаємозв’язок між стратегічними цілями розвитку держави та можливостями бюджету в середньостроковій перспективі та визначив індикативні прогнозні показники зведеного та державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, зокрема показники обсягу дотації на виплату Пенсійним фондом України пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами та обсягу коштів на покриття дефіциту Пенсійного фонду України для виплати пенсій, показники державного боргу та гарантованого державою боргу тощо.

Також Мінфіном розроблено і запроваджено механізм розрахунку показників проекту державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, відповідно до якого головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують розподіл граничного обсягу та індикативних прогнозних показників за бюджетними програмами та здійснюють розрахунок обсягів видатків і надання кредитів з урахуванням принципів пріоритетності, обґрунтованості витрат, а також жорсткої економії бюджетних коштів.

Передбачені підходи дають можливість головним розпорядникам бюджетних коштів оцінити витрати на реалізацію існуючих та нових програм у середньостроковому періоді.

Визначення проблеми

У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2013 році" пріоритетними завданнями бюджетної політики у середньостроковій перспективі визначено, зокрема, повноцінне застосування механізму середньострокового бюджетного прогнозування та перехід до середньострокового бюджетного планування. Також зазначено, що прогнозні показники майбутніх періодів мають бути обґрунтованими та відображати конкретні пріоритети і завдання головних розпорядників бюджетних коштів, які вони планують реалізувати в середньостроковій перспективі.

Забезпечення повноцінного застосування середньострокового бюджетного прогнозування обумовлено необхідністю посилення прозорості бюджету, передбачуваності та послідовності бюджетної політики, що створить передумови для переходу до середньострокового бюджетного планування.

На даний час існує потреба у підвищенні рівня обізнаності головних розпорядників бюджетних коштів з питань переходу до середньострокового бюджетного планування, удосконаленні середньострокового прогнозування на рівні головних розпорядників коштів державного бюджету в частині забезпечення обґрунтованості прогнозних показників та відображенні конкретних пріоритетів і завдань головних розпорядників бюджетних коштів у планах їх діяльності на середньостроковий період.

Посилення ролі середньострокових оцінок у процесі управління бюджетними коштами наблизить систему планування бюджету в Україні до передового зарубіжного досвіду.

Практичний досвід держав, що запровадили систему середньострокового бюджетного планування, свідчить про те, що процес його впровадження відбувався поступово і в середньому становив близько десяти років.

У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2013 році" визначена необхідність поетапного переходу від річного до середньострокового бюджетного планування.

З метою запровадження ефективної системи середньострокового бюджетного планування в Україні перехід від річного до середньострокового бюджетного планування здійснюватиметься за такими основними етапами:

розвиток середньострокового бюджетного прогнозування;

організаційне, нормативно-правове та методологічне забезпечення середньострокового бюджетного планування;

практичне впровадження середньострокового бюджетного планування.

Реалізація першого етапу переходу від річного до середньострокового бюджетного планування (розвиток середньострокового бюджетного прогнозування) здійснюватиметься в рамках реалізації цієї Стратегії до 2017 року.

Під час реалізації першого етапу переходу протягом декількох бюджетних циклів будуть проводитися аналіз та оцінка діючої системи планування та прогнозування бюджету, моніторинг прогнозів державного бюджету, виявлення та аналіз відхилень прогнозних показників від фактичних і факторів, що їх спричинили.

Такий підхід дасть змогу виявити та усунути недоліки методологічного та організаційного забезпечення діючої системи планування та прогнозування бюджету, підвищити точність бюджетних прогнозів, забезпечити оперативне реагування на відхилення фактичних показників від планових та визначити оптимальну модель середньострокового бюджетного планування, що враховує особливості бюджетної системи України, пріоритети соціально-економічного розвитку держави та концептуальні засади середньострокового бюджетного планування.

Важливим аспектом на даному етапі є забезпечення підвищення рівня професійної компетентності та розвиток знань, умінь і навичок працівників міністерств - головних розпорядників бюджетних коштів щодо планування та прогнозування бюджету шляхом проведення інформаційної та роз’яснювальної роботи, що дасть можливість сформувати єдиний ментальний простір і забезпечить переосмислення головними розпорядниками бюджетних коштів своєї ролі в процесі переходу до середньострокового бюджетного планування.

Завдання і заходи

Основним завданням довгострокового характеру є застосування в повному обсязі механізму середньострокового бюджетного прогнозування.

Для виконання цього завдання передбачається здійснення таких заходів:

проведення інформаційної та роз’яснювальної роботи з метою формування єдиного ментального простору та переосмислення головними розпорядниками коштів державного бюджету своєї ролі в процесі переходу до середньострокового бюджетного планування;

удосконалення середньострокового прогнозування на рівні головних розпорядників коштів державного бюджету в частині забезпечення обґрунтованості прогнозних показників та відображення конкретних пріоритетів і завдань головних розпорядників бюджетних коштів у планах їх діяльності на середньостроковий період;

проведення моніторингу прогнозів державного бюджету, виявлення та аналіз відхилень прогнозних показників від фактичних та факторів, що їх спричинили;

удосконалення методики розрахунку видатків та надання кредитів з державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди за результатами оцінки діючої системи середньострокового бюджетного прогнозування.

Наступні етапи переходу від річного до середньострокового бюджетного планування будуть реалізовані з урахуванням результатів, отриманих на першому етапі, та мають ґрунтуватись на таких концептуальних засадах середньострокового бюджетного планування:

регламентованість - законодавче закріплення середньострокового бюджетного планування як елементу системи державного стратегічного планування, визначення взаємозв’язку бюджетних прогнозів із прогнозними та програмними документами, на яких вони ґрунтуються; встановлення бюджетних правил щодо обмеження рівня дефіциту державного бюджету та державного і гарантованого державою боргу в середньостроковій перспективі; визначення формату та процедур середньострокового бюджетного планування тощо;

неперервність - формування державного бюджету на плановий бюджетний період на основі середньострокових показників, схвалених у минулому бюджетному періоді, з урахуванням зміни прогнозу макропоказників та законодавства;

узгодженість - функціонування системи середньострокового планування діяльності міністерств - головних розпорядників бюджетних коштів у тісному зв’язку з середньостроковим бюджетним плануванням;

обґрунтованість - визначення механізмів розрахунку видатків бюджету на середньострокову перспективу; встановлення процедур визначення обсягу видатків за бюджетними програмами, які забезпечують реалізацію інвестиційних проектів.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

підвищення якості бюджетних прогнозів;

підвищення якості планування головними розпорядниками бюджетних коштів діяльності на середньострокову перспективу;

забезпечення дієвості механізмів розрахунку показників бюджету на середньострокову перспективу.

Ризики

До можливих ризиків, які можуть перешкодити виконанню завдання, слід віднести значну волатильність основних макроекономічних показників та складність їх прогнозування на середньострокову перспективу, що зумовлено нестійкістю світової економіки та нестабільністю ситуації на міжнародних фінансових і товарних ринках, що матиме вплив на бюджетні прогнози.

4. Стратегічне планування на рівні міністерств,
інших головних розпорядників бюджетних коштів

Мета

Метою розвитку цієї складової є впровадження системи стратегічного планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів, орієнтованої на забезпечення взаємозв’язку планування діяльності та бюджетного планування, ефективне та прозоре використання бюджетних коштів та на цій основі підвищення ефективності державного управління і пришвидшення економічних перетворень.

Опис ситуації

Інтеграція планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів до бюджетного процесу здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України та є вагомим кроком в напрямі впровадження стратегічного планування в практику діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Так зокрема, Бюджетним кодексом України визначено, що головні розпорядники коштів державного бюджету виходячи з індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів діяльності.

Подальше удосконалення стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів та підвищення ефективності використання ними коштів державного бюджету було обумовлене проведенням адміністративної реформи, результатом якої стала оптимізація системи центральних органів виконавчої влади та відповідно зменшення кількості головних розпорядників бюджетних коштів.

Крім того, за результатами адміністративної реформи на міністрів як членів Кабінету Міністрів України покладено повноваження щодо спрямування та координації діяльності інших центральних органів виконавчої влади, що дало змогу організувати роботу міністерств з розроблення та прийняття управлінських рішень у відповідних секторах державного управління. Це потребувало впровадження дієвих інструментів узгодженого планування діяльності міністерств (як головних розпорядників бюджетних коштів) та відповідних центральних органів виконавчої влади (як розпорядників бюджетних коштів).

Таким чином, з урахуванням позитивного досвіду інших країн в Україні фактично почала розбудовуватися система середньострокових секторальних планів головних розпорядників бюджетних коштів, насамперед міністерств.

З метою створення такої системи, а також реалізації положень Бюджетного кодексу України з урахуванням положень Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" та завдань, визначених Національним планом дій на 2011 рік і Національним планом дій на 2012 рік щодо впровадження зазначеної Програми, затвердженими Указами Президента України від 24 квітня 2011 р. N 504 та від 12 березня 2012 р. N 187, Кабінетом Міністрів України визначено строки складання та суб’єктів затвердження планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (постанова Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. N 621 "Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету" (Офіційний вісник України, 2003 р., N 18-19, ст. 834), Мінекономрозвитку затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів на плановий та два бюджетні періоди, що настають за плановим.

Зазначеними Методичними рекомендаціями визначається, що плани діяльності головних розпорядників бюджетних коштів:

складаються відповідно до стратегічних та програмних документів Президента України та Кабінету Міністрів України узгоджено із бюджетним запитом головного розпорядника бюджетних коштів на наступний бюджетний період;

розробляються з метою визначення місії, стратегічних цілей і завдань (та показників результатів їх виконання) головного розпорядника бюджетних коштів на основі аналізу поточної ситуації у відповідній сфері та оцінки факторів впливу на його діяльність;

охоплюють всю сферу діяльності головного розпорядника бюджетних коштів, включаючи діяльність розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління;

оприлюднюються (після затвердження) в частині, що не містить службової інформації, на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів.

Крім того, зазначеними Методичними рекомендаціями передбачено, що для виконання плану діяльності головним розпорядником бюджетних коштів затверджується річний план роботи на перший рік планового періоду, в якому визначаються конкретні заходи, виконавці та строки їх виконання, також на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів оприлюднюються звіти про виконання плану діяльності в частині, що не містить службової інформації.

З метою дотримання положень Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, а також впровадження в практику своєї діяльності стратегічного планування головні розпорядники бюджетних коштів розробили та затвердили (переважну більшість) у 2012 році плани своєї діяльності на 2013-2015 роки в межах граничних обсягів видатків та надання кредитів загального фонду державного бюджету на 2013 рік та індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів загального фонду державного бюджету на 2014 і 2015 роки, доведених Мінфіном головним розпорядникам бюджетних коштів для підготовки бюджетних запитів.

Плани діяльності головних розпорядників бюджетних коштів (насамперед міністерств) на практиці не стали дієвим інструментом формування і реалізації державної політики у відповідних секторах державного управління через відсутність тісного зв’язку між стратегічним та бюджетним плануванням і неузгодженість діючої системи документів державного стратегічного планування; не впроваджено механізми контролю щодо виконання таких планів та не встановлено відповідальність за їх порушення.

Подальше удосконалення системи стратегічного планування діяльності головних розпорядників бюджетних коштів передбачено програмними документами Президента України, зокрема проведення таких реформ здійснюється відповідно до напряму реформ "Удосконалення управління державними фінансами" Національного плану дій на 2013 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", затвердженого Указом Президента України від 27 квітня 2011 р. N 504.

Визначення проблеми

Система планування діяльності головних розпорядників бюджетних коштів потребує здійснення подальших заходів, зокрема в частині завершення формування відповідної нормативно-правової бази та забезпечення імплементації стратегічного планування в діяльність органів влади.

Однак прийняття нормативно-правових актів є недостатнім для ефективного впровадження стратегічного планування в практику роботи головних розпорядників бюджетних коштів. Стратегічне планування має розглядатись насамперед як дієвий інструмент підвищення ефективності функціонування системи головного розпорядника бюджетних коштів, використання ним обмежених фінансових ресурсів та задоволення потреб відповідних груп споживачів.

Комплексне реформування сфери управління державними фінансами має забезпечити послідовне впровадження стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів, посилення взаємозв’язку такого планування із бюджетним плануванням, розвиток середньострокового бюджетного прогнозування та програмно-цільового методу з одночасним узгодженням цих складових між собою. Такий підхід забезпечить:

ефективне управління видатками державного бюджету;

концентрацію фінансових ресурсів на виконанні першочергових завдань державної економічної політики;

прискорення економічних перетворень у відповідних сферах та створення належних передумов для задоволення потреб суспільства.

Завдання і заходи

Завданнями довгострокового характеру є:

забезпечення взаємозв’язку процесу планування діяльності головних розпорядників бюджетних коштів та бюджетного процесу, спрямування заходів і фінансових ресурсів на досягнення цілей, визначених планами діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, скорочення завдань, програм і проектів, які не є пріоритетними та/або не забезпечені фінансуванням;

впровадження сучасних принципів громадського контролю діяльності головних розпорядників бюджетних коштів шляхом закріплення обов’язковості оприлюднення затверджених планів діяльності та звітів про хід їх виконання.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

сприяння прийняттю Закону України "Про державне стратегічне планування", яким передбачено створення нової системи документів державного стратегічного планування із включенням до неї планів діяльності міністерств на плановий на наступні за плановим два бюджетні періоди та річних планів роботи центральних органів виконавчої влади, а також визначається зміст планів діяльності міністерств, строки їх розроблення та затвердження;

сприяння прийняттю Закону України "Про внесення змін до Законів України "Про Кабінет Міністрів України" та "Про центральні органи виконавчої влади", метою якого є створення умов для впровадження в практику роботи міністерств інструментів стратегічного управління та підвищення відповідальності міністрів за стан справ у відповідній сфері державного управління. Крім того, передбачається, що плани діяльності міністерств на плановий на наступні за плановим два бюджетні періоди затверджуватимуться Кабінетом Міністрів України, а для забезпечення їх реалізації міністром затверджуватимуться річні плани роботи як міністерства, так і центральних органів виконавчої влади, діяльність яких ним спрямовується і координується, та пропонується впровадити сучасні принципи громадського контролю діяльності урядових інституцій шляхом щорічного звітування міністрів про результати виконання планів діяльності;

затвердження Кабінетом Міністрів України відповідно до прийнятих законів порядку розроблення і виконання планів діяльності міністерств - головних розпорядників коштів державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди;

розроблення форм та інструкцій з підготовки міністерствами - головними розпорядниками коштів державного бюджету планів діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди;

проведення навчальних семінарів для працівників структурних підрозділів з розроблення та координації виконання стратегічних та річних планів.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

завершення формування правового поля, що регламентує питання планування діяльності міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів;

створення цілісної системи документів державного стратегічного планування з інтеграцією до неї планів діяльності міністерств;

концентрація ресурсів державного бюджету на пріоритетних напрямах і завданнях, визначених у документах державного стратегічного планування.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

недостатній рівень фахової підготовки працівників структурних підрозділів, до компетенції яких віднесені питання стратегічного та бюджетного планування;

неналежну взаємодію між структурними підрозділами з розроблення та координації виконання стратегічних та річних планів і бухгалтерськими службами;

несвоєчасність прийняття або неприйняття Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до Законів України "Про Кабінет Міністрів України" та "Про центральні органи виконавчої влади" та Закону України "Про державне стратегічне планування".

IV. Управління ліквідністю державних
фінансів та державним боргом

Мета

Метою розвитку цієї складової є забезпечення фінансування державного бюджету за мінімально можливої вартості обслуговування державного боргу з урахуванням ризиків та утримання обсягу державного боргу на економічно безпечному рівні.

Опис ситуації

Ефективна боргова політика є одним з основних факторів стабільності фінансової системи та забезпечення економічного розвитку держави.

Цілі управління державним боргом повинні враховувати завдання та особливості використання інструментів податково-бюджетної та грошово-кредитної політики, при цьому боргове навантаження не повинно перевищувати економічно безпечний рівень.

Управління державним боргом ґрунтується на принципах безумовного виконання боргових зобов’язань, економічної ефективності як фактору стабілізації системи державних фінансів, мінімізації витрат, пов’язаних з погашенням та обслуговуванням державного боргу, а також прозорості щодо здійснення запозичень та достовірності інформації з питань державного боргу.

На кінець 2012 року рівень співвідношення державного боргу до річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту становив 28,3 відсотка, а гарантованого боргу - 8,3 відсотка.

Відповідно до Бюджетного кодексу України загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не повинен перевищувати 60 відсотків річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту. Абсолютне значення обсягу державного боргу визначається законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

Протягом 2008-2012 років спостерігалася така динаміка державного боргу:

Зазначеним Кодексом також визначається, що загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого місцевого боргу станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 200 відсотків (для м. Києва - 400 відсотків) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих запозичень та капітальних трансфертів (субвенцій) з інших бюджетів), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10 відсотків видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу. Обсяг та умови здійснення місцевих запозичень і надання місцевих гарантій погоджуються з Мінфіном.

У середньостроковій перспективі цілі та завдання у сфері управління державним боргом визначаються стратегією управління державним боргом на три найближчі роки, яка затверджується Кабінетом Міністрів України. Таке стратегічне планування запроваджено в Україні з 2011 року. З метою контролю за ризиками, пов’язаними з управлінням державним боргом, прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2012 р. N 815 "Про затвердження Порядку здійснення контролю за ризиками, пов’язаними з управлінням державним (місцевим) боргом" (Офіційний вісник України, 2012 р., N 66, ст. 2706). Положення цього документа регламентують роботу, спрямовану на зменшення рівня бюджетного, валютного, відсоткового ризиків, а також ризиків ліквідності та рефінансування.

Важливим напрямом удосконалення системи управління державними фінансами є підвищення ефективності використання фінансових ресурсів у процесі касового виконання державного бюджету.

Незважаючи на складність, фінансове управління коштами єдиного казначейського рахунка є надзвичайно актуальним і необхідним. Таке управління надає цілий ряд переваг, ключовими з яких є підвищення ліквідності грошового ринку, що дає змогу пожвавити економічні процеси, особливо у кризові періоди, заощадити бюджетні кошти в результаті отримання економічної вигоди від розміщення тимчасово вільних фінансових ресурсів, розвиток ринку державних цінних паперів.

В Україні вагомим інструментом управління ліквідністю державних фінансів є оптимізація джерел фінансування дефіциту бюджету, яка передбачає насамперед вирішення питання щодо забезпечення повного та своєчасного фінансування видатків.

Прогнозування потоку коштів ґрунтується на розрахунках Мінфіну, інформації про доходи, видатки та залишки коштів, що доступна у щоденному режимі за проведеними коштами єдиного казначейського рахунка.

Відповідно до частини восьмої статті 16 Бюджетного кодексу України постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 р. N 65 (Офіційний вісник України, 2011 р., N 8, ст. 378) затверджено порядки розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка шляхом придбання облігацій внутрішньої державної позики і розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка на депозитних рахунках, якими, зокрема, визначається механізм придбання Мінфіном облігацій внутрішньої державної позики за рахунок тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка з одночасним встановленням зобов’язань щодо їх продажу та подальшого повернення коштів єдиного казначейського рахунка до кінця року та механізм розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка бюджетних коштів до кінця року.

Визначення проблеми

Основними викликами у сфері управління державного боргу є зростання його обсягів та відповідно збільшення витрат на його обслуговування.

Зростання обсягу державного боргу пов’язано передусім із значним дефіцитом державного бюджету, що потребує запровадження відповідних обмежень на законодавчому рівні. Зменшення впливу цього фактору забезпечуватиме зміцнення потенціалу управління державним боргом у середній та довгостроковій перспективі.

Для забезпечення подальшого розвитку системи управління державним боргом та підвищення ефективності контролю за ризиками доцільно розширити існуючий перелік цільових показників (індикаторів). Насамперед необхідно враховувати відношення державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг та відношення обсягу сукупних платежів з обслуговування державного боргу до доходів державного бюджету.

Ризики місцевих запозичень визначають необхідність створення системи регулювання таких запозичень обмежувального характеру з метою утримання фіскальної стабільності та захисту прав кредиторів. У середньо- та довгостроковій перспективі зміни у системі регулювання місцевого боргу мають бути тісно пов’язані з процесом реформування міжбюджетних відносин (підвищенням ступеня фіскальної автономності та рівня відповідальності місцевих органів), вдосконаленням захисту прав власності та поліпшенням загального інвестиційного клімату. Тільки після здійснення зазначених заходів буде створено передумови для лібералізації ринку місцевих запозичень.

Відповідно до статті 22 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" доцільним є опрацювання питання створення органу з управління коштами єдиного казначейського рахунка.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

нормативно-правове забезпечення управління ліквідністю державних фінансів та державним боргом;

підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

розширення переліку цільових індикаторів, що підвищить рівень контролю у сфері управління державним боргом;

збільшення середньозваженого строку погашення державного боргу в результаті використання довгострокових боргових інструментів;

запровадження обмежень щодо граничних обсягів внутрішнього боргу, номінованого в іноземній валюті;

визначення принципів та порядку формування стратегії управління державним боргом на довгостроковий період, які будуть спрямовані на забезпечення стабільності фінансової системи та зменшення її вразливості від впливу фінансових потрясінь;

удосконалення нормативно-правової бази щодо забезпечення виконання завдань з формування довгострокової стратегії управління державним боргом;

встановлення додаткових цільових індикативних обмежень стосовно умовних боргових зобов’язань у сфері державного боргу на середньо- та довгострокову перспективу (обмеження обсягу надання державних гарантій 5 відсотками доходів загального фонду державного бюджету протягом року починаючи з 2016 року тощо);

розроблення методики оцінки впливу умовних боргових зобов’язань у сфері державного боргу у середньо- та довгостроковій перспективі;

опрацювання питання щодо консолідованого управління коштами Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування;

консолідація коштів суб’єктів сектору державного управління на єдиному казначейському рахунку з метою підвищення рівня управління ліквідністю, контролю ризиків під час розміщення тимчасово вільних коштів, якості прогнозування;

завершення впровадження повнофункціонального єдиного програмного забезпечення;

удосконалення нормативно-правової бази з метою підвищення ефективності виконання державного бюджету шляхом створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи управління коштами єдиного казначейського рахунка, що сприятиме удосконаленню управління бюджетними коштами.

Завданням довгострокового характеру є удосконалення нормативно-правового забезпечення управління ліквідністю державних фінансів та державним боргом.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

розроблення проекту Стратегії управління державним боргом на довгостроковий період;

розроблення методики оцінки впливу умовних боргових зобов’язань у сфері державного боргу в довгостроковій перспективі.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається досягти подальшого розвитку системи управління державним боргом з використанням кращої європейської практики відповідно до Стратегії управління державним боргом на довгострокову перспективу, яку передбачається затвердити, що забезпечить:

підвищення стабільності фінансової політики у сфері державного боргу;

зміцнення потенціалу управління державним боргом у довгостроковій перспективі;

зменшення вразливості системи державних фінансів від негативного впливу зовнішніх факторів;

формування прогнозної оцінки можливого впливу умовних боргових зобов’язань;

удосконалення системи управління ліквідністю державних фінансів, що забезпечить підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести зміни в системі органів виконавчої влади інституціонального характеру.

V. Квазіфіскальні операції

Мета

Метою розвитку цієї складової є контроль обсягів квазіфіскальних операцій для зменшення ризиків проведення операцій сектору загального державного управління та мінімізація ризиків у частині визначення бюджетних показників.

Опис ситуації

Квазіфіскальні операції є одним із найбільш важливих чинників, що впливають на стабільність державних фінансів у довгостроковому періоді.

Наявність значних за масштабами обсягів квазіфіскальних операцій знижує роль показника дефіциту бюджету як індикатора стану державних фінансів.

Моніторинг обсягів квазіфіскальних операцій є важливими елементом системи оцінки ризиків, який забезпечуватиме зменшення стимулів виведення фіскальних операцій за рамки органів державного управління.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2012 р. N 692 (Офіційний вісник України, 2012 р., N 71, ст. 2884) затверджено перелік квазіфіскальних операцій і органів влади (управління), відповідальних за проведення оцінки можливого впливу таких операцій на показники бюджету, а відповідним органам влади (управління), зазначеним у затвердженому цим розпорядженням переліку, доручено подавати щороку Мінфіну інформацію про можливий вплив квазіфіскальних операцій на показники проекту бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди з відповідними розрахунками та обґрунтуванням.

Визначення проблеми

Недостатність законодавчого врегулювання питань здійснення квазіфіскальних операцій призводить до ускладнення фіскальних операцій, формування умовних державних зобов’язань, які не повною мірою відображаються в звітних документах, викривлення показників виконання державного бюджету та порушення транспарентності бюджетного процесу. Зокрема, протягом останніх років практикується надання державних гарантій за запозиченнями, погашення яких здійснюється з державного бюджету, наслідком чого є збільшення витрат державного бюджету.

Роботу, започатковану в 2012 році шляхом визначення переліку квазіфіскальних операцій, необхідно продовжити з метою практичної мінімізації впливу квазіфіскальних операцій на показники бюджету за результатами проведення відповідної оцінки.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

удосконалення нормативно-правового забезпечення з питань регулювання квазіфіскальних операцій;

удосконалення обліку та звітності щодо квазіфіскальних операцій;

підвищення ефективності контролю за здійсненням квазіфіскальних операцій.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

посилення контролю за квазіфіскальними операціями шляхом уточнення переліку таких операцій і органів державного управління, на яких покладається здійснення заходів з їх обмеження;

удосконалення регулювання квазіфіскальних операцій;

удосконалення методики обліку квазіфіскальних операцій сектору загального державного управління;

запровадження спеціальних форм звітності для суб’єктів проведення квазіфіскальних операцій, в яких має відображатися перелік товарів і послуг, які вони реалізують/надають за дорученням органів державного управління, та фінансовий результат таких операцій;

упорядкування та оприлюднення інформації про проведення квазіфіскальних операцій;

включення інформації про квазіфіскальні операції до складу бюджетної документації, яка подається з проектом бюджету під час його прийняття.

Завданням довгострокового характеру є удосконалення нормативно-правового забезпечення та механізмів контролю обсягів квазіфіскальних операцій.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

забезпечення обліку дефіциту бюджету та боргу сектору загального державного управління;

обмеження обсягів квазіфіскальних операцій з метою зменшення ризиків проведення операцій сектору загального державного управління, визначення частки виконання зобов’язань за гарантованими державою позиками виключно позичальниками та встановлення цільових індикативних обмежень стосовно умовних боргових зобов’язань у сфері державного боргу на середньо- та довгострокову перспективу тощо;

моніторинг та удосконалення нормативно-правової бази щодо квазіфіскальних операцій.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

проведення фінансових операцій сектору загального державного управління за умови обмеження тиску на бюджетну систему в результаті посилення контролю за квазіфіскальними операціями;

надання можливості отримання достовірної та повної інформації про стан державних фінансів для прийняття управлінських рішень, що дасть змогу зменшити ризики дестабілізації державних фінансів у середньо- та довгостроковому періоді;

зменшення макроекономічних диспропорцій, пов’язаних із здійсненням квазіфіскальних функцій;

підвищення рівня прозорості квазіфіскальних операцій;

підвищення ефективності використання фінансових і матеріальних ресурсів держави та прозорості бюджетного процесу.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

обмеженість кадрового потенціалу, недостатній рівень підготовки фахівців, обмеженість технічних можливостей програмного забезпечення;

несвоєчасність прийняття нормативно-правових актів;

неналежна міжвідомча координація роботи;

обмеженість фінансового забезпечення.

VI. Модернізація системи бухгалтерського
обліку в державному секторі

Мета

Метою розвитку цієї складової є вдосконалення системи бухгалтерського обліку та фінансової звітності в державному секторі з урахуванням вимог міжнародних стандартів бухгалтерського обліку для державного сектору (IPSAS) шляхом запровадження національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі, розроблених з урахуванням вимог міжнародних стандартів (IPSAS), перехід на єдині методологічні засади бухгалтерського обліку і звітності, а також створення уніфікованої організаційної та інформаційної облікової системи.

Опис ситуації

Бухгалтерський облік і звітність у державному секторі - важлива складова системи управління державними фінансами. Підвищення ролі держави в управлінні економікою та соціальним розвитком, необхідність одержання достовірної інформації про діяльність держави та потреби користувачів у відповідній інформації стали передумовами удосконалення бухгалтерського обліку і звітності в державному секторі.

Сучасний етап розвитку вітчизняного бухгалтерського обліку в державному секторі характеризується процесами активної перебудови в контексті процесів гармонізації з практикою світової економіки та з урахуванням глобалізаційних процесів.

Серед проблем і недоліків у системі бухгалтерського обліку та звітності в державному секторі, які визначили необхідність проведення реформи системи бухгалтерського обліку, необхідно виділити такі:

необхідність адаптації законодавства України з питань бухгалтерського обліку та фінансової звітності до міжнародних вимог;

відсутність у законодавстві єдиної методології відображення в бухгалтерському обліку операцій суб’єктів державного сектору, що не дає змоги отримувати повну, достовірну, прозору і зіставну інформацію про фінансовий стан держави;

відсутність можливості зіставлення даних про фінансовий стан держави з аналогічними звітними даними інших країн.

З цією метою постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 р. N 34 (Офіційний вісник України, 2007 р., N 4, ст. 152) затверджено Стратегію модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007-2015 роки щодо удосконалення системи бухгалтерського обліку в державному секторі з урахуванням вимог міжнародних стандартів.

Питанням реформування бухгалтерського обліку в державному секторі присвячені заходи Плану дій "Україна - Європейський Союз", схваленого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2005 р. N 36.

На виконання Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007-2015 роки Мінфіном прийняті в повному обсязі національні положення (стандарти) бухгалтерського обліку у державному секторі, застосування яких передбачено Бюджетним кодексом України та Законом України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні".

Запровадження зазначених стандартів забезпечить створення уніфікованого організаційного та інформаційного забезпечення бухгалтерського обліку в державному секторі, прозорість процесу підготовки інформації про стан і результати діяльності державного сектору та перехід на єдині методологічні засади бухгалтерського обліку, прийняті в розвинутих країнах, зрозумілість фінансової звітності державного сектору міжнародним організаціям та експертам.

Разом з тим Мінфіном та Казначейством проводиться робота з розроблення та впровадження плану рахунків бухгалтерського обліку в державному секторі.

Визначення проблеми

Запровадження стандартів для суб’єктів державного сектору потребує вироблення єдиної облікової політики і напрацювання методичних та методологічних рекомендації з питань ведення бухгалтерського обліку та складення звітності з урахуванням міжнародних норм.

Оскільки запровадження стандартів визначає нові підходи до ведення бухгалтерського обліку та складення звітності суб’єктами державного сектору, пріоритетом подальшого розвитку системи бухгалтерського обліку та звітності в державному секторі залишається консультаційна, роз’яснювальна, методологічна підтримка бюджетних установ, органів Казначейства та фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

нормативно-правове забезпечення запровадження національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі;

інформаційна підтримка щодо застосування стандартів.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

запровадження стандартів;

розроблення методичних рекомендацій щодо запровадження національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі;

перегляд нормативно-правового та методологічного забезпечення щодо здійснення операцій з виконання бюджетів з урахуванням змін в системі бухгалтерського обліку в державному секторі;

запровадження нових уніфікованих форм фінансової звітності, що відповідатимуть міжнародним стандартам;

затвердження плану рахунків бухгалтерського обліку в державному секторі та інструкції з його застосування;

забезпечення співпраці з Міжнародною федерацією бухгалтерів щодо перекладу міжнародних стандартів бухгалтерського обліку в державному секторі та їх оприлюднення;

інформаційна підтримка щодо застосування стандартів (організація навчання з питань застосування стандартів, проведення конференцій, практичних семінарів для фахівців бухгалтерських служб);

створення та моніторинг інтегрованої інформаційно-аналітичної системи управління державними фінансами (2013-2015 роки);

надання консультаційної та методологічної підтримки бюджетним установам, органам Казначейства та фондам загальнообов’язкового державного пенсійного та соціального страхування (2013-2017 роки);

розроблення типової кореспонденції рахунків бухгалтерського обліку для відображення основних операцій бюджетних установ, фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування та операцій щодо виконання державного та місцевих бюджетів;

удосконалення національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі у зв’язку із змінами міжнародних стандартів бухгалтерського обліку в державному секторі.

Завданням довгострокового характеру є удосконалення нормативно-правового забезпечення та автоматизованої бази даних з бухгалтерського обліку в державному секторі.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

систематичне удосконалення стандартів у зв’язку із змінами в міжнародних стандартах;

удосконалення автоматизованої бази даних з урахуванням нової методології бухгалтерського обліку в державному секторі;

проведення моніторингу та імплементації нормативно-правових актів у сфері бухгалтерського обліку та звітності в державному секторі.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

адаптація законодавства з питань бухгалтерського обліку та звітності до міжнародних стандартів;

запровадження інтегрованої інформаційно-аналітичної системи управління державними фінансами, що сприятиме посиленню контролю за процесом виконання бюджету та забезпечить прозорість використання фінансових ресурсів держави;

забезпечення транспарентності даних фінансової звітності в державному секторі і можливості їх зіставлення з аналогічними даними інших країн;

підвищення ефективності використання фінансових і матеріальних ресурсів держави та прозорість бюджетного процесу;

можливість проведення аналізу інформації про державний сектор країни з метою створення сталої та ефективної системи управління державними фінансами;

удосконалення системи підготовки та перепідготовки кадрів з питань бухгалтерського обліку в державному секторі.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

відсутність (обмеженість) кадрового потенціалу, недостатній рівень підготовки фахівців бухгалтерських служб, обмеженість технічних можливостей програмного забезпечення деяких суб’єктів державного сектору, що призведе до формування недостовірної інформації та впливатиме на рішення, що приймаються на її основі;

проблеми з впровадженням нового програмного забезпечення;

неналежна міжвідомча координація;

обмеженість фінансового забезпечення.

VII. Розвиток системи державних закупівель

Мета

Метою розвитку цієї складової є подальше формування єдиної структурованої системи державних закупівель на засадах прозорості, відкритості, недискримінації та конкуренції, функціонування якої дасть змогу забезпечити раціональне та ефективне використання державних коштів та задовольнити суспільні потреби у високоякісних товарах і послугах.

Опис ситуації

Система державних закупівель повинна відігравати стратегічну роль у розвитку України, зокрема сприяти належному державному управлінню, соціальній підзвітності та сталому розвитку. Подальше функціонування зазначеної системи як одного з пріоритетних напрямів розвитку економіки обумовлює визначення перспектив розвитку системи державних закупівель, спрямованих на покращення системи, яка має бути ефективним інструментом для виконання основних завдань державних закупівель із збереженням принципів добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості і прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників, об’єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів, запобігання корупційним діям і зловживанням.

Актуальним питанням є підвищення рівня конкуренції у сфері державних закупівель з урахуванням міжнародного права, зокрема законодавства ЄС та норм і правил СОТ. Основна роль у цьому процесі відводиться перспективі підписання Угоди щодо створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС та приєднання до Угоди про державні закупівлі СОТ (GPA).

Відносини у сфері державних закупівель в Україні регулюються Законом України "Про здійснення державних закупівель", який відповідає вимогам законодавства ЄС на рівні основних засад та принципів закупівель, а також включає положення, що гарантують результативність перших кроків України на шляху реформування законодавства відповідно до європейської практики.

Редакція зазначеного Закону в 2010 році отримала позитивну оцінку міжнародних експертів, що є особливо важливим на шляху наближення національного законодавства до європейських стандартів та кращої міжнародної практики.

До основних позитивних аспектів реформ у вітчизняній сфері державних закупівель, що проводилися протягом 2010-2012 років, належить:

закріплення правил у сфері здійснення державних закупівель на законодавчому рівні в Законі України "Про здійснення державних закупівель";

відповідність інституціональної структури системи державних закупівель в Україні вимогам відповідних директив ЄС (функції уповноваженого органу виконує Мінекономрозвитку, а функції органу оскарження покладено на Антимонопольний комітет);

забезпечення дотримання принципів відкритості і прозорості під час здійснення закупівель шляхом оприлюднення інформації щодо будь-якої процедури закупівлі на веб-порталі "Державні закупівлі", доступ до якого є вільним та безоплатним, та в офіційних друкованих виданнях з питань державних закупівель;

запровадження механізму закупівель за рамковими угодами.

Крім того, важливим кроком на шляху наближення українського законодавства у сфері державних закупівель до вимог директив ЄС стало встановлення більш гнучкого режиму закупівель для замовників, які провадять свою діяльність в окремих сферах і яких переважно можна охарактеризувати як природні монополії, шляхом прийняття Закону України "Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності".

Забезпечення незалежності Антимонопольного комітету як органу оскарження, в якому утворено постійно діючу адміністративну колегію з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель, здійснюється шляхом встановлення особливого порядку призначення на посаду та звільнення з посади державних уповноважених Антимонопольного комітету, спеціальних процесуальних засад діяльності Антимонопольного комітету, надання соціальних гарантій, охорони особистих і майнових прав працівників Комітету на рівні з працівниками правоохоронних органів.

Відкритість діяльності зазначеної колегії реалізується шляхом прийняття органом оскаржень рішень за результатами розгляду скарг виключно на його засіданнях, в яких мають право брати участь представники як замовників, так і суб’єктів оскарження процедури державних закупівель.

Публічність рішень зазначеної колегії забезпечується шляхом їх опублікування в державному офіційному друкованому виданні з питань державних закупівель та оприлюднення на веб-порталі Антимонопольного комітету.

Так, з моменту покладення на Антимонопольний комітет функцій органу оскарження (серпень 2010 року) до 1 травня 2013 р. зазначеною колегією прийнято 3095 рішень. З них до суду було оскаржено 150, що становить 4,85 відсотка загальної кількості прийнятих колегією рішень.

Збільшення надходження обґрунтованих скарг до органу оскарження і існуюча судова практика, згідно з якою переважна більшість оскаржуваних у судах рішень органу оскарження визнаються правомірними та обґрунтованими, свідчать про об’єктивність та неупередженість прийняття колегією рішень.

На сьогодні законодавство повною мірою забезпечує функціонування сучасної інституціональної структури Антимонопольного комітету як незалежного органу оскарження, неупереджений та ефективний захист прав і законних інтересів осіб, пов’язаних з участю у процедурах державної закупівлі, на засадах добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості і прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників, об’єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів та відповідає кращій європейській практиці, у тому числі вимогам відповідних директив ЄС.

Визначення проблеми

Незважаючи на позитивну тенденцію останніх років у розбудові та зміцненні системи державних закупівель, на сьогодні є певні проблеми в застосуванні законодавства у сфері державних закупівель, зумовлені постійним внесенням непослідовних змін до законодавства у сфері державних закупівель (протягом 2011-2012 року було внесено 16 змін, більшість з яких спрямовані на непоширення дії зазначеного Закону на закупівлі певних товарів, робіт, послуг і суб’єктів), що суперечать основним принципам здійснення державних закупівель, не відповідають існуючим та майбутнім міжнародним зобов’язанням України, що призводить до неоднозначного тлумачення норм зазначеного Закону та дезорієнтації суб’єктів державних закупівель. Зазначене підтверджується збільшенням кількості звернень до Мінекономрозвитку стосовно надання роз’яснень щодо застосування норм Закону.

На сьогодні залишається низьким рівень конкуренції під час проведення процедур закупівель (середня кількість учасників становить 2,8 учасника на процедуру), що зумовлюється недовірою суб’єктів господарювання до сфери державних закупівель.

Водночас залишається високим рівень застосування неконкурентних процедур. У 2012 році частка процедур закупівель в одного учасника становила 30 відсотків у загальній кількості проведених процедур та понад 50 відсотків у їх загальній вартості. Частково така ситуація зумовлена необхідністю закупівлі комунальних послуг у монополістів із застосуванням процедур закупівель.

Відсутність єдиного підходу до організації та проведення навчання і підвищення кваліфікації спеціалістів з питань державних закупівель призводить до неналежного рівня підготовки членів комітетів конкурсних торгів, відповідальних за проведення процедур закупівель, та, як наслідок, великої кількості порушень під час їх здійснення. Зазначене підтверджується, зокрема, збільшенням кількості поданих до органу оскарження скарг від учасників процедур закупівель на рішення, дії або бездіяльність замовників, що суперечать законодавству у сфері державних закупівель.

Для досягнення поставленої мети необхідно:

підвищити частку застосування конкурентних процедур і рівень конкуренції під час їх проведення;

запобігти внесенню непослідовних змін до законодавства у сфері державних закупівель, які дезорієнтують замовників та учасників щодо правил закупівлі та знижують рівень довіри до сфери державних закупівель у цілому;

не допустити звуження сфери застосування Закону України "Про здійснення державних закупівель";

підвищити рівень підготовки спеціалістів з питань державних закупівель.

З метою організаційного забезпечення реалізації цієї Стратегії передбачається здійснення відповідних заходів, які спрямовані на розв’язання нагальних проблем у сфері державних закупівель.

Процес модернізації та розвитку системи державних закупівель, передбачений цією Стратегією, триватиме протягом 2013-2017 років.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

посилення та зміцнення міжнародного співробітництва у сфері державних закупівель;

забезпечення створення уніфікованої та стабільної нормативно-правової бази з питань державних закупівель;

забезпечення сталого функціонування інституціональної системи державних закупівель;

впровадження сталої практики застосування та однозначного тлумачення законодавства у сфері державних закупівель;

удосконалення інформаційно-технічного та кадрового забезпечення в системі державних закупівель.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

забезпечення співпраці з проектами міжнародної технічної допомоги;

вивчення світового досвіду у сфері державних закупівель;

продовження переговорного процесу щодо укладення Україною міжнародних угод з питань державних закупівель;

скорочення випадків, на які не поширюється дія законодавства у сфері державних закупівель, з урахуванням міжнародної практики;

забезпечення подальшої адаптації законодавства у сфері державних закупівель до законодавства та стандартів ЄС;

посилення інституціональної спроможності уповноваженого органу шляхом виконання функцій Мінекономрозвитку як уповноваженого органу;

подальше удосконалення функціонування органу оскарження як незалежного та неупередженого органу шляхом продовження виконання функцій органу оскарження Антимонопольним комітетом та сприяння сталості законодавства, яке визначає статус Антимонопольного комітету як незалежного органу оскарження у сфері державних закупівель;

визначення уповноваженим органом разом з Антимонопольним комітетом, Держфінінспекцією, Казначейством порядку взаємодії шляхом затвердження спільного акта або укладення угоди, насамперед під час здійснення контролю у сфері державних закупівель;

проведення моніторингу та вивчення міжнародної судової практики з розгляду спірних рішень у сфері державних закупівель з метою інформування громадськості про політику та правила державних закупівель;

узагальнення національної судової практики з питань державних закупівель;

встановлення єдиного підходу до організації навчання та підвищення кваліфікації спеціалістів;

розроблення примірних навчальних програм, у тому числі для дистанційного навчання.

Завданнями довгострокового характеру є:

гармонізація національного законодавства з нормами і правилами директив ЄС;

підвищення рівня довіри до сфери державних закупівель.

Для виконання зазначених завдань передбачається здійснення таких заходів:

впровадження системи електронних закупівель;

удосконалення процедур закупівель, зокрема модифікація процедури закупівлі в одного учасника до переговорної процедури відповідно до законодавства ЄС та запровадження процедури конкурентного діалогу;

удосконалення критеріїв необхідності застосування законодавства у сфері державних закупівель окремими суб’єктами господарювання;

уніфікація правового регулювання механізму державно-приватного партнерства та концесійних контрактів як особливих правових і економічних відносин між державним і недержавним секторами економіки;

забезпечення взаємодії з діловими колами, громадськістю з метою запобігання недобросовісним діям замовників та учасників торгів;

забезпечення реалізації принципів відкритості і прозорості під час проведення процедур державних закупівель.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

підвищення ефективності державних закупівель;

створення сталої нормативно-правової бази, гармонізованої із стандартами ЄС;

підвищення рівня конкуренції, прозорості, відкритості та ефективності здійснення державних закупівель;

підвищення керованості процесу державних закупівель, його підзвітності, отримання можливості аналізу процесу державних закупівель за допомогою технічних засобів масової обробки даних;

удосконалення системи підготовки та перепідготовки кадрів у сфері державних закупівель, підвищення рівня відповідальності фахівців;

підвищення рівня обізнаності громадян щодо правил здійснення державних закупівель і довіри суб’єктів господарювання до системи державних закупівель.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

політичні ризики, пов’язані з наявністю лобістських груп впливу, заінтересованих у збереженні недосконалого законодавства у сфері державних закупівель;

несвоєчасність прийняття нормативно-правових актів;

низький рівень міжвідомчої координації;

постійні кадрові зміни в системі державного регулювання державних закупівель.

VIII. Державні інвестиції

Мета

Метою розвитку цієї складової є використання державних інвестицій як стимулу зростання економіки, запобігання зменшенню витрат на реалізацію неефективних інвестиційних проектів, створення уніфікованої системи реєстрації та оцінки таких проектів.

Опис ситуації

Для підвищення ефективності та прозорості використання державних коштів, спрямування їх на реалізацію пріоритетних інвестиційних проектів у 2012 році запроваджено механізм державної реєстрації інвестиційних проектів/пропозицій на підставі позитивного висновку за результатами експертної оцінки їх економічної ефективності.

Видатки розвитку необхідно спрямовувати на реалізацію інвестиційних проектів, які забезпечать максимальний економічний та соціальний ефект, на підставі даних Державного реєстру інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій.

За результатами моніторингу даних зазначеного Реєстру та аналізу ефективності впровадження зареєстрованих проектів, у тому числі аналізу ефективності використання державної підтримки інвестиційної діяльності, здійснюється формування пропозицій до видатків державного бюджету на наступний бюджетний період, спрямованих на фінансування і підтримку інвестиційних проектів.

З метою оптимізації і збалансування капітальних інвестицій за рахунок коштів державного бюджету (з урахуванням ефективності і результативності проектів) фінансування з державного або місцевого бюджету здійснюється для реалізації інвестиційних проектів, спрямованих на розвиток об’єктів державної або комунальної власності, на безповоротній основі, а на розвиток інших об’єктів підприємницької діяльності - на поворотній та строковій основі або на умовах закріплення у державній власності відповідної частки, яка реалізовуватиметься через певний час на ринку із спрямуванням виручки від реалізації в дохідну частину відповідних бюджетів, з яких було профінансовано інвестиції.

Одним із основних механізмів залучення інвестицій в економіку (згідно з підходами, визначеними в Державній програмі активізації розвитку економіки на 2013-2014 роки, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2013 р. N 187 (Офіційний вісник України, 2013 р., N 24, ст. 807) має стати система державної гарантійної підтримки кредитування інвестиційних проектів, що дасть змогу перейти від системи бюджетних капітальних інвестицій до системи відбору і фінансування економічно обґрунтованих проектів. Новий механізм державної підтримки сприятиме зміні підходів до надання державних гарантій за фінансовими зобов’язаннями для реалізації проектів і до здійснення державою інвестицій.

Визначення проблеми

В умовах нестабільності світової фінансової системи необхідно здійснювати заходи, спрямовані на забезпечення стійкості та конкурентоспроможності національної економіки у середньо- та довгостроковому періодах, зокрема щодо збільшення обсягів, раціоналізації структури, диверсифікації джерел інвестиційних ресурсів, обґрунтування пріоритетних напрямів і механізмів їх залучення та ефективного використання державних ресурсів. При цьому одним з основних завдань управління державними фінансами залишається досягнення балансу в питанні державного контролю за здійсненням державних інвестицій.

На даний час сформувалася тенденція до збільшення обсягу коштів державного бюджету у фінансуванні інвестицій. Проте наявний інвестиційний ресурс недостатній для оновлення основного капіталу та модернізації економіки України. Проблемними залишаються питання відбору державних інвестиційних програм та інвестиційних проектів для фінансування, моніторингу їх виконання та неузгодженість зазначених програм і проектів з пріоритетами економічного розвитку держави.

У довгостроковій перспективі вдосконалення системи управління державними інвестиціями має передбачати раціональне використання мінімального обсягу бюджетних ресурсів з метою створення сприятливих умов для збільшення інвестицій, а також спрямування інвестиційних коштів у галузі, пріоритетний розвиток яких відповідає державній економічній політиці.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

удосконалення нормативно-правової бази у сфері державних інвестицій;

забезпечення уніфікації підходів до підготовки та реалізації проектів, які пов’язані з державними інвестиціями;

запровадження оцінки за результатами реалізації інвестиційних проектів.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

забезпечення оптимізації напрямів здійснення державних інвестицій з урахуванням державних та регіональних цільових програм розвитку галузей та територій, в тому числі із залученням приватних фінансових ресурсів;

затвердження порядку та критеріїв попереднього відбору інвестиційних проектів;

визначення умов залучення зовнішніх експертів і незалежних науково-дослідних організацій до проведення фінансово-економічної експертизи державних інвестиційних програм з метою підвищення спроможності державних органів у частині управління державними інвестиціями;

розроблення ефективної системи оцінки інвестиційних проектів;

проведення моніторингу реалізації державних інвестиційних проектів на основі критеріїв оцінки їх якості.

Завданням довгострокового характеру є удосконалення нормативно-правового забезпечення та використання даних Державного реєстру інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

удосконалення механізму бюджетного інвестування в результаті активізації діяльності Державного банку реконструкції та розвитку, що дасть змогу підвищити ефективність державних інвестицій;

переорієнтація державних інвестицій на соціальну інфраструктуру та інноваційні програми, виконання яких забезпечить перехід економіки до високотехнологічних і наукомістких виробництв і відповідно підвищення конкурентоспроможності вітчизняних підприємств на світовому ринку;

наповнення Державного реєстру інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій;

здійснення відбору зареєстрованих інвестиційних проектів для подальшого погодження Кабінетом Міністрів України.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

підвищення ефективності державних інвестицій шляхом реалізації проектів соціально-економічного розвитку та інвестиційних проектів, щодо яких розроблена вся необхідна документація, надані експертні висновки та проведена оцінка економічної ефективності;

підвищення рівня прозорості та відкритості реалізації інвестиційних проектів;

підвищення ефективності реалізації інвестиційних проектів;

удосконалення системи попередньої оцінки, підготовки, реалізації та ефективності реалізації інвестиційних проектів.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

відсутність необхідних фінансових ресурсів;

відсутність кадрового потенціалу, недостатній рівень підготовки фахівців;

неналежний рівень координації діяльності учасників інвестиційних проектів.

IX. Розвиток державного
внутрішнього фінансового контролю

Мета

Метою розвитку цієї складової є забезпечення якісного ефективного управління ресурсами держави з дотриманням принципів економічності, ефективності, результативності та прозорості.

Опис ситуації

Підвищення ефективності використання державних фінансів, яке має вирішальне значення для економічного розвитку України та підвищення добробуту громадян, можливо досягти, зокрема, шляхом системного вдосконалення діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, підвищення рівня культури державного управління.

Важливим інструментом державного управління, що дає змогу досягти виконання зазначених завдань та зменшити кількість проблемних питань, пов’язаних з діяльністю центральних та місцевих органів виконавчої влади, є державний внутрішній фінансовий контроль. Державний внутрішній фінансовий контроль сприяє державному управлінню в разі зміни середовища, потреб та пріоритетів суспільства і держави. У зв’язку з цим з метою вдосконалення системи державного управління, впровадження нових технологічних досягнень з урахуванням програмних змін необхідно постійно проводити оцінку державного внутрішнього фінансового контролю для приведення його у відповідність з потребами сьогодення.

Державний внутрішній фінансовий контроль повинен забезпечувати належне (економічне, ефективне, результативне та прозоре) управління державними фінансами. Зазначений контроль передбачає здійснення внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Базовим принципом державного внутрішнього фінансового контролю є чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Внутрішній аудит повинен визначати, яким чином здійснюється внутрішній контроль.

Основою внутрішнього контролю (за термінологією ЄС - фінансове управління і контроль) є відповідальність керівника за управління та розвиток органу в цілому. До основних функцій керівника належить планування та організація діяльності, формування адекватної структури внутрішнього контролю, нагляд за здійсненням внутрішнього контролю та управління ризиками для досягнення впевненості в межах розумного в тому, що мета і цілі органу будуть досягнуті, а рішення, включаючи фінансові, виконуватимуться з урахуванням принципів законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості. Керівник відповідає за всі дії і процеси в органі, в тому числі за внутрішній контроль, який не обмежується лише фінансовими аспектами діяльності органу.

Крім того, обов’язком керівника є звітування про свої дії та результати діяльності очолюваного ним органу, в тому числі про функціонування внутрішнього контролю. Зазначені базові основи державного внутрішнього фінансового контролю визначено в Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 р. N 158 (Офіційний вісник України, 2005 р., N 22, ст. 1224; 2008 р., N 82, ст. 2767), що реалізується в Україні з 2005 року, в Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава". Так, зокрема, Національним планом дій на 2011 рік і Національним планом дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", затвердженими Указами Президента України від 27 квітня 2011 р. N 504 та від 12 березня 2012 р. N 187, передбачено заходи із запровадження внутрішнього аудиту, які на сьогодні виконано.

Реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю здійснюється з урахуванням завдань щодо реформування інших складових системи управління державними фінансами, спрямованих на підвищення результативності та ефективності використання бюджетних коштів, зокрема шляхом стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів, середньострокового бюджетного прогнозування та застосування програмно-цільового методу, бухгалтерського обліку, незалежного зовнішнього аудиту.

У рамках реформи системи державного управління посилено управлінську відповідальність та підзвітність керівників у результаті прийняття Законів України "Про центральні органи виконавчої влади", "Про державну службу" та підзаконних актів, якими розмежовано політичну та адміністративну відповідальність (введено посаду заступника міністра - керівника апарату, до компетенції якого, зокрема, віднесено фінансове управління) в центральних органах виконавчої влади, застосовано компетентнісний підхід до оцінювання здатності державних службовців виконувати посадові обов’язки (із застосуванням профілів посад).

Зазначене сприятиме створенню на засадах європейського адміністративного простору професійної та ефективної системи державної служби, що забезпечуватиме результативну та ефективну діяльність органів державної влади та надання на належному рівні послуг громадянам.

У цілому в Україні за останні три роки для забезпечення розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю прийнято законодавчі та нормативно-правові акти з питань державного внутрішнього фінансового контролю, зокрема Бюджетний кодекс України в новій редакції, статтями 20, 21, 22, 26, 28, 46, 48, 49, 56, 58, 60, 111 і 113 якого встановлено основні засади організації та здійснення фінансового управління і контролю, підзвітності і відповідальності керівників бюджетних установ, внутрішнього аудиту, а також контролю за їх станом. Для імплементації його положень Кабінетом Міністрів України та Мінфіном прийнято понад 70 актів законодавства.

Для сприяння організації та здійсненню внутрішнього контролю в бюджетних установах Мінфіном затверджено Методичні рекомендації з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Зазначені Методичні рекомендації підготовлені на підставі посібника із стандартів внутрішнього контролю для державного сектору, розробленого Комітетом з внутрішнього контролю Міжнародної організації вищих контролюючих органів (INTOSAI GOV 9100), в основу якого покладено модель COSO, та визначають основні елементи внутрішнього контролю, а саме:

аспекти внутрішнього середовища (особиста і професійна чесність, а також етичні цінності керівництва і працівників, організаційна структура та розподіл обов’язків, правила управління людськими ресурсами);

підходи до ідентифікації ризиків та оцінки, визначення способів реагування на них;

заходи контролю (процедури авторизації, візування, розподіл повноважень, контроль за доступом до ресурсів та облікових записів, достовірністю проведених операцій та інші);

інформаційний і комунікаційний обмін;

проведення постійного моніторингу діяльності установи та періодичної оцінки.

Основою внутрішнього контролю (за термінологією ЄС - фінансове управління і контроль) є відповідальність керівника за управління та розвиток органу в цілому. В рамках бюджетної реформи Бюджетним кодексом України та деякими підзаконними актами, що розроблені або удосконалені для забезпечення імплементації його положень, підвищено вимоги до фінансового управління та відповідальності (підзвітності) керівника, які пов’язані з реалізацією функцій головного розпорядника бюджетних коштів і стосуються:

розроблення планів діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних програм (проектів) (статті 21 і 22 Бюджетного кодексу України, Методичні рекомендації щодо розроблення планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів (за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період) на плановий та два бюджетні періоди, що настають за плановим, затверджені Мінекономрозвитку). Планом діяльності визначається мета (місія) головного розпорядника бюджетних коштів як суб’єкта державного управління у відповідній сфері (секторі), стратегічні цілі, завдання, заходи та очікувані результати діяльності з урахуванням наявних ресурсів;

складення проекту кошторису та бюджетного запиту на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди і подання їх Мінфіну (місцевому фінансовому органу), затвердження кошторисів розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів) (статті 22 і 35 Бюджетного кодексу України, постанова Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. N 228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ" (Офіційний вісник України, 2002 р., N 9, ст. 414), Інструкція з підготовки бюджетних запитів, затверджена Мінфіном). Кошторисами встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподілу бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень. Бюджетні запити містять пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для діяльності головного розпорядника коштів на наступні бюджетні періоди;

отримання бюджетних призначень шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) на відповідний бюджетний період; прийняття рішень щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачам бюджетних коштів, розподілення та доведення до цих розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів обсягів бюджетних асигнувань (Інструкція про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі, затверджена Мінфіном);

розроблення проектів порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами (статті 20 і 22 Бюджетного кодексу України, Методичні рекомендації щодо підготовки проектів порядків використання коштів державного бюджету, затверджені Мінфіном), що включають, зокрема, вимоги до використання бюджетних коштів, бухгалтерського обліку та звітності про використання бюджетних коштів, контролю за їх використанням;

розроблення і затвердження паспортів бюджетних програм, складення звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі) (Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, Примірний перелік результативних показників бюджетних програм, Результативні показники бюджетної програми, затверджені Мінфіном). Паспортом бюджетної програми визначається мета, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальні виконавці, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), а також обов’язок щодо звітування;

здійснення управління бюджетними коштами, проведення оцінки ефективності бюджетних програм, забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів, організації та координації роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів (статті 8, 20 і 22 Бюджетного кодексу України, Інструкція щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкція щодо застосування класифікації кредитування бюджету, Бюджетна класифікація, Методичні рекомендації щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм, документи, що застосовуються в процесі виконання бюджету, затверджені Мінфіном). Зокрема, проведення оцінки ефективності бюджетних програм передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. За результатами оцінки вживаються заходи щодо підвищення ефективності бюджетних витрат;

здійснення контролю за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії (статті 16, 17 і 22 Бюджетного кодексу України, Методичні рекомендації щодо підготовки проектів порядків використання коштів державного бюджету, затверджені Мінфіном, постанова Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. N 460 "Про затвердження Порядку визначення необхідності, розміру та виду майнового забезпечення під час надання кредитів (позик), залучених державою або під державні гарантії" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 33, ст. 1377);

здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів (статті 22, 26, 43, 48 і 49 Бюджетного кодексу України, Порядок казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Казначейства, Порядок відкриття та закриття рахунків у національній валюті в органах Казначейства, Порядок формування Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів, затверджені Мінфіном);

організації та ведення бухгалтерського обліку, складення та подання фінансової і бюджетної звітності (статті 22, 56-60 Бюджетного кодексу України, національні положення (стандарти) бухгалтерського обліку в державному секторі, які розроблені з урахуванням міжнародних стандартів, Порядок складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затверджені Мінфіном). Фінансова і бюджетна звітність включається до річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України на відповідний рік, який подається Кабінету Міністрів України, Верховній Раді України, Президентові України та Рахунковій палаті.

Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України на відповідний рік включає, зокрема, інформацію про досягнення запланованої мети, завдань та результативних показників головними розпорядниками коштів державного бюджету в межах бюджетних програм.

Положеннями Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" посилено відповідальність (підзвітність) керівника за управління та розвиток органу, зокрема передбачено можливість заслуховування на пленарних засіданнях Верховної Ради України головних розпорядників бюджетних коштів щодо мети, завдань та очікуваних результатів виконання відповідних бюджетних програм, зазначених у проекті закону про Державний бюджет України на відповідний рік, а також під час розгляду річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України на відповідний рік - результатів виконання бюджетних програм за звітний період;

забезпечення доступності інформації про бюджет (статті 22 і 28 Бюджетного кодексу України, вимоги та форми публічного представлення головними розпорядниками коштів державного бюджету інформації про бюджет, затверджені Мінфіном). Головні розпорядники коштів державного бюджету відповідно до вимог законодавства та за встановленими формами до 15 березня року, що настає за звітним, здійснюють публічне представлення інформації (в засобах масової інформації, на веб-сайтах, прес-конференціях) про використання ними бюджетних коштів за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені законом про Державний бюджет України на відповідний рік, а також асигнування щодо яких визначені розписом державного бюджету. Під час представлення інформації про бюджет мають бути висвітлені обсяги видатків головного розпорядника, проаналізовано їх використання за бюджетними програмами, які характеризують пріоритетні напрями діяльності головного розпорядника, із зазначенням досягнутих результатів у звітному періоді.

Для посилення внутрішнього контролю в бюджетних установах, покращення якості бухгалтерського обліку та звітності підвищено роль бухгалтерської служби бюджетної установи, відповідальність і статус керівників бухгалтерських служб від "фінансового контролера" до "фінансового радника" (підпорядковуються безпосередньо керівнику або заступнику керівника бюджетної установи, а їх діяльність організовується, координується та контролюється Казначейством).

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 2011 р. N 59 "Про затвердження Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 8, ст. 372) керівники бухгалтерських служб відповідальні, зокрема, за:

подання керівникові бюджетної установи пропозицій щодо визначення облікової політики та зміни обраної облікової політики, у тому числі системи та форм внутрішньогосподарського (управлінського) обліку та правил документообігу, додаткової системи рахунків і регістрів аналітичного обліку, звітності та контролю за господарськими операціями, удосконалення порядку здійснення поточного контролю;

здійснення контролю за складенням звітності, цільовим та ефективним використанням фінансових, матеріальних (нематеріальних), інформаційних та трудових ресурсів, збереженням майна, правильністю та відповідністю розрахунків під час здійснення оплати товарів, робіт і послуг згідно з умовами укладених договорів, відповідністю взятих бюджетних зобов’язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми та відповідністю платежів взятим бюджетним зобов’язанням та бюджетним асигнуванням;

інформування керівника бюджетної установи про встановлені факти порушення бюджетного законодавства;

відмову у прийнятті до обліку документів, підготовлених з порушенням установлених вимог, а також документів щодо господарських операцій, що проводяться з порушенням законодавства.

З питань запровадження внутрішнього аудиту, основним завданням якого є надання керівникові бюджетної установи об’єктивних і незалежних висновків та рекомендацій, прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 р. N 1001 "Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 75, ст. 2799), та затверджено Мінфіном Кодекс етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту і Стандарти внутрішнього аудиту.

В Україні починаючи з 2012 року відповідно до зазначених актів законодавства запроваджено діяльність з внутрішнього аудиту на рівні міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Незважаючи на прогрес у запровадженні внутрішнього аудиту, результати проведених Держфінінспекцією досліджень (оцінок якості) першого року діяльності новостворених підрозділів внутрішнього аудиту свідчать про недоліки як організації цієї діяльності, так і низьку якість проведених аудиторських досліджень (внутрішніх аудитів) в окремих центральних органах виконавчої влади.

Внутрішній аудит у бюджетних установах не повною мірою виконує свої функції як інструмент із налагодження керівником ефективної системи внутрішнього контролю та запобігання порушенням у бюджетному процесі.

Не всі керівники бюджетних установ усвідомлюють свою відповідальність щодо забезпечення ефективного управління бюджетними коштами на всіх стадіях бюджетного процесу та не розуміють сутності внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Причиною є низький рівень поінформованості керівників різних рівнів про суть державного внутрішнього фінансового контролю, яка б забезпечила проведення реформ у цій сфері, недосконалість нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ.

У зв’язку із зазначеним виникла потреба у подальшому розвитку державного внутрішнього фінансового контролю в частині посилення відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ та надання постійної консультаційної, роз’яснювальної, методологічної підтримки внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, в тому числі шляхом проведення засідань за круглим столом, семінарів, конференцій, організації навчання керівників і працівників з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Функція гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю на період реформи до 2017 року виконується департаментом гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Держфінінспекції (далі - підрозділ гармонізації), який забезпечує методологічну підтримку державного внутрішнього фінансового контролю, проводить оцінку якості внутрішнього аудиту, організовує та проводить навчальні заходи, в тому числі за підтримки міжнародних експертів тощо. Після 2017 року функцію гармонізації буде передано до Мінфіну.

Водночас відсутність єдиного підходу до оцінки стану внутрішнього контролю потребує його нормативного визначення, що посилить інституціональну спроможність підрозділу гармонізації.

Стан розвитку і спроможності служб внутрішнього аудиту та розвиток незалежного зовнішнього аудиту визначатимуть передумови проведення організаційно-структурних та функціональних змін у Держфінінспекції, пов’язаних із зосередженням її діяльності на функції інспектування.

Визначення проблеми

Для досягнення визначеної мети подальший розвиток державного внутрішнього фінансового контролю потребує:

забезпечення постійної консультаційної, роз’яснювальної, нормативно-правової, методологічної підтримки внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, в тому числі шляхом проведення засідань за круглим столом, семінарів, конференцій, організації навчання керівників і працівників із зазначених питань;

відстеження проблем практичного впровадження нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту та внесення відповідних змін до неї;

посилення інституціональної спроможності підрозділу гармонізації в реалізації функцій гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю відповідно до європейських стандартів;

організаційно-структурних та функціональних змін у Держфінінспекції з урахуванням стану розвитку внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього аудиту;

прогресу у виконанні заходів і завдань розвитку інших складових системи управління державними фінансами, визначених цією Стратегією та іншими концептуальними і стратегічними документами.

Усі заходи з реформування системи управління державними фінансами взаємозалежні і невиконання того чи іншого заходу за однією її складовою може мати вплив на досягнення прогресу в реформуванні іншої складової. Так, успішне здійснення заходів за складовими стратегічного планування головними розпорядниками бюджетних коштів та модернізації системи бухгалтерського обліку сприятиме покращенню відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, ефективності та результативності державних видатків.

Водночас розвиток державного внутрішнього фінансового контролю залежить від ефективності реформ у сфері державної служби, що передбачає створення професійної державної служби, підвищення якості підготовки державних службовців на всіх рівнях державного управління. Так, в рамках реформи системи державної служби створено Центр адаптації державної служби до стандартів ЄС, який ставить за мету посилення інституціональних реформ у державному секторі, насамперед адміністративної реформи державної служби та реформи управління персоналом у державному секторі через адаптацію інституту державної служби в Україні до стандартів ЄС.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

підтримка та розвиток діяльності з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, а також внутрішнього аудиту, що полягають у проведенні навчань, консультацій, засідань за круглим столом, реалізації пілотних проектів, наданні роз’яснень;

відстеження проблем практичного використання нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту і внесення відповідних змін до неї;

нормативно-правове та методологічне забезпечення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

проведення навчання для керівників та працівників бюджетних установ і підрозділів внутрішнього аудиту з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності), та внутрішнього аудиту;

надання роз’яснювальної та консультаційної підтримки щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

удосконалення Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах з питань фінансового управління, відповідальності (підзвітності) керівника;

підготовка проекту нормативно-правового акта з питань організації внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і контролю та відповідальності (підзвітності) керівника бюджетної установи;

аналіз/перегляд нормативно-правових актів з питань внутрішнього аудиту;

створення та проведення підрозділом гармонізації моніторингу єдиної автоматизованої бази даних щодо результатів діяльності підрозділів внутрішнього аудиту міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

участь представників підрозділу гармонізації у колегіях органів державної влади з розгляду результатів діяльності підрозділів внутрішнього аудиту;

підготовка форми звітності про результати діяльності підрозділів внутрішнього аудиту;

визначення порядку проведення підрозділом гармонізації оцінки якості внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Завданнями довгострокового характеру є:

продовження роботи щодо підтримки та розвитку діяльності з внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, та внутрішнього аудиту;

підготовка пропозицій щодо організаційно-структурних змін у Держфінінспекції та Мінфіні.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

проведення семінарів, навчань, консультацій, конференцій, брифінгів, засідань за круглим столом, реалізація пілотних проектів з питань внутрішнього контролю, в тому числі фінансового управління і відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, та внутрішнього аудиту;

аналіз стану розвитку і функціональної спроможності підрозділів внутрішнього аудиту;

підготовка пропозицій щодо подальшого проведення Держфінінспекцією централізованого внутрішнього аудиту (державного фінансового аудиту) з урахуванням спроможності внутрішнього аудиту в бюджетних установах та інституціонального розвитку органу незалежного зовнішнього аудиту (Рахункової палати);

підготовка пропозицій щодо функціонування в Мінфіні підрозділу гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

підготовка пропозицій щодо переорієнтації діяльності Держфінінспекції лише на проведення інспектування.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається забезпечити:

розвиток фінансового управління і контролю та відповідно посилення відповідальності (підзвітності) керівників бюджетних установ, у тому числі в частині ефективності та результативності державних видатків;

покращення якості внутрішнього аудиту та реалізації результатів його діяльності;

належний інформаційно-комунікаційний обмін між підрозділами внутрішнього аудиту та підрозділом гармонізації;

проведення оцінки якості внутрішнього контролю;

удосконалення нормативно-правової бази з питань внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

посилення ролі Мінфіну в забезпеченні ефективного функціонування системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

відсутність єдиного розуміння керівниками бюджетних установ, окремими працівниками підрозділів внутрішнього аудиту суті державного внутрішнього фінансового контролю;

ототожнення діяльності з внутрішнього аудиту з ревізійною та іншою діяльністю;

недоукомплектування підрозділів внутрішнього аудиту кваліфікованими кадрами;

недосягнення результатів реформ, передбачених цією Стратегією за іншими складовими.

X. Розвиток незалежного зовнішнього фінансового контролю

Мета

Метою розвитку цієї складової є підвищення ефективності зовнішнього контролю та аудиту публічних фінансів шляхом імплементації стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) і кращих міжнародних методик, в тому числі аудиту доходів державного бюджету.

Опис ситуації

Концепцією розвитку системи управління державними фінансами, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 р. N 633, одним із основних напрямів розвитку системи управління державними фінансами визначено розширення повноважень Рахункової палати як незалежного державного органу фінансового контролю у частині здійснення контролю за дохідною частиною державного бюджету, а також надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів.

На сьогодні для України вкрай актуальним є питання забезпечення функціонування Рахункової палати як вищого органу зовнішнього аудиту відповідно до міжнародних стандартів аудиту державних фінансів, які передбачають аудит бюджетних надходжень, місцевих бюджетів і державних підприємств.

Ефективне використання державних коштів можливе лише у разі дотримання базових стандартів у сферах державного управління фінансами та економічного управління. На даний час сфера повноважень Рахункової палати, яка не включає аудит бюджетних надходжень, а також місцевих бюджетів і державних підприємств, обмежена.

Статтею 98 Конституції України визначено, що контроль за використанням коштів державного бюджету здійснює від імені Верховної Ради України Рахункова палата.

Таким чином, передбачається здійснення Рахунковою палатою контролю лише за використанням коштів державного бюджету. При цьому залишається поза увагою дохідна частина бюджету, виконання якої є невід’ємною складовою бюджетного процесу.

Здійснення контролю за виконанням державного бюджету (як щодо дохідної, так і щодо видаткової його частини) є вимогою основоположних міжнародних документів у сфері контролю державних фінансів, зокрема Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів (1977 рік), Мексиканської декларації незалежності вищих органів фінансового контролю (2007 рік).

Принципами бюджетної системи, визначеними Бюджетним кодексом України, є публічність і прозорість, які забезпечують інформування громадськості про складення, розгляд, затвердження, виконання державного бюджету, а також здійснення контролю за його виконанням.

Покладення на Рахункову палату як на незалежний орган повноважень з контролю за виконанням державного бюджету (як у частині видатків, так і надходжень) дасть можливість забезпечити захист прав усього суспільства на отримання повної, прозорої та об’єктивної інформації про стан національної економіки та державних фінансів.

У 2009-2010 роках Рахунковою палатою проведено близько 35 контрольно-аналітичних заходів, під час яких досліджувався стан надходжень до державного бюджету. За цей період аудиторами Рахункової палати були виявлені порушення та недоліки під час адміністрування та справляння доходів державного бюджету на загальну суму 14,7 млрд. гривень (2009 рік) і 21,5 млрд. гривень (2010 рік).

Президент України вніс 18 січня 2013 р. до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до статті 98 Конституції України, метою якого є розширення компетенції Рахункової палати в частині надання їй повноважень щодо здійснення контролю за надходженнями до державного бюджету, що дасть можливість забезпечити дієвий контроль за виконанням державного бюджету в повному обсязі, посилить роль Рахункової палати як незалежного органу фінансового контролю в Україні та сприятиме подальшому вдосконаленню нормативно-правового регулювання її діяльності відповідно до міжнародних стандартів аудиту державних фінансів.

Визначення проблеми

Стратегічним завданням є утвердження принципу незалежності Рахункової палати на конституційному рівні і в практичній діяльності. Насамперед йдеться про розширення конституційних повноважень Рахункової палати як незалежного державного органу фінансового контролю.

Необхідно здійснити реформування системи державного фінансового контролю, в якій Рахункова палата повинна бути координаційним, провідним інститутом контролю у сфері публічних фінансів.

На сьогодні важливим завданням є чітке розмежування внутрішнього та зовнішнього контролю таким чином, щоб зменшити навантаження і тиск на об’єкт контролю.

Розвиток незалежного зовнішнього державного фінансового контролю забезпечуватиметься шляхом підготовки проектів необхідних законодавчих актів з метою забезпечення здійснення Рахунковою палатою контролю за дохідною частиною державного бюджету, надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів, збереженням та використанням державної власності, проведення аудиту державних підприємств, а також запровадження аудиту рахунків, систем внутрішнього контролю та підтвердження річної фінансової звітності головних розпорядників бюджетних коштів.

Для визначення нових правових засад діяльності Рахункової палати виходячи з конституційних норм нагальним є розроблення та прийняття у новій редакції закону про Рахункову палату, який повинен системно врегулювати питання щодо її повноважень у сфері публічного контролю за рухом публічних фінансів.

Одним із пріоритетних напрямів повинне бути розроблення у новій редакції стандартів проведення Рахунковою палатою аудиту публічних фінансів, гармонізованих із стандартами Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) на основі кращої європейської практики.

Посилення ролі Верховної Ради України у забезпеченні незалежності Рахункової палати та підвищенні ефективності її роботи може бути здійснено шляхом внесення необхідних змін до Регламенту Рахункової палати у частині удосконалення механізмів супроводження та аналізу результатів аудитів.

Завдання і заходи

Основним завданням довгострокового характеру є посилення ролі Рахункової палати як незалежного органу зовнішнього фінансового контролю в Україні.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

розширення аудиторських повноважень Рахункової палати для забезпечення ефективного контролю за державними фінансами (у тому числі щодо аудиту бюджетних надходжень, місцевих бюджетів і державних підприємств) шляхом внесення змін до Конституції України;

розроблення та прийняття у новій редакції закону про Рахункову палату з метою уточнення статусу Рахункової палати як вищого органу зовнішнього аудиту публічних фінансів, а також розширення її повноважень у частині здійснення контролю за дохідною частиною державного бюджету, надходженням і використанням коштів місцевих бюджетів, збереженням та використанням державної власності, аудиту державних підприємств, а також впровадження аудиту рахунків, систем внутрішнього контролю і підтвердження річної фінансової звітності та бюджетної звітності головних розпорядників бюджетних коштів;

розроблення у новій редакції стандартів проведення Рахунковою палатою аудиту публічних фінансів, гармонізованих із стандартами Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) та кращою європейською практикою.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

забезпечення Рахунковою палатою контролю за виконанням державного бюджету (як за доходами, так і за витратами), а також контролю за державними фінансами і майном у цілому;

подальше розроблення стандартів контролю Рахункової палати відповідно до міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю;

удосконалення механізмів урахування пропозицій і рекомендацій Рахункової палати за результатами контрольно-аналітичної діяльності.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести тривалий розгляд Верховною Радою України законопроекту щодо викладення у новій редакції Закону України "Про Рахункову палату".

XI. Зменшення рівня корупції у сфері державних фінансів

Мета

Метою розвитку цієї складової є зменшення рівня корупції у сфері державних фінансів шляхом усунення передумов її виникнення через упровадження превентивних заходів.

Опис ситуації

З огляду на необхідність комплексного підходу до розвитку системи управління державними фінансами ця Стратегія не може залишити поза увагою питання запобігання корупційним проявом у бюджетній сфері.

Кабінетом Міністрів України 11 вересня 2013 р. схвалено проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації рекомендацій Європейської Комісії у сфері державної антикорупційної політики".

Законопроектом пропонується внести зміни до Кримінального кодексу України, якими, зокрема, передбачається підвищити кримінальну відповідальність за корупційні правопорушення для фізичних осіб, а також штрафи для юридичних осіб.

З метою кардинального поліпшення ситуації у сфері боротьби з корупцією в Україні Указом Президента України від 26 лютого 2010 р. N 275 утворено Національний антикорупційний комітет, одним з основних завдань якого є підготовка пропозицій щодо забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері запобігання і протидії корупції. Положення про Національний антикорупційний комітет затверджено Указом Президента України від 1 вересня 2011 р. N 890.

Також з 1 липня 2011 р. набрав чинності Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції", крім статей 11 та 12, які набрали чинності з 1 січня 2012 року. Згаданий Закон є основним антикорупційним нормативно-правовим актом, який визначає основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданих внаслідок вчинення корупційних правопорушень збитків, заподіяної шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Одночасно із зазначеним Законом набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення", яким визначено склади злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, а також адміністративних корупційних правопорушень.

Крім того, 13 червня 2012 р. набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", метою якого, крім приведення ряду законодавчих актів України у відповідність із Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", є забезпечення захисту осіб, які повідомили про вчинення корупційного правопорушення іншими особами, а також визначення на законодавчому рівні основних шляхів врегулювання конфлікту інтересів.

Також 13 липня 2012 р. набрав чинності Закон України "Про правила етичної поведінки", який визначає керівні норми поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, під час виконання ними службових повноважень та порядок притягнення їх до відповідальності за порушення таких норм.

Указом Президента України від 21 жовтня 2011 р. N 1001 схвалено Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки (далі - Національна стратегія), метою якої є зменшення рівня корупції в Україні шляхом усунення передумов її виникнення через упровадження превентивних заходів, зміцнення режиму законності, а також формування у суспільстві нетерпимого, негативного ставлення до корупції як суспільно небезпечного явища за допомогою спільних зусиль державних та громадських структур, за участю міжнародних організацій.

Удосконалення системи використання державного майна та бюджетних коштів є одним з основних напрямів реалізації Національної стратегії.

Шляхи реалізації зазначеного напряму визначені розділом V Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 р. N 1240 (Офіційний вісник України, 2011 р., N 94, ст. 3431).

Крім того, податкову та митну сфери, а також сферу державних закупівель віднесено Національною стратегією до сфер підвищеного корупційного ризику. Заходи, спрямовані на зниження рівня корупції у наведених сферах, визначені розділом ХIV завдань і заходів з виконання зазначеної Державної програми.

Черговим етапом розвитку системи запобігання і протидії корупції стало прийняття Верховною Радою України у квітні - травні 2013 р. ряду антикорупційних законів, серед яких Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією", що набрав чинності 18 травня 2013 року. Положення зазначеного Закону спрямовані на скасування адміністративної відповідальності за одержання та надання неправомірної вигоди у публічному секторі, що дасть змогу застосовувати до службових осіб виключно кримінальні санкції; встановлення відповідальності за хабарництво для всіх працівників державних підприємств, установ та організацій; уточнення інших положень законодавства щодо відповідальності за корупційні правопорушення відповідно до міжнародних стандартів.

Також 18 квітня 2013 р. Верховною Радою України прийнято Закон "Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України", яким передбачено удосконалити процедуру спеціальної конфіскації майна, одержаного злочинним шляхом, забезпечивши можливість її здійснення за службові злочини, а конфіскації обов’язково підлягатиме майно, еквівалентне предмету злочину або злочинним доходам (так звана вартісна або еквівалентна конфіскація), та майно, передане третім особам як недобросовісним набувачам, тобто тим, які знали (повинні були знати) про злочинне походження майна.

Верховною Радою України прийнято 14 травня 2013 р. Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики", яким впроваджується система перевірки декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, а також визначається інституційний механізм здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів.

Зокрема, зазначеним Законом внесено ряд змін до статті 12 "Фінансовий контроль" Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", якою зобов’язано осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також окремих прирівняних до них осіб подавати декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. Внесеними змінами передбачено, що такі декларації необхідно також подавати у разі припинення діяльності, пов’язаної із здійсненням зазначених повноважень, а також протягом року після припинення такої діяльності.

Також встановлено можливість оприлюднення декларацій вищих посадових осіб не лише в офіційних друкованих виданнях, а і на офіційних веб-сайтах відповідних державних органів чи органів місцевого самоврядування.

Крім того, інформувати органи доходів і зборів про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента повинні не лише особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а і члени їх сімей.

Запроваджена зазначеним законом система контролю декларацій передбачає проведення уповноваженими підрозділами відповідних державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права перевірки своєчасності подання декларацій, перевірки зазначених в них відомостей на наявність конфлікту інтересів, арифметичного та логічного контролю щодо цих відомостей.

Крім того, 23 травня 2013 р. Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб)", яким передбачено застосування до юридичних осіб засобів кримінально-правового характеру у зв’язку із вчиненням уповноваженою особою юридичної особи злочину від імені та в інтересах цієї юридичної особи.

Визначення проблеми

Наслідками корупції є, з одного боку, - неефективне використання бюджетних коштів, а з іншого - недоотримання бюджетних надходжень, що в цілому перешкоджає реалізації в державі необхідних реформ.

Запобігання проявом корупції в бюджетній сфері сприятиме виконанню завдань і заходів щодо розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю, визначених розділом IX цієї Стратегії.

Так, створення керівниками бюджетних установ ефективної системи внутрішнього контролю на принципах особистої і професійної чесності, а також етичних цінностей керівництва і працівників, ефективної організаційної структури та чіткого розподілу обов’язків, правил управління людськими ресурсами, управління ризиками, відповідного інформаційного і комунікаційного обміну, проведення постійного моніторингу та оцінки діяльності сприятиме зменшенню кількості корупційних дій.

Виявлення корупційних діянь не є основним завданням функції внутрішнього аудиту, яку виконують бюджетні установи з 2012 року. Однак, у разі виявлення під час проведення внутрішнього аудиту ознак корупційних діянь керівник підрозділу внутрішнього аудиту письмово повинен інформувати керівника бюджетної установи про необхідність вжиття ним відповідних заходів (Стандарти внутрішнього аудиту, затверджені Мінфіном), що підвищує відповідальність керівника бюджетної установи за протидію корупції.

Завдання і заходи

Завданнями середньострокового характеру є:

удосконалення проведення зовнішнього незалежного аудиту в частині здійснення контролю за використанням коштів місцевих бюджетів;

проведення Рахунковою палатою моніторингу ефективності використання коштів державного бюджету під час виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони навколишнього природного середовища;

удосконалення механізмів залучення громадськості до розроблення та здійснення заходів щодо запобігання корупції у сфері державних фінансів, а також до контролю за законністю та ефективністю використання державного майна, бюджетних коштів;

зменшення кількості формальних процедур у податковій та митній сферах;

перехід до автоматизації здійснення процедур у податковій та митній сферах.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

аналіз результативних показників проведення зовнішнього незалежного аудиту в частині здійснення контролю за використанням коштів місцевих бюджетів; удосконалення механізму використання коштів державного бюджету під час виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони навколишнього природного середовища; проведення спільних з громадськістю консультацій та заходів щодо розроблення та здійснення заходів із запобігання корупції у сфері державних фінансів;

висвітлення у засобах масової інформації результатів перевірок використання державного майна та бюджетних коштів і удосконалення зворотного зв’язку з громадськістю щодо повідомлення про факти порушень у бюджетній сфері;

встановлення критеріїв добору кадрів для податкової, митної сфер, сфери державних закупівель.

Завданням довгострокового характеру є створення комплексної системи аналізу причин та умов, які призводять до вчинення правопорушень у сфері державних фінансів, у тому числі корупційних, та розроблення на підставі результатів такого аналізу заходів щодо запобігання відповідним правопорушенням.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів, як підготовка та внесення на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицій щодо запровадження системи аналізу причин та умов, які призводять до вчинення правопорушень у сфері державних фінансів, та розроблення на підставі результатів такого аналізу заходів щодо запобігання відповідним правопорушенням.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається зниження рівня корупції у сфері державних фінансів.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

недостатність матеріальних ресурсів для забезпечення виконання завдань у сфері запобігання та протидії корупції;

недостатню кількість спеціалізованого персоналу з належною фаховою підготовкою, до компетенції якого віднесені питання запобігання корупційним правопорушенням у сфері державних фінансів;

ризики, пов’язані з лобіюванням інтересів груп, заінтересованих в отриманні бюджетних асигнувань.

XII. Створення доступу громадськості
до інформації з питань бюджету

Мета

Метою розвитку цієї складової є забезпечення здійснення контролю громадськості за ефективним і результативним управлінням бюджетними коштами.

Опис ситуації

Важливою складовою розвитку системи управління державними фінансами на сучасному етапі є належне функціонування комунікацій між органами виконавчої влади, громадянами, інститутами громадянського суспільства.

Згідно з Кодексом належної практики щодо забезпечення прозорості в бюджетно-податковій сфері (МВФ, 2007 рік) відкритість бюджетного процесу передбачає, що: проекти бюджету повинні надаватися законодавчим органам у встановлені строки; річний бюджет повинен бути реалістичним та опрацьованим у рамках здійснюваної середньострокової макроекономічної і фіскальної політики; цілі фіскальної політики і фіскальні правила повинні бути чітко зафіксовані та оприлюднені; бюджетна документація повинна містити оцінку фіскальної стійкості; повинні бути запроваджені механізми координації та управління бюджетною і позабюджетною діяльністю в рамках єдиної фіскальної політики.

У Кодексі належної практики щодо забезпечення прозорості в бюджетно-податковій сфері передбачено такі принципи забезпечення доступності інформації про бюджет для громадськості:

громадськості слід надавати вичерпну інформацію про минулу, поточну та прогнозовану на майбутнє діяльність у податково-бюджетній сфері та про основні фіскальні ризики;

податково-бюджетна інформація повинна надаватися у формі, яка полегшує аналіз політики та забезпечує підзвітність органів державної влади;

на державному рівні повинне бути взято правове зобов’язання щодо своєчасної публікації податково-бюджетної інформації.

Публічна інформація повинна містити дані про всю бюджетну і позабюджетну діяльність Уряду, про стан бюджету регіональних і місцевих органів державного управління, про фінанси державних корпорацій. Інформація стосовно Уряду повинна включати детальні дані про рівень державного боргу, значні фінансові активи, нефінансові активи.

Одним із принципів побудови бюджетної системи України є принцип публічності та прозорості. Відповідно до пункту 10 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України реалізація цього принципу вимагає інформування громадськості з питань складення, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів. Зазначене забезпечується шляхом публікації документів, пов’язаних із складенням бюджету, його затвердженням та виконанням. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу.

Згідно із статтею 28 Бюджетного кодексу України інформація про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів повинна містити показники відповідного бюджету за загальним та спеціальним фондами про доходи (деталізовано за видами доходів, які забезпечують надходження не менше 3 відсотків загального обсягу доходів відповідного бюджету) та про видатки і кредитування (деталізовано за групами функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету). Такі показники наводяться порівняно з аналогічними показниками за відповідний період попереднього бюджетного періоду із зазначенням динаміки їх зміни.

Мінфін до 20 березня року, що настає за звітним періодом, здійснює публічне представлення звіту про виконання Державного бюджету України за попередній бюджетний період, у якому беруть участь уповноважені представники Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Рахункової палати. Інформація про час і місце публічного представлення публікується разом із звітом про виконання державного бюджету.

Публічний контроль за виконанням бюджету забезпечується шляхом оприлюднення інформації про щомісячне, щоквартальне та річне виконання державного бюджету, місцевих бюджетів у засобах масової інформації. Крім того, Мінфін забезпечує публічність інформації про підсумки виконання зведеного бюджету країни.

До функцій головного розпорядника бюджетних коштів включено забезпечення доступності інформації про бюджет відповідно до законодавства та Бюджетного кодексу України (пункт 11 частини п’ятої статті 22 Кодексу). Контроль за використанням бюджетних коштів здійснюється на основі використання даних бюджетної звітності.

9 травня 2011 р. набрав чинності Закон України "Про доступ до публічної інформації". Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Таке право гарантується обов’язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

У Законі України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що:

не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвищ, імен, по батькові фізичних осіб та найменувань юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (частина п’ята статті 6 Закону);

розпорядниками інформації щодо використання бюджетних коштів є суб’єкти владних повноважень, а також юридичні особи, які фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (частина перша статті 13 Закону);

розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати інформацію про фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо) (частина перша статті 15 Закону).

Відповідно до Указу Президента України від 5 травня 2011 р. N 547 "Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації" в усіх розпорядників інформації створено спеціальні структурні підрозділи, які організовують доступ до публічної інформації, якою вони володіють. Персональна відповідальність за забезпечення належного виконання вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" покладена на керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади. Органам місцевого самоврядування запропоновано вжити заходів щодо забезпечення доступу громадян до публічної інформації.

З метою забезпечення реалізації права громадян на доступ до публічної інформації в Мінфіні створено відповідний (окремий) структурний підрозділ, до складу якого входить відділ роботи з громадськістю, зверненнями громадян та організації доступу до публічної інформації. Мінфін затвердив форму запиту на інформацію та порядок її подання.

На сьогодні електронними джерелами бюджетних показників є дані інформаційних систем Мінфіну (автоматизована інформаційна система "Державний бюджет", інформаційно-аналітичної система "Місцеві бюджети", системи підтримки прийняття рішень з управління державними фінансами) та дані інформаційно-аналітичної системи "Казна" Казначейства. Незважаючи на існуючі законодавчі норми, на сьогодні є недостатніми можливості для реалізації права громадськості на інформацію про бюджет і врахування точки зору громадськості під час прийняття рішень щодо бюджету (пріоритети, розподіл ресурсів тощо), оскільки:

здебільшого інформація з питань бюджету, яка розміщується на загальнодоступних ресурсах Інтернету, має вузькоспеціалізовану спрямованість та, як правило, інформування про державний та місцеві бюджети має статистичний характер;

інформація для оцінки ефективності виконання бюджету є обмеженою;

громадськість бере участь у бюджетному процесі недостатньо активно.

Визначення проблеми

Основною проблемою є необхідність посилення відкритості бюджетного процесу, що дасть змогу захищати інтереси суспільства, зменшити вірогідність зловживань, вчинення корупційних діянь і передбачає відкритість управління бюджетними коштами на всіх етапах бюджетного процесу.

Завдання і заходи

Завданням середньострокового характеру є створення умов для більш широкої участі громадськості в бюджетному процесі.

Для виконання завдання передбачається здійснення таких заходів:

належне організаційне забезпечення діяльності Громадської ради при Мінфіні; сприяння проведенню громадської експертизи законодавчих і нормативних актів з питань бюджету;

систематичне проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної фінансової і бюджетної політики;

забезпечення доступу громадськості до щорічного антикорупційного звіту Мін’юсту;

налагодження функціонування інтегрованої інформаційно-аналітичної системи "Прозорий бюджет" як складової частини Інформаційної системи фінансового менеджменту (ІСФМ) в рамках реалізації спільного із Світовим банком проекту "Модернізація системи управління державними фінансами", забезпечення доступу громадськості до зазначеної системи на офіційному веб-сайті Мінфіну.

Завданням довгострокового характеру є удосконалення організаційно-технологічної бази для створення інтегрованої системи управління державними фінансами.

Для виконання завдання передбачається здійснення такого заходу, як стандартизація процесів управління державними фінансами та автоматизація операцій в централізованій інформаційній системі управління державними фінансами.

Очікувані результати

За результатами виконання завдань передбачається:

посилення контролю громадськості за складенням, виконанням і звітуванням щодо бюджетних даних, яке сприятиме підвищенню прозорості і ефективності бюджетного процесу;

підвищення рейтингу України за Індексом відкритості бюджету Міжнародного бюджетного партнерства, зокрема щодо показника участі громадськості в бюджетному процесі;

доступ громадськості до інтегрованої інформаційно-аналітичної системи "Прозорий бюджет";

підвищення рівня транспарентності видатків бюджету;

посилення інституційної взаємодії органів державної влади у процесі забезпечення доступу громадськості до інформації з питань бюджету.

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести:

затримку в розробленні та впровадженні в рамках реалізації спільного із Світовим банком проекту "Модернізація системи управління державними фінансами" Інформаційної системи фінансового менеджменту (ІСФМ);

відсутність фахової підготовки персоналу в частині здійснення комунікацій з інститутами громадянського суспільства;

недостатня координація діяльності Мінфіну, Міндоходів, Казначейства в частині повного і своєчасного забезпечення громадян та інститутів громадянського суспільства інформацією з питань бюджету.

Затверджено
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 1 серпня 2013 р. N 774-р

План заходів
щодо реалізації Стратегії розвитку системи
управління державними фінансами

Затверджено
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 1 серпня 2013 р. N 774-р

Перелік
актів Кабінету Міністрів України,
що втратили чинність

1. Пункти 2 і 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 р. N 1347 "Про внесення змін до Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю та затвердження плану заходів щодо її реалізації на період до 2017 року" (Офіційний вісник України, 2008 р., N 82, ст. 2767).

2. Підпункт 2 пункту 2 змін, що вносяться до розпоряджень Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 р. N 158 та від 22 жовтня 2008 р. N 1347, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 р. N 1601 (Офіційний вісник України, 2009 р., N 101, ст. 3542).

3. Пункт 42 змін, що вносяться до актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 7 вересня 2011 р. N 968 "Питання Державної фінансової інспекції" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 71, ст. 2684).